Удосконалення механізмів взаємодії Державної прикордонної служби України з органами державної влади та місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення механізмів взаємодії Державної прикордонної служби України з органами державної влади та місцевого самоврядування

Нині проблема забезпечення національної безпеки, у тому числі охорони державного кордону, запобігання контрабанді, незаконній міграції, торгівлі людьми та іншим проявам транскордонної злочинності, вкрай актуальна.

У період військової агресії з боку Російської Федерації, порушення режиму державного кордону на тимчасово окупованих територіях, активізації сепаратистських настроїв, появі загроз тероризму тощо, питання взаємодії державних структур набуло особливої актуальності.

Державна прикордонна служба України (далі - ДПСУ) є центральним органом виконавчої влади, на який покладається обов'язок щодо реалізації державної політики у сфері охорони державного кордону [1]. Проте охопити весь спектр функцій у сфері прикордонної безпеки ДПСУ самостійно не може, у зв'язку із чим виникає необхідність в організації ефективної взаємодії з відповідними органами державної влади, місцевого самоврядування щодо координування діяльності у напрямку забезпечення територіальної недоторканності України і, за необхідності, відбиття вторгнення або нападу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Окремі аспекти взаємодії органів охорони дер жавного кордону і митних органів розглядалися в роботах А.І. Педешко, С.В. Продайко, С.С. Савчук, щодо врегулювання міграційних процесів з правоохоронними органами та боротьбою зі злочинністю - в роботах О.В. Кузьменко, Н.П. Тиндик, В.І. Палько, С.Ф. Константінов, О.М. Литвинов, Ю.В. Марченко та ін. Особливості взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні досліджені А.Р. Крусян, О.О. Бабіновою та ін. Взаємодію прикордонних органів під час провадження дізнання у справах про порушення державного кордону досліджували С.Г. Мельник, О.В. Андрушко, В.М. Ярін, Ю.І. Литвин, В.О. Сич. Віддаючи належне науковцям, у чиїх працях розглядалися окремі аспекти взаємодії, необхідно зауважити, що питання механізму взаємодії ДПСУ з органами державної влади та місцевого самоврядування у сфері охорони та захисту державного кордону залишається недостатньо вивченим і потребує подальших наукових досліджень відповідно до умов сьогодення.

Метою статті є аналіз змісту механізму взаємодії Державної прикордонної служби України з органами державної влади та місцевого самоврядування у сфері охорони та захисту державного кордону.

Загальновідомо, що будь-яке явище або процес не мають практичного значення без робочого механізму їх реалізації. Взаємодія ДПСУ з органами державної влади також являє собою певний механізм. Більш того, це - динамічне явище, яке залежить від способу його функціонування - механізму реалізації [2, с. 47].

Однозначного розуміння категорії «механізм» в науці немає. На нашу думку, механізм взаємодії ДПСУ з органами державної влади та місцевого самоврядування являє собою єдиний комплексний регулятор, спрямований на забезпечення прикордонної безпеки, запобігання контрабанді, незаконній міграції, транснаціональній злочинності шляхом налагодження координації діяльності та встановлення чіткої взаємодії між прикордонним відомством та інституціями публічної влади. Оскільки будь-який механізм є системою з високим ступенем організованості, а кожна система має свою структуру, можна говорити і про структуру механізму взаємодії ДПСУ з органами державної влади у сфері охорони та захисту державного кордону (рис. 1).

Вказаний механізм включає в себе організацію досліджуваної взаємодії та сам процес цієї взаємодії. Тому вважаємо за необхідне виділити в структурі цього механізму дві складові - організаційну та діяльнісну. Для їх позначення найбільш доцільним є використання категорій «організація взаємодії» та «реалізація взаємодії». Вважаємо, категорія «організація», стосовно досліджуваної проблеми, може використовуватися у двох значеннях: 1) як один із найважливіших елементів механізму взаємодії ДПСУ у сфері охорони державного кордону, втілений у впливі на процес цієї взаємодії з метою її упорядкування; 2) як бажаний кінцевий результат такого впливу, необхідний якісно новий рівень спільної узгодженої діяльності.

