Постановка проблеми. Поняття "публічний інтерес" дедалі частіше використовується в сучасній українській юриспруденції. Однак поняття та межі публічного інтересу не розкрито достатньо на законодавчому рівні. Значний досвід у визначенні публічного інтересу мають європейські країни, в яких зазначений термін використовується під час визначення взаємовідносин держави і людини.

Стан дослідження. Публічний інтерес був предметом дослідження у працях таких учених, як: В.Б. Авер'янов, О.П. Подцерковний, С.І. Бевз, А.Я. Курбатов, О.В. Безух, А.Г. Бобкова, Т.В. Бондар, Т.О. Коломієць, Ю.А. Тихомиров, В.В. Галунько, С.В. Савченко, Є.О. Заруднєв та ін.

Метою статті є дослідити та проаналізувати рішення Європейського суду з прав людини і визначити межі публічного інтересу.

Викладення основного матеріалу. Так, поняття "публічний інтерес" включено до тексту Європейської конвенції з прав людини [1]. Але Європейська конвенція з прав людини не розкриває сутності цього поняття. Кожна держава, яка приєдналася до зазначеної Конвенції, самостійно визначає для себе межі публічного інтересу та його ознак.

Трапляються випадки, коли людина не згодна з підходом уряду до питання визначення публічного інтересу. У таких випадках часто вирішення спору доходить до Європейського суду з прав людини. Наразі існує значна кількість вирішених справ, в яких Європейський суд з прав людини наводить своє бачення публічного інтересу.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Хендісайд проти Сполученого королівства" від 7 грудня 1976 року вказано, що поняття "охорона моральності", яке використовується у пункті 2 статті 10 Конвенції, укладено у ширшу концепцію "спільних інтересів" у рамках дії абзацу 2 статті 1 Протоколу. Також зазначено, що, безсумнівно, охорона моральності являє собою загальний інтерес [2].

Спільна окрема думка (що не збігається з позицією більшості) суддів Ж. Пінейро Фаріньї, сера Вінсента Еванса, Макдоналда, Бернхардта і Ґер - сінґа щодо пункту 1 статті 6 Конвенції, яка була викладена відносно рішення Європейського суду з прав людини у справі "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23 вересня 1982 року, стосується також підходу щодо визначення "публічного інтересу". Так судді вважають, що напрацьована Судом відповідна практика потребує подальшого вдосконалення. Якби пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини застосовувався у кожному випадку, коли приватні права ущемляються рішеннями, ухваленими в інтересах суспільства, це положення, по суті, містило б необмежену гарантію судового нагляду за урядовими та адміністративними рішеннями. Таке тлумачення, на їх думку, не відповідає меті чи формулюванню пункту 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і несумісне з правовою ситуацією у багатьох державах, які підписали Європейську конвенцію з прав людини [3].

Окрема думка (що частково не збігається з позицією більшості) судді Волша у справі "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23 вересня 1982 року містить положення, відповідно до яких як "публічний інтерес", у його правильному розумінні, мають на увазі справедливий публічний інтерес. Якщо публічний інтерес є справедливим і законним інтересом, тоді необхідне ущемлення приватного інтересу має забезпечувати умови, які виключали б несправедливість самого публічного інтересу [3]. Тобто суддя Волш зазначив, що "публічний інтерес", незважаючи на свою значимість, має відповідати розумінню справедливості.

У практиці Європейського суду з прав людини прецедентним у питанні визначення "публічного інтересу" є рішення у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21 лютого 1986 року.

У параграфі 39 зазначено: перше твердження заявників полягало у тому, що критерій відповідності "публічним інтересам" у нормі щодо позбавлення права задовольняється лише тоді, коли майно забирають у загальних інтересах на благо суспільства загалом, і як наслідок, передання права власності на майно від однієї особи до іншої лише для особистої вигоди останньої ніколи не може бути заходом, здійсненим "в інтересах суспільства". У своєму поданні вони стверджували, що зазначене законодавство не задовольняє цієї вимоги [4].

