Неопределенность конституционной нормы как условие, способствующее стагнации конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Неопределенность конституционной нормы как условие, способствующее стагнации конституционных (уставных) судов субъектов РФ

А.М. Цалиев,

Председатель Конституционного Суда

Республики Северная Осетия-Алания, д.ю.н.,

профессор, заслуженный юрист РФ

правовой неопределенность закон власть

Для успешного правового регулирования, в том числе вопросов организации и функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ, решающее значение имеет качественное законодательство. Его необходимый уровень может быть обеспечен лишь при соблюдении принципов законодательства, одним из которых является принцип определенности правовой нормы, то есть ее ясность, однозначность, недвусмысленность, непротиворечивость. О значимости данного принципа указывает в решениях Европейский Суд по правам человека, утверждая, что принцип правовой определенности является одним из фундаментальных аспектов верховенства права Постановление Европейского Суда по правам человека от 14.02.2008 г. // Бюллетень ЕСПЧ. 2008. . Отступление от данного принципа ведет к неопределенности правовой нормы, что является основанием обращения в Конституционный Суд РФ и в конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Так, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания с 2004 по 2014 г. вынес 9 постановлений по делам, основанием рассмотрения которых стала неопределенность правовой нормы Конституция Республики Северная Осетия-Алания и ее толкование Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания. Владикавказ, 2014..

Правовая неопределенность может быть не только следствием технико-юридического дефекта текста закона или правовым пробелом См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 3., но и несовершенством правового регулирования, обусловленного объективными и субъективными причинами. Такое несовершенство иногда имеет место и на конституционном уровне, нередко порождаемым социально-политическими условиями принятия Основного закона. Так, действующая Конституция РФ, как известно, была принята в условиях расколотого общества, ожесточенной борьбы сторонников прежнего режима и демократов. Поэтому, как правильно отмечают Г.А. Гаджиев и К.А. Коваленко, она вся построена на балансировке. Чтобы появление Конституции стало возможным, ее текст приобрел гибкость, граничащую с неопределенностью См.: Гаджиев Г.А., Коваленко К.А. Принцип правовой определенности в конституционном правосудии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 5. С. 13., на что обращают внимание многие специалисты. Это очевидно, в частности, когда речь идет об органах судебной власти субъектов РФ.

Строительство федеративного правового государства предполагает формирование государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Ее организация в Российской Федерации, согласно ст. 10 Конституции, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Такой принцип организации государственной власти действует также в субъектах Российской Федерации. Хотя прямой записи об этом в Конституции РФ нет. Однако это вытекает из смысла взаимосвязанных положений статей 5, 10, 11, 77, 118 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со ст. 1 (п. «д» ч. 1) Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» одним из принципов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность органов государственной власти субъектов РФ, является «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица».

Принцип разделения государственной власти на разных уровнях подтверждается также решениями двух высших федеральных судебных органов. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П отметил, что разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Такую же позицию занял Верховный Суд РФ в своем Определении от 11 июля 2003 года № 11-ГО3-24.

Организация государственной власти на основе принципа ее разделения предусматривается в конституциях и уставах всех субъектов Российской Федерации. В теории организации государственной власти данный принцип давно сформулирован, общеизвестен и общепризнан. Авторы комментария к Конституции РФ, известные ученые и судьи Конституционного Суда Российской Федерации отмечают, что разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. Закрепленное в Конституции в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под. ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 117.. К сожалению, применительно к судебной власти в субъектах Российской Федерации данный принцип, на мой взгляд, размывается в некоторых конституционных нормах, что ведет к их неопределенности. Так, если в ч. 1 ст. 11 в порядке реализации и развития ст. 10 Конституции РФ конкретно перечисляются федеральные органы, осуществляющие государственную власть, - Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации, то в ч. 2 той же статьи указывается только на то, что в субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти, без указания хотя бы основных государственных органов. Такая структура и логика изложения двух частей одной и той же статьи мне представляется ошибочной, поскольку вторая часть предусматривает общую норму о самостоятельности образования субъектом РФ органов государственной власти, без указания на их структурное единство с федеральными органами государственной власти. Это неправильно, поскольку согласно части 3 статьи 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано в том числе на единстве системы государственной власти, а это, по мнению судей Конституционного Суда РФ, «означает, что органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные» Там же. С. 87.. В этой связи считаю целесообразным в ч. 2 ст. 11 Конституции слово «государственной» заменить словами «законодательной, исполнительной, судебной», т.е. соблюсти не только технико-юридическое изложение нормы, но и ее конституционно-правовую природу и тем самым избежать правовой неопределенности. Правильно отмечает С.А. Авакьян, что принцип единства государственной власти имеет несколько проявлений, среди которых, прежде всего, речь должна идти о единстве сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъекте РФ Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2014. Т. 2. С. 106. .

