Основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации

Положения статьи 27 Конституции РФ, являясь одним из показателей уровня свободы личности и развития демократии в обществе, закрепляют право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства, определяя тем самым гарантии, защиту и реализацию прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемой сфере. Вместе с тем провозглашение данного тезиса невозможно без соответствующего введения действенного механизма установления цензов миграционной политики с целью обеспечения общественной безопасности и правопорядка в стране.

В современных условиях развития российской государственности миграция населения как сложное, многоаспектное явление, бесспорно, оказывает существенное влияние на социально-экономическую и политическую сферу жизнедеятельности общества.

Сложившаяся миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием изменений, произошедших на постсоветском пространстве, порождает ряд экономических и социально-демографических проблем в стране. По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, «наши национальные и миграционные проблемы напрямую связаны с разрушением СССР, а по сути, исторически - большой России, сложившейся в своей основе еще в XVIII в. С неизбежно последовавшей за этим деградацией государственных, социальных и экономических институтов. С громадным разрывом в развитии на постсоветском пространстве» Путин В.В. Беречь единство // Российская газета. - 2012. - 23 января.. миграция политический экономический население

В результате, нестабильная экономическая ситуация в стране, полная либерализация режима эмиграции способствовали оттоку работоспособного населения России в наиболее благоприятные страны. В свою очередь, волна межэтнической напряженности и межэтнических конфликтов, разразившихся после распада Советского Союза, вызвала значительный поток беженцев и перемещенных лиц на постсоветском пространстве в пределах территории России. При этом обострение социально-политической ситуации в бывших республиках СССР, современные межнациональные и религиозные конфликты, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным расслоением населения, и иные причины привели не только к росту потоков мигрантов, но и к увеличению уровня правонарушений, совершаемых данной категорией лиц. Все это привело к необходимости конструктивного развития механизма реализации миграционной политики.

До недавнего времени в России не существовало достоверных оценок масштабов незаконной иммиграции и точных статистических данных о количестве нелегальных мигрантов на территории страны. По экспертным оценкам, в настоящее время их количество составляет до 15 млн. человек, из которых на долю граждан стран СНГ приходится около 90% Андреев Г.В. Незаконная миграция как критерий уровня взаимодействия правоохранительных органов // Право и безопасность. - 2007. - № 1-2..

В наши дни миграционная ситуация в России характеризуется большим количеством иностранных граждан, не соблюдающих режим пребывания в стране. По данным Пограничной службы ФСБ России, за последние десять лет количество задержанных на границе Российской Федерации нарушителей и незаконных мигрантов возросло почти в 10 раз. Исходя из оценок специалистов в области миграции, обнародованных в докладе ООН 11 сентября 2013 г., в России находятся примерно 11 млн. иностранных граждан. Из них, по данным Федеральной миграционной службы, трудятся лишь 1,5 млн., а разрешение на временное пребывание или вид на жительство имеют лишь 720 тыс. человек Севрюгин М.А. Основные проблемы противодействия нелегальной миграции в России // Административное право и процесс. - 2014. - № 6..

В последние годы миграционная ситуация осложнилась, как известно, в связи с событиями в Украине. По данным Федеральной миграционной службы с начала боевых действий, с мая 2014 г. до августа 2015 г., российско-украинскую границу пересекли 2,6 млн. человек. Кроме того, 5 млн. человек постоянно находились в России в качестве трудовых мигрантов еще до событий 2013 г. на Майдане ИА REGNUM. 20 ноября 2015..

Непрерывно растущий поток иммигрантов в Российскую Федерацию на фоне отсутствия эффективной системы предупреждения и пресечения незаконной миграции превращается в наиболее актуальную проблему для населения и государства. Причинами незаконной миграции в Россию, которая постепенно приобрела массовый характер, достигнув невероятных размеров, послужило отставание законодательства, регулирующего миграционные процессы в стране, прозрачность границ, отсутствие должного опыта работы органов исполнительной власти в миграционной сфере.