З іншого боку, Комісія та Уряд погодилися з висновком, що примусове передання права власності на майно від однієї особи до іншої можна у принципі розглядати як захід, який здійснюється "в інтересах суспільства", якщо це робиться з метою виконання законної соціальної політики [4].

У цьому випадку, як інтерес суспільства може розумітися виконання законної соціальної політики.

У параграфі 40 вказані наступні положення, відповідно до яких суд погоджується із заявниками, що позбавлення права власності на майно, здійснене лише з метою надання особистої вигоди приватній стороні, не може бути таким, яке відповідає "публічним інтересам". Однак примусове передання права власності на майно від однієї особи до іншої може, залежно від обставин, становити законний засіб забезпечення публічних інтересів. Навіть на підставі тих текстів чинних конституцій, законів та прецедентних рішень Договірних держав, у яких використані словосполучення, адекватні значенню "в інтересах суспільства", не можна побачити жодного загального принципу, який би виправдовував розуміння поняття публічних інтересів як таке, що виключає примусове передання права власності від однієї до іншої приватної сторони. Те саме можна сказати про деякі інші демократичні країни; так, у своїх поданнях заявники та Уряд посилалися на рішення Верховного суду Сполучених Штатів Америки щодо державного закону на Гавайях, згідно з яким право на нерухомість у примусовому порядку передавалося від орендодавців до орендарів з метою зменшення концентрації земельної власності [4].

європейський суд публічний інтерес право людина

Європейський суд з прав людини зазначив, що надання особистої вигоди приватній стороні не є питанням "публічного інтересу", однак наявність такої вигоди не свідчить про відсутність "публічного інтересу".

У параграфі 41 вказано, що англійську фразу "in the public interest" не можна розуміти як таку, яка вимагає використання переданого майна в інтересах широкого загалу чи отримання суспільством взагалі прямої вигоди від такого передання. Передання права власності на майно з метою виконання політики, спрямованої на зміцнення соціальної справедливості у суспільстві, можна правомірно вважати заходом, здійсненим "в інтересах суспільства". Зокрема, справедливість системи права, яка регулює право договорів чи майнові права приватних сторін, становить суспільно значуще питання, і тому законодавчі заходи, спрямовані на забезпечення такої справедливості, можуть відповідати "інтересам суспільства", навіть якщо вони передбачають примусове передання права власності на майно від однієї особи до іншої [4].

У цьому випадку, Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що словосполучення "in the public interest" може бути застосоване по відношенню до дій, спрямованих на забезпечення справедливості самої системи права. Тобто саме право може бути віднесене до категорії "публічного інтересу".

Параграф 42 зазначає, що вираз "pour cause publique" ("в інтересах суспільства"), використаний у французькому тексті статті 1 Протоколу № 1 Європейської конвенції з прав людини, фактично можна тлумачити як такий, що має вузький зміст, на який посилаються заявники, про що свідчить національне право деяких, але не всіх Договірних держав, у яких цей вираз або його еквівалент вживається у контексті експропріації майна. Однак цей факт не є вирішальним, оскільки Європейський суд з прав людини уже визнав у своїй практиці, що чимало конвенційних концепцій мають "автономне" значення. Крім того, слова "publique" ("публічний інтерес") також можуть мати ширше значення і означати заходи з експропріації, вжиті на виконання політики, спрямованої на зміцнення соціальної справедливості. Європейський суд з прав людини, як і Комісія, вважає, що таке тлумачення найкраще передає зміст цих формулювань в англійському та французькому текстах, якщо зважати на предмет і мету статті 1 Протоколу № 1 Європейської конвенції з прав людини, які, передусім, полягають у виключенні можливості необгрунтованої конфіскації майна [4].

Виходячи з вищезазначеного, можна дійти висновку, що суд розглядає "публічний інтерес" у широкому значенні, а саме - як дії, спрямовані на зміцнення соціальної справедливості.