Взаємодія ДПСУ з органами державної влади та місцевого самоврядування проявляється в їх спільній діяльності, яка здійснюється в рамках цієї системи. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» [1] в контексті організації та реалізації взаємодії на неї покладено функції: ведення розвідувальної, інформаційно-аналітичної та оперативно - розшукової діяльності в інтересах забезпечення захисту державного кордону; протидія незаконній міграції на державному кордоні; участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом, а також припинення діяльності незаконних воєнізованих формувань, злочинних організацій, що порушили порядок перетинання державного кордону тощо. Таким чином, у процесі організації цієї взаємодії підрозділи ДПСУ систематично координують та синхронізують свою діяльність із підрозділами міністерств та служб, органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Стосовно ієрархічної структури ДПСУ вказана взаємодія здійснюється на трьох рівнях, що передбачає наявність відповідної її організації.

Національний рівень передбачає організацію та реалізацію досліджуваної взаємодії відповідних державних і недержавних органів України. В якості суб'єктів взаємодії тут виступають ДПСУ та органи державної виконавчої влади (СБУ, НП, ДМС, ДФС тощо). Регіональний рівень має свою багаторівневу структуру, обумовлену суб'єктним складом. Суб'єктами продукування організаційних рішень, що регулюють відносини з іншими суб'єктами цієї системи на регіональному рівні, є керівники: а) начальники регіональних управлінь ДПСУ; б) голови обласних державних адміністрацій. Місцевий рівень передбачає прийняття організаційних рішень начальниками прикордонних загонів, а також місцевими органами публічної влади з питань їх компетенції в сфері охорони та захисту державного кордону, що, зокрема, регулюється «Порядком здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» [3].

Основними вимогами, що висуваються до необхідного рівня організованості цієї взаємодії, є: надійність і раціональність взаємодії; її ефективність; економія сил і засобів; чіткість і оперативність (своєчасність) дій по взаємодії; збереження при організації взаємодії організаційної структури суб'єктів [4, с. 3].

Отже, захист державного кордону як частина системи забезпечення безпеки України і реалізації державної політики полягає в узгодженій діяльності не тільки органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування. Дана обставина виводить проблему взаємодії на загальнодержавний рівень.

З проведеного вище аналізу змісту механізму досліджуваної взаємодії випливає висновок, що вона не обмежується комплексом організаційних заходів та діями по взаємодії, існує нагальна потреба в подальших діях щодо управління та регулювання процесу цієї взаємодії. До таких посторганізаційних управлінських або регулюючих впливів на суб'єкти взаємодії, перш за все, відносяться дії координуючого значення. Так само як і щодо багатьох інших аналізованих у цьому дослідженні категорій, в науці немає єдиного розуміння значення категорії «координація». На нашу думку, координація - свобода не тільки органів, наділених владними повноваженнями по відношенню до об'єктів цієї координації. Вона носить більше організаційно-регулюючий, ніж владно-розпорядчий характер і тому є не тільки засобом управління, а й регулювання.

Таким чином, координація має два прояви: вертикальна координація, заснована на підпорядкуванні, і горизонтальна координація, що припускає партнерські відносини. Суб'єктами координації, що здійснюється в рамках даного дослідження з метою регулювання взаємодії, виступають: Голова ДПСУ, керівники регіональних управлінь, їх заступники, а також керівники підрозділів ДПСУ всіх рівнів. Однак для всіх зазначених суб'єктів координація не є їхнім головним напрямком діяльності, а здійснюється факультативно, в інтересах вирішення інших основних завдань, що стоять перед цими суб'єктами. Слід зауважити, що координація досліджуваної взаємодії, що здійснюється в межах самої правоохоронної діяльності, також неоднорідна. Координаторами можуть виступати не лише ДПСУ, а й відповідні посадові особи інших взаємодіючих суб'єктів.

Отже, по відношенню до всієї охоронної системи координацію досліджуваної взаємодії слід поділяти на надсистемну (Президент України і Кабінет міністрів України) і внутрішньосистемну (має багаторівневу структуру та здійснюється на національному (Головою ДПСУ та ЦОВВ), регіональному (начальники регіональних управлінь та посадові особи місцевих органів державної влади) і місцевому рівнях (начальники прикордонних загонів, і посадові особи органів публічної влади).