К вопросу о самостоятельности образования органов государственной власти субъектов РФ законодатель возвращается в ст. 77 Конституции Российской Федерации, что недопустимо в документах такого уровня и свидетельствует о правильности нашей позиции относительно части 2 статьи 11 Конституции РФ. Кроме того, в ч. 1 статьи 77 Конституции РФ начало и конец предложения не согласуются друг с другом. Если в начале говорится о том, что система органов государственной власти субъектов РФ, включающая, как известно, законодательные, исполнительные и судебные органы, устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, то во второй части предложения речь идет только о представительных и исполнительных органах государственной власти. Как видно, необоснованно игнорируются судебные органы субъектов РФ. Именно поэтому многие специалисты отмечают, что хуже всего обстоит дело с организацией судебной власти на региональном уровне См., напр.: Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева, Ю.И. Скуратова. М., 2013. С. 45. , хотя, по мнению академика Т.Я. Хабриевой, «развитие конституционной юстиции в субъектах РФ является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах» Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ: проблемы компетенции // В сб.: «Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ». М., 2000. С. 47..

К сожалению, такие же неопределенные, а порой противоречивые конституционные положения легли и в основу Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Его разработка происходила практически в кулуарах, а принятие характеризовалось достаточно напряженной обстановкой. И тому есть свои причины. Так, в соответствии с этим законом все судебные органы, от районных судов и до Верховного Суда Российской Федерации, а также все суды арбитражной юрисдикции признаны федеральными судебными органами. Такой «судебный федерализм» вызвал бурную реакцию не только специалистов, но и руководителей субъектов Российской Федерации. Поэтому в конце 1996 года, когда принимался данный Федеральный закон, члены Совета Федерации, коими являлись руководители законодательной и исполнительной власти, дважды голосовали против его принятия. Поэтому было проведено третье заседание Совета Федерации, и только с помощью письменных опросных листов данный законопроект получил одобрение. Не согласившись с предложенной в нем «федерализацией» судов и «с целью восстановления существующих ранее прав, а также повышения роли региональных органов государственной власти в регулировании организации и деятельности судов, функционирующих на территории субъектов Российской Федерации» Судебная система России. М., 2000. С. 61., высшие должностные лица 16 республик в составе Российской Федерации осенью 1998 года направили в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности положений ч. 1-4 ст. 4, ч. 6 ст. 13, ч. 3 ст. 20 и ч. 3 ст. 21 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Конституционный Суд РФ в Определении от 12 марта 1998 года не принял указанное обращение к рассмотрению, подтвердив сформулированную ранее в Постановлении от 1 февраля 1996 года позицию по вопросу судоустройства.

В настоящее время к судам субъектов РФ, согласно ч. 2 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи. Но последние фактически являются федеральными органами судебной власти. Это не вызывает сомнений практически ни у одного специалиста, поскольку мировые судьи в соответствии с ч. 1 ст. 28 указанного закона рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в соответствии с федеральным законодательством, что обуславливает обязательность их создания. При этом организация, полномочия и деятельность мировых судей регулируются федеральными законами; они функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; финансируются из федерального бюджета; осуществляют правосудие именем Российской Федерации; их решения могут быть оспорены федеральными судами и т.д.

Единственный вопрос, который, согласно ст. 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», решается самим субъектом Российской Федерации в отношении мировых судей - это их избрание. Но и здесь решающую роль играют федеральные структуры судебной власти, поскольку кандидат в мировые судьи сдает квалификационный экзамен экзаменационной комиссии, состоящей из федеральных судей, получает рекомендацию о назначении на должность судьи посредством голосования членов квалификационной коллегии судей, большинство из которых - также федеральные судьи.

Все это привело к тому, что и Президент РФ, и судейское сообщество предполагают возможность передачи мировых судей на федеральный уровень См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г., Постановление VII Всероссийского съезда судей Российской Федерации от 4 декабря 2008 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации».. Положительное решение данного вопроса, во-первых, позволит окончательно определить их правовой статус как составной части федеральных судов, и тем самым устранить двойную зависимость от федеральных и региональных органов власти, а во-вторых, четко определить какие именно суды объективно являются судебной властью субъектов РФ.