Для преодоления сложившейся ситуации и в целях реализации миграционной политики, в соответствии с Указом Президента РФ Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»., основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и контроля за ней, определена Федеральная миграционная служба (ФМС России). В том же году в целях координации деятельности правоохранительных органов государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, признанной представляющей угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности и способствующей осложнению криминогенной обстановки на территории сторон, была специально создана Совместная комиссия государств-участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (далее - Совместная комиссия) от 6 марта 1998 года Информ. вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. - 1998. - № 1. - С. 81-86..

Важным является то, что концептуальные положения системы административно-правового механизма регулирования миграции населения и обеспечения миграционной политики основываются на действующем законодательстве РФ и международных соглашениях о правах человека, в соответствии с которыми реализация прав и свобод граждан является одним из приоритетных направлений государственной деятельности Вострокнутова О.Ю. Административно-правовой механизм миграции населения // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 12. .

В настоящее время в российском законодательстве действует более 30 федеральных законов, касающихся правового регулирования миграционных процессов, свыше 90 указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также изданных в их исполнение ведомственных нормативных правовых актов министерств и ведомств Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С. 118..

Арсенал приемов и средств, используемых при регулировании миграции населения, позволяет прерывать противоправную деятельность, не допускать наступления вредных последствий от посягательств на общественные отношения, связанные с их реализацией. Административно-правовой механизм реализации миграции дает возможность решать задачи борьбы с характерными правонарушениями наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, без включения сложного механизма уголовной юстиции и без применения такой формы государственного принуждения, как уголовное наказание Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. - Саратов, 1996. - С. 85..

Целевые установки регулирования миграции содержатся в основных правовых актах, регламентирующих правоотношения, находящиеся в тесной связи с миграционными. Такими правовыми актами в настоящее время являются:

- Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // СЗ РФ. - 2009. - № 20. - Ст. 2444. ;

- Концепция демографической политики РФ до 2025 г. Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.» // СЗ РФ. - 2007. - № 42. - Ст. 5009. ;

- Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 г. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» // СЗ РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.;

- Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г..

Необходимость правового регулирования миграции отмечается в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020г. Приоритетными направлениями обеспечения безопасности называется осуществление социальных, политических и экономических преобразований в целях создания условий реализации конституционных прав и свобод граждан, устойчивого развития государства, сохранения территориальной целостности и суверенитета России. Такой перечень приоритетных направлений предполагает значительно большую роль миграционной политики.

Стратегическими целями обеспечения безопасности в области повышения качества жизни определяются, в том числе, стабилизация численности населения и, в долгосрочной перспективе, коренное улучшение демографической ситуации. Отмечается необходимость создания условий для высокой социальной мобильности в обществе, поддержания социально значимой трудовой занятости, повышения квалификации и качества трудовых ресурсов, рациональной организации миграционных потоков.

Данная формулировка позволяет выделить несколько направлений миграционной политики современной России, косвенно отраженных в данном документе. Так, рационализация миграционных потоков должна осуществляться для улучшения демографической ситуации путем привлечения в РФ соотечественников, а также через проведение селективной иммиграционной политики по другим критериям (например, трудовой квалификации).

Вместе с этим подчеркивается необходимость проведения мероприятий по аккультурации иммигрантов. Социальная мобильность как возможность смены индивидом социального слоя подразумевает создание таких условий, при которых все члены общества, в том числе и мигранты, имеют возможность перемещаться из одного социального слоя в другой (вертикальная мобильность) или в пределах одного и того же социального слоя (горизонтальная мобильность). Данное направление является чрезвычайно важным элементом интеграционной политики государства, поскольку мигрант, приобретая определенную социальную мобильность, становится полноценным членом принимающего общества, завершая тем самым процесс социальной интеграции.

В этом направлении документ перекликается с Концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 г., которая предусматривает схожие задачи. Стратегия также указывает на необходимость поддержки социально значимой трудовой деятельности и повышения качества трудовых ресурсов, что в полной мере касается и внешней трудовой миграции уже как важного элемента селективной иммиграционной политики наравне с рационализацией миграционных потоков внутри государства.