Аналізуючи зміст координації як цілеспрямованого вольового впливу суб'єкта на об'єкт слід відзначити її розпорядчий характер. Останній виражається, по-перше, в наявності владних повноважень у координатора при вертикальній координації (наприклад, у Президента України, Голови Державної прикордонної служби України щодо підлеглих їм органів), по-друге, - в наявності повноважень у посадових осіб органів публічної влади при горизонтальному координуванні.

З координацією тісно пов'язана діяльність по контролю за досліджуваною взаємодією. Однак ці напрямки діяльності посторганізаційного характеру слід розрізняти. Якщо метою координації є узгодження взаємодії об'єктів координації, то контроль взаємодії здійснюється з метою забезпечення дотримання необхідного режиму спільної діяльності всіма суб'єктами взаємодії. Зміст зазначеного режиму визначається, перш за все, атмосферою законності у взаємовідносинах, дотриманням основоположних принципів і вимог взаємодії [5, с. 21]. Останні, на наш погляд, входять в структуру аналізованого нами механізму і є його основним елементом.

На сьогодні в структурі Адміністрації ДПСУ відсутній підрозділ, який відповідає за організацію взаємодії служби з іншими органами публічної влади, а функції щодо координації та синхронізації дій підрозділів та інших силових формувань «розпорошені» між різними департаментами та частинами центрального підпорядкування. Слід також зауважити, що між взаємодіючими органами існує відсутність елементів підпорядкування (субординації), а існують зв'язки координації та обміну інформацією. Тому важливим є визначення координуючого центру, окреслення його функцій та напрямів діяльності.

Цінним у контексті досліджуваної проблеми, на нашу думку, є досвід європейських країн щодо забезпечення координації діяльності національних прикордонних служб країн-членів ЄС з метою охорони зовнішніх кордоні об'єднання. Так, ще у 2005 р. відповідним розпорядженням Європейської Ради було засноване Європейське агентство з охорони зовнішніх кордонів країн-членів Європейського Союзу ^гаПех). За аналогічним принципом ми пропонуємо створити у структурі Адміністрації ДПСУ Центр координації взаємодії з органами державної влади та місцевого самоврядування у сфері безпеки державного кордону (далі - Центр координації). Пропонована структура зможе акумулювати всі інформаційні потоки та оптимізувати діяльність, пов'язану з координацією та синхронізацією дій усіх органів державної влади, з метою недопущення порушення прикордонної безпеки.

Основними завданнями діяльності Центру координації пропонуємо встановити такі: здійснення моніторингу міграційних потоків спільно із ДМС та проведення аналізу ризиків щодо всіх аспектів інтегрованого управління кордонами; оцінка зовнішніх загроз та встановлення ступеня готовності державних структур протидіяти викликам військового, економічного, екологічного, санітарно-епідеміологічного та соціального характеру на державному кордоні; координація та організація спільних операцій органів державної влади щодо реагування на зовнішні загрози на державному кордоні; створення пулу технічного обладнання для синхронізації дій органів державної влади у сфері забезпечення прикордонної безпеки, реалізації операцій швидкого реагування на зовнішні загрози, оптимізації діяльності пунктів пропуску та контролю міграції; розробка технічних стандартів для обладнання в контексті забезпечення контролю та зв'язку на тактичному рівні, а також технічного нагляду для забезпечення оперативності реагування на зовнішні загрози; організація скоординованих дій у сфері боротьби з організованою транскордонною злочинністю та тероризмом на державному кордоні шляхом взаємодії з іншими органами; розробка та експлуатація інформаційних систем, що дозволяють швидко і надійно обмінюватися інформацією щодо нових ризиків управління кордоном та нелегальної імміграції, сприяння розробці та функціонуванню єдиного середовища обміну інформацією між ДПСУ та органами державної влади.

прикордонний державний влада самоврядування

Відповідно до визначеного переліку завдань пропонуємо встановити такі функціональні напрями діяльності Центру координації: організація, планування, координація та оцінка спільних операцій та навчань; аналіз ризиків - систематичний аналіз інформації про поточну ситуацію на державному кордоні; дослідження та розробки у сфері інноватизації процедур перетину кордону та підвищення рівня прикордонної безпеки; оперативне об'єднане реагування на зовнішні загрози із використанням ресурсів ДПСУ, МВС, МОУ та СБУ; інформаційне забезпечення - створення системи і середовища обміну інформацією про нові ризики і поточні загрози на державному кордоні, забезпечення оперативної синхронізації обміну інформацією між ДПСУ та іншими органами.