Відповідно до параграфа 43 заявники стверджували, що вживання в одному й тому самому контексті різних словосполучень - "public interest" ("публічний інтерес") у частині 1 статті 1 Протоколу № 1 (995_004) та "general interest" ("загальні інтереси") у частині 2 - має, відповідно до загальновизнаного принципу тлумачення договорів, свідчити про посилання на різні поняття. За їхніми словами, ця стаття надає державі більшу свободу не у позбавленні особи її права власності, а у регулюванні використання власності цією особою. На думку Суду, навіть якби у цій статті були якісь розбіжності між поняттям "публічні інтереси" і поняттям "загальні інтереси", таку докорінну розбіжність між цими поняттями, яку мають на увазі заявники під час розгляду цього питання, встановити неможливо [4].

Отже, суд дійшов висновку, що "публічні інтереси" та "загальні інтереси" можуть відрізнятися, однак різниця між ними не є суттєвою.

У параграфі 45 суд зазначив, що заволодіння майном, здійснене з метою впровадження соціальної, економічної чи іншої політики, яку передбачає закон, може відповідати "публічним інтересам", навіть якщо суспільство у цілому безпосередньо не користується і не володіє цим майном [4].

Таким чином, суд зазначив, що "публічні інтереси" можуть стосуватися питань, які не пов'язані безпосередньо з самим суспільством.

Важливою для розуміння "публічного інтересу" є позиція суду, викладена у параграфі 46, відповідно до якої завдяки безпосередньому знанню суспільства та його потреб національні органи влади мають у принципі кращі, ніж міжнародний суд, можливості для оцінки того, що відповідає "публічним інтересам". Отже, створена Європейською конвенцією з прав людини система захисту покладає саме на національні органи влади обов'язок початкової оцінки як існування проблеми суспільного значення, яка виправдовує як заходи позбавлення права власності, так і проблеми необхідності заходів з усунення несправедливості. Це означає, що у цій сфері, як і в інших сферах, на які поширюються гарантії Європейської конвенції з прав людини, національні органи влади мають певну свободу розсуду [4].

Також у цьому параграфі суд знову зазначив, що поняття "публічного інтересу" необхідно розуміти широко.

Зокрема, суд вказав, визнавши природним, свобода розсуду, якою користується законодавчий орган у здійсненні соціальної та економічної політики, має бути широкою, поважатиме рішення такого органу у визначенні того, що відповідає "публічним інтересам", лише тоді, коли таке рішення має відповідне обґрунтування. Іншими словами, хоча суд не може підмінити оцінку національних органів своєю влас - ною оцінкою, він зобов'язаний перевірити законність оскаржених заходів у світлі статті 1 Протоколу № 1 Європейської конвенції з прав людини і відповідно до цього проаналізувати факти, з посиланням на які діяли національні органи влади [4].

Отже суд вправі перевірити законність та обґрунтованість віднесення того чи іншого питання урядом до кола "публічних інтересів". Далі суд зазначає, що проведення реформ урядом може становити "публічний інтерес".

У параграфі 50 суд звертає увагу щодо заходу, яким особу позбавляють права власності, має не лише ставити - як за фактами, так і у принципі - законну мету "в інтересах суспільства", а й забезпечувати водночас належне пропорційне співвідношення між використаними засобами та поставленою метою. У рішенні в справі Спорронґа і Льоннрот ця остання вимога сформульована іншими словами - через поняття "справедлива рівновага", яка має забезпечуватися між вимогами загальних інтересів суспільства та вимогами захисту основних прав людини. Необхідну рівновагу не буде забезпечено, якщо одночасно на дану особу покладається "особистий і надмірний тягар". Суд виходив із контексту загальної норми мирного володіння майном, проголошеної у першому реченні частини 1, він зазначив, що "пошук цієї рівноваги <. > відбиває структура статті 1 Протоколу № 1 Європейської конвенції з прав людини" у цілому (там само, с.26, п.69). За твердженням заявників, законодавство про орендну реформу не задовольняє цих умов. Згідно з їхнім поданням, навіть якщо припустити наявність соціальної несправедливості, засоби, обрані для її усунення, були настільки невідповідними та непропорційними, що це дає змогу стверджувати: приймаючи таке законодавство, законодавчий орган вийшов за межі свободи розсуду. Європейський суд з прав людини вважає, що захід має бути як відповідним поставленій меті, так і пропорційним їй. Чи це справді так, буде з'ясовано нижче під час розгляду різних аргументів заявників [4].