Отмечается также, что для противодействия угрозам экономической безопасности деятельность государства должна быть нацелена на поддержку социально-экономической политики. Данная политика, в свою очередь, направлена, в том числе, на обеспечение баланса интересов коренного населения и трудовых мигрантов с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий. Помимо этого подчеркивается необходимость совершенствования миграционного учета, а также обоснованного территориального распределения трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах.

Следующим документом, касающимся вопросов миграции, является Концепция демографической политики РФ до 2025 года. Определяя целью демографической политики стабилизацию численности населения и создание условий для ее роста к 2025 г., основополагающей задачей в миграционной сфере Концепция называет привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.

Задачи демографической политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, находят свое отражение в соответствующей программе, которая определяет цель миграционной политики России в рамках репатриации как стимулирование и организацию процесса добровольного переселения в РФ соотечественников на основе повышения привлекательности субъектов РФ, а также компенсацию естественной убыли населения за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Россию Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2820..

Еще одним актом, напрямую касающимся вопросов миграции, является Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года. В соответствии с ней в перечень задач государственной миграционной политики Российской Федерации входит:

- создание условий и стимулов для переселения в РФ на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;

- разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;

- содействие развитию внутренней миграции;

- содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;

- выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

- содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

- противодействие незаконной миграции.

Концепция включает в себя три этапа: первый заканчивается в 2015 году, второй продлится до 2020 года, а третий - до 2025 года.

Первый этап (2012-2015 годы) включает в себя, в частности:

- создание центров содействия иммиграции в РФ и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

- создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

- создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры РФ Распоряжение Правительства РФ от 21.08.2012 № 1502-р (ред. от 22.04.2014) «О плане мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». .

На втором этапе (2016-2020 годы), в числе прочего, планируется:

- обобщать и анализировать правоприменительную практику принятых нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики РФ;

- расширять использование информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения государственной миграционной политики РФ Распоряжение Правительства РФ от 22.10.2015 № 2122-р «О плане мероприятий по реализации в 2016-2020 годах (второй этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». .

По итогам реализации второго этапа предполагается к 2021 году приостановить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.

На третьем этапе (2021-2025 годы) будет проводиться:

- оценка эффективности принятых программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики;

- уточнение основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений реализации государственной миграционной политики РФ и корректировка соответствующих программ.

По итогам реализации третьего этапа предполагается к 2026 году обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока.

7 декабря 2015 года Премьер-министр России Д. Медведев утвердил План реализации второго этапа концепции государственной миграционной политики до 2025 года. В ходе второго этапа продолжится разработка нормативных актов, а также законодательно усовершенствуются институты разрешения на временное проживание, вида на жительство, государственный контроль и прочее. Утвержденный план предусматривает обновление информационной системы контроля въезда и проживания мигрантов на территории страны, а также стратегическое наблюдение за миграционными процессами. Концепция также включает в себя развитие международных отношений и политику трудоустройства иностранных граждан на работу на территории России Комсомольская правда. - 7 декабря 2015 г. - № 139.5..

Таким образом, целями государственной миграционной политики Российской Федерации на современном этапе развития общества и государства являются:

а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;

в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей Пункт 21 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г..

Все представленные концептуальные документы отмечают, что миграционная политика России должна способствовать осуществлению комплекса стратегических целей в области демографии, экономики, социальной политики и политики в сфере занятости. В условиях глобализации, где миграция становится частью механизма, действие которого направлено на достижение экономических, а в дальнейшем и политических целей, важно понимать, что только жесткая государственная миграционная политика способна преодолеть негативные стороны миграции. Поэтому, исходя из сложности иммиграционной ситуации в стране, в качестве приоритетного направления государственной миграционной политики определены обеспечение контролируемости иммиграционных процессов и борьба с незаконной миграцией.

Учитывая вышеизложенное, основной задачей государства в рамках структурирования механизма в сфере миграции населения является не только законодательное признание, соблюдение, защита неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, но и практическое воплощение взятых на себя обязательств по созданию эффективных правовых средств, устраняющих любые посягательства на права и свободы личности.

Размещено на Allbest.ru