Слід також зазначити, що в контексті удосконалення взаємодії ДПСУ з органами публічної влади особливої уваги потребує використання інформаційно-телекомунікаційних систем і засобів у сфері забезпечення державної безпеки, охорони кордону, протидії контрабанді. Застосування інформаційних технологій у процесі прикордонного контролю відповідає вимогам міжнародних стандартів та зафіксовано в Угоді про асоціацію України та ЄС [6] та прототипах ЄС, зокрема «Border and inland control», «Information and communication technology». Однією із складових частин взаємопов'язаних інформаційних систем та програмно-інформаційних комплексів є системи інтелектуального відеоконтролю.

Спільність завдань функціонування ДПСУ та інших органів державної влади дають підстави для створення і застосування інтегрованих інформаційно-телекомунікаційних систем (далі - ІІТС) і засобів їх забезпечення. Функціонування таких ІІТС передбачатиме виконання таких завдань: запобігання порушенню державного кордону, контрабанді та іншим правопорушенням в пунктах пропуску на державному кордоні; здійснення контролю за переміщенням громадян та транспортних засобів різного призначення у межах контрольованих територій в режимі «реального часу», а також відеофіксація переміщення; виключення впливу людського фактору на етапі виявлення ситуації/інциденту та прийняття рішення щодо реагування.

Ще у травні 2008 р. було затверджено «Положення про інтегровану міжвідомчу інформаційно - телекомунікаційну систему щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон» [7], яким започатковано функціонування системи «Аркан», яка створена і функціонує з метою своєчасного, достовірного та функціонально повного інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності суб'єктів системи стосовно здійснення ними заходів із запобігання і недопущення в'їзду в/з Україну осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в'їзд в Україну або яких тимчасово обмежено в праві виїзду з України, а також виконання інших завдань у правоохоронній сфері згідно із законодавством. Використання цієї системи має ряд суттєвих переваг, зокрема створення і спільне використання баз даних всіма суб'єктами системи «Аркан».

Однак в умовах інтенсивного розвитку науки і техніки, появи нових технологій швидкого обміну інформацією дещо застарілими є спосіб обміну даними, який використовується всередині системи «Аркан». Тому сьогодні доцільним є переформа - тування алгоритму функціонування цієї системи на основі внесення даних суб'єктами системи в режимі «реального часу» на основі доступу до окремих складових баз даних. Крім того, в контексті удосконалення взаємодії, вважаємо за необхідне розширити коло суб'єктів системи «Аркан», доповнивши їх базами даних усіх міністерств.

Об'єднання всіх загальнодержавних реєстрів та баз даних пропонуємо проводити за принципом «електронних мостів», що функціонуватимуть в онлайн-режимі. За допомогою такого «глобального» об'єднання електронних систем ДПСУ отримує можливість автоматичного блокування-розблокування процедур в'їзду-виїзду за кордон; розшуку осіб, що переховуються від слідства і суду та ін. Базова структура за допомогою «електронних мостів» вестиме обмін даними зі всіма програмами, реєстрами та базами даних, що дозволить їх синхронізувати, підвищить оперативність, а отже і ефективність взаємодії ДПСУ з іншими органами державної влади.

Переформатування діючої системи «Аркан» дозволить досягнути: суттєвого спрощення її функціонування; автоматизації низки процедур пропуску через державний кордон; запровадження ефективних методів електронної комунікації між суб'єктами системи; ліквідації аналітичних та контрольних відділів із перерозподілом людських та матеріальних ресурсів; усунення корупційних ризиків шляхом вилучення суб'єктивного елемента (людини) із процесу прийняття рішень.