У рішенні в справі "Іммобільяре Саффі проти Італії" від 28 липня 1999 року Європейський суд з прав людини визнає, що одночасне виселення великої кількості орендарів, звичайно, спричинило б значне соціальне напруження і загрожувало б порушенням публічного порядку. Звідси випливає, що оскаржений нормативний акт мав законну мету у загальних інтересах, як цього вимагає частина 2 статті 1 Європейської конвенції з прав людини [5].

Таким чином, запобігання порушенню публічного порядку є також "в інтересах суспільства".

У рішенні в справі "Колишній король Греції та інші проти Греції" від 23 листопада 2000 року Європейський суд з прав людини дотримується думки, що через безпосереднє знання їх суспільства і його потреб, національні влади набагато краще інформовані, ніж міжнародний суддя, для визначення об'єктів "в інтересах суспільства". Відповідно до встановленої Конвенцією систем захисту прав людини саме національні органи влади повинні проводити первинну оцінку існування проблеми суспільного значення під час видачі дозволу на позбавлення власності. Тут, також як і в інших сферах, на які поширюється захист Конвенції, національні органи влади користуються певними межами оцінювання.

Також Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "публічний інтерес" обов'язково має просторове значення. Зокрема, рішення про прийняття закону про експропріацію, зазвичай, вимагає розгляду питань політичного, економічного і соціального характеру. Європейський суд вважає природним, що межі оцінки, доступні законодавчим органам влади під час застосування соціальної та економічної політики, повинні бути широкими, він візьме до уваги рішення законодавчих органів влади щодо питання відносно терміна "в інтересах суспільства", якщо тільки це рішення не містить явно нерозумного обґрунтування. Те ж в обов'язковому порядку бути застосовано, якщо не a fortiori, до таких фундаментальних змін у конституційному ладі країни, як зміна державного ладу з монархії на республіку. У рішенні у справі "Стретч проти Сполученого Королівства" від 24 червня 2003 року Європейський суд з прав людини зауважує, що з метою виконання покладених на них функцій місцеві органи влади неминуче вирішують питання, пов'язані з укладенням договорів приватноправового характеру зі звичайними громадянами, але не всі з цих функцій стосуються питань, які становлять життєво важливий публічний інтерес [6].

Приймаючи рішення у справі "Трегубенко проти України" від 2 листопада 2004 року, було вказано: відносно аргументу уряду щодо втручання мало на меті правильне застосування закону, Європейський суд з прав людини зазначає, що цей аргумент аналогічний представленим урядом за пунктом 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини. Оскільки Європейський суд з прав людини встановив порушення пункту 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини, Європейський суд з прав людини вважає: хоча правильне застосування закону безсумнівно "в інтересах суспільства", у справі, яка розглядається, воно було забезпечено у порушення основних принципів правової визначеності та доступності суду. Тому даний аргумент не може бути прийнятий [7].

У рішенні в справі "Моріс проти Франції", від 6 жовтня 2005 року, Європейський суд з прав людини вважає з огляду на безпосереднє знання їхнього суспільства та його потреби національна влада у принципі краще, ніж міжнародний суддя, який вирішує, що таке "в інтересах суспільства". Відповідно до системи захисту, встановленої Європейською конвенцією з прав людини, для національних авторитетів необхідно провести первинну оцінку наявності проблеми громадської турботи, що підтверджує заходи щодо позбавлення майна. Тут, як і в інших сферах, на які поширюються гарантії Європейської конвенції з прав людини, національні органи влади, відповідно, користуються певною свободою розсуду [8].

Європейський суд з прав людини наголосив, що крім того, поняття "громадський інтерес" обов'язково широке. Зокрема, рішення про прийняття законів про експропріацію майна зазвичай включає у себе розгляд політичних, економічних та соціальних питань. Європейський суд з прав людини, вважаючи природнім положення, відповідно до якого свобода розсуду, доступна для законодавчих органів у реалізації соціально-економічної політики, повинна бути широкою, буде поважати рішення законодавчого органу щодо того, що "в інтересах суспільства", якщо це рішення не є явно необгрунтованим [8].

Також Європейський суд з прав людини вказав, що у попередньому випадку уряд мав ствердження, відповідно до якого закон був обґрунтований загальним інтересом трьох видів: етичні проблеми і, зокрема, необхідність прийняття законодавства про фундаментальний вибір суспільства; про справедливість; і про організацію служби охорони здоров'я. З огляду на це, Європейський суд з прав людини не має жодних підстав сумніватися у тому, що рішучість французького парламенту направлена на те, щоб припинити лінію прецедентного права, котру він відхилив, та змінити правову позицію щодо медичної відповідальності, навіть застосувавши нові правила, які застосовуються в існуючих випадках, була "в інтересах суспільства". Чи була така мета, що направлена на досягнення публічного інтересу, достатнім приводом для Європейського суду з прав людини вважати втручання пропорційним, є іншим питанням [8].

Приймаючи рішення у справі "Інтерсплав" проти України" від 9 січня 2007 року, Європейський суд з прав людини вказав, що держави мають широкі межі самостійної оцінки у визначенні того, у чому полягає публічний інтерес, оскільки національний законодавчий орган, реалізуючи соціальну та економічну політику, має широке коло повноважень. Однак такі межі оцінювання не є абсолютними, і їх застосування підлягає перегляду органами Конвенції [9].

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Ісмаїлов проти Російської Федерації" від 6 листопада 2008 року, Європейський суд з прав людини конкретизував, що саме відноситься до загальних інтересів суспільства.

Європейський суд з прав людини зазначив щодо загальних інтересів суспільства, що держави мають законний інтерес, а також обов'язок на підставі різних міжнародних договорів, таких як Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності [10], вживати заходів з метою виявлення та відстеження руху коштів через їхні кордони, оскільки значні суми можуть використовуватися під час відмивання грошей, торгівлі наркотиками, фінансуванні тероризму чи організованої злочинності, ухилення від сплати податків чи вчинення інших тяжких фінансових злочинів. Загальна вимога щодо декларування товарів, що переміщуються через митний кордон, яка поширюється на кожну особу, котра перетинає державний кордон, запобігає неконтрольованому ввезенню готівки у державу чи її вивезенню з неї, тому конфіскація у випадку недекла - рування готівки під час проходження митного контролю є частиною регуляторного механізму, який відповідає загальним інтересам суспільства [11].

Практика Європейського суду з прав людини знайшла своє відображення і у рішеннях національних судів України. Так, відповідно до постанови Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України 18 вересня 2013 р. у справі за № 6-92цс13, вирішуючи питання про те, чи був дотриманий сторонами справедливий баланс між інтересами суспільства та правами заявника, Європейський суд з прав людини зазначив, що місцева влада отримала узгоджену з заявником орендну плату, і не стояло питання щодо дії органу влади були спрямовані проти інтересів суспільства чи порушувалися інтереси якоїсь третьої сторони, або продовження терміну оренди могло бути всупереч з якою-небудь передбаченою законом функцією органу влади [12].

Такої ж позиції дотримується Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України.

У постанові від 18 січня 2017 року у справі за № 6-2776цс16 зазначено, що стала практика Європейського суду з прав людини (серед багатьох інших, рішення ЄСПЛ у справах "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23 вересня 1982 року, "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21 лютого 1986 року, "Щокін проти України" від 14 жовтня 2010 року, "Сєрков проти України" від 7 липня 2011 року, "Колишній король Греції та інші проти Греції" від 23 листопада 2000 року, "Булвес" АД проти Болгарії" від 22 січня 2009 року, "Трегубенко проти України" від 2 листопада 2004 року, "East/West Alliance Limited" проти України" від 23 січня 2014 року) свідчить про наявність трьох критеріїв, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Протоколу № 1, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Стаття 1 Протоколу № 1 Європейського суду з прав людини гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і для оцінки додержання "справедливого балансу" у питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за якими майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується [13].

Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи, Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Трегубенко проти України" від 2 листопада 