На мой взгляд, вывод о том, что судебная власть в субъектах РФ на сегодняшний день представлена только в лице конституционных (уставных) судов, вполне очевиден. Однако при этом их создание, в отличие от мировых судей, является правом, а не обязанностью субъектов РФ (ч. 1 ст. 27 ФКЗ). Это привело к тому, что за годы после принятия Конституции Российской Федерации до настоящего времени их количество практически остается мизерным, в то время как развитие конституционного правосудия является важнейшей правовой гарантией конституционности нашего государства См.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 502.. И, наоборот, стагнация в образовании конституционных (уставных) судов субъектов РФ, как результат неопределенности ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, осложняет обеспечение реализации конституционного принципа разделения государственной власти на три ее ветви, защиту региональных основных законов, прав и свобод человека и гражданина, в том числе путем устранения неопределенности правовых норм.

В настоящее время можно констатировать отсутствие региональной судебной власти в абсолютном большинстве субъектов РФ. Должно быть, поэтому в основных законах 56 субъектов РФ, помимо конституционных (уставных) судов, образованных лишь в нескольких субъектах РФ, и мировых судей, указаны федеральные суды. На мой взгляд, это неправильно, поскольку они никакого отношения не имеют к региональным органам власти, являющимся предметом регулирования конституций (уставов). Зато их наличие в основных законах субъектов РФ создает иллюзию полноценной региональной судебной власти. Более того, в конституциях Карачаево-Черкесии, Бурятии, Калмыкии Верховный и Арбитражный суды признаются высшим судебным органом республики. Эти положения расходятся с нормами ч. 3 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в соответствии с которой верховные и арбитражные суды субъектов РФ относятся исключительно к федеральным судам.

Необходимо отметить, что и в теории иногда неверно правовой статус федеральных судов трактуется в качестве судов субъектов РФ. Так, например, по мнению Е.В. Буянова, под органами государственной власти субъекта РФ, согласно Конституции РФ, «понимаются органы представительной (законодательной) и исполнительной власти на уровне субъекта РФ, а также суды на территории субъекта РФ» См.: Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России 1990-1997 гг. Благовещенск, 1998. С. 5. .

Отсутствие региональной судебной власти свидетельствует, во-первых, об очевидном нарушении конституционного принципа разделения государственной власти в субъектах РФ на три ветви, во-вторых, - о нарушении конституционного принципа равенства всех перед законом и судом независимо от места жительства (ст. 19 Конституции РФ), поскольку в тех субъектах РФ, где образованы и действуют конституционные (уставные) суды граждане получают двойной уровень судебной защиты и более удобный доступ к конституционному правосудию по месту жительства, а, следовательно, и возможность рассмотрения своего дела в разумные сроки.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений отметил, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П., в то время как правильно отмечает судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь, неопределенность правовых норм неизбежно ведет к нарушению указанного конституционного принципа См.: Бондарь Н.С. Правовая определенность - универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 14.. Отмечу, что неопределенность правовых норм является основанием признания их не соответствующими Конституции РФ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 января 2008 г. № 2-П.. Но как быть, если сама конституционная норма носит неопределенный характер? До настоящего времени большинством специалистов утверждалась неизменность конституционных положений, хотя отдельные изменения в них вносились. Теперь же, когда Президент страны В.В. Путин заявил, что конституционный процесс никогда не бывает завершенным, поскольку сама жизнь заставляет вносить в Основной закон какие-то коррективы См.: Встреча Путина с судьями Конституционного Суда РФ. 2014. 8 декабря., политический шлагбаум снят перед возможными изменениями отдельных норм Конституции РФ.

Настало время все более смело и настойчиво вносить необходимые конструктивные предложения по совершенствованию некоторых конституционных норм, в том числе их правовой определенности в отношении судебной власти в субъектах РФ. В связи с этим, помимо ранее высказанного предложения о внесении изменений в ст. 11 Конституции РФ, предлагаю в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ после слова «исполнительных» добавить слово «судебных», что будет способствовать обеспечению гарантий реализации принципа разделения государственной власти субъектов РФ на законодательную, исполнительную и судебную.

Размещено на Allbest.ru