Враховуючи реальний стан справ та необхідність удосконалення спільного застосування телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем і засобів їх забезпечення у діяльності ДПСУ, ми пропонуємо створення Єдиного моніторингового центру в структурі Адміністрації ДПСУ шляхом реформування управління зв'язку та інформатизації Департаменту охорони державного кордону, що працюватиме за такими напрямами: науково-методичний (вироблення наукових підходів до розроблення, створення та функціонування інтегрованої системи), нормативно - правовий та організаційно-розпорядчий (формування нормативно-правової бази створення та спільного застосування телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем і засобів їх забезпечення у діяльності ДПСУ та інших органів державної влади-суб'єктів взаємодії), матеріально-технічний (сучасна комп'ютерна, телекомунікаційна техніка, системне програмне забезпечення), інформаційно-аналітичний (єдина база даних з питань державної безпеки (як база для розробки алгоритмів відеоаналітики) в інтересах усіх зацікавлених структурних підрозділів ДПСУ та інших органів державної влади), системний програмно-технічний (орієнтування на функціонування у корпоративній інформаційній комп'ютерній мережі), програмно-прикладний (сучасні засоби управління базами даних, забезпечення формування, обробку, накопичення та підготовки інформації для передачі за узгодженими форматами), інформаційно-безпековий (нормативно-організаційні, стандартні програмно-технічні та спеціалізовані засоби захисту інформації).

Очевидно, що працездатність інтегрованої системи в цілому не повинна залежати від працездатності будь-якої складової системи/підсистеми.

Зміст механізму взаємодії ДПСУ у сфері забезпечення надійної охорони державного кордону не вичерпується проаналізованими нами вище організаційними і посторганізаційними елементами. Більшою мірою функціонування реального механізму обумовлено самими спільними діями ДПСУ з органами влади і місцевого самоврядування в досліджуваній сфері, які утворюють інший основний елемент цього механізму - процес взаємодії.

Механізм взаємодії ДПСУ з органами державної влади і місцевого самоврядування в сфері охорони та захисту державного кордону - це функціональна система здійснення спільної узгодженої діяльності національних, регіональних і місцевих органів на основі існуючої правової бази щодо організації та здійснення взаємодії з метою створення необхідних умов для охорони державного кордону.

Взаємодія ДПСУ з органами державної влади та місцевого самоврядування у сфері охорони та захисту державного кордону, як і будь-який інший процес, має об'єктивну і суб'єктивну сторони. Об'єктивна сторона визначає актуальність цієї взаємодії, її цілі і принципи та походить від об'єкта взаємодії, яким є фактичне регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері охорони та захисту державного кордону. Тому невірним буде ігнорування похідної від зазначеного об'єкта щодо самостійного елементу механізму досліджуваної взаємодії - достовірної інформації про якісний стан цього об'єкта. Суб'єктивна сторона процесу взаємодії є похідною від суб'єктів цієї взаємодії і вказує, як здійснюється їх спільна узгоджена за програмними цілями діяльність, спрямована на забезпечення надійної охорони державного кордону. Вона, як нам уявляється, характеризується певними формами і методами досліджуваної взаємодії. Ефективність механізму взаємодії ДПСУ з органами публічної влади залежить не тільки від ступеня організованості процесу цієї взаємодії, але і від якісності і раціональності, спільно здійснюваних заходів.

Перспективою подальших досліджень даної проблематики є удосконалення механізмів взаємодії ДПСУ з громадськими організаціями.

Список літератури

1. Про Державну прикордонну службу України: Закон України від 03.04.2003 №661-IV // База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/661-15 (дата звернення 16.01.2018).

2. Мордовец А.А., Магомедов А.А., Силантьева Л.В., Чинчиков А.А. Права человека и деятельность органов внутренних дел. Саратов: ВШ МВД РФ, 1994. 134 с.

3. Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні: постанова Кабінету Міністрів України від 18.01.1999 №48 // База даних «Законодавство України». URL: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/48-99-%D0% BF (дата звернення 16.01.2018).

4. Жильский Н.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. СПб., 1995. 190 с.

5. Мелкадзе О.В. О координации в системе контролирующих органов. Советское государство и право. 1986. №12. С. 21-26.

6. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони // База даних «Законодавство України». URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/984_011 (дата звернення 16.01.2018).

7. Про затвердження Положення про інтегровану міжвідомчу інформаційно-телекомунікаційну систему щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон: наказ Адміністрації ДПСУ, Державної митної служби України, Державної податкової адміністрації України, МВС, МЗС, СБУ, СЗР від 03.04.2008 №284/287/214/150/64/175/266/75 // База даних «Законодавство України»

Размещено на Allbest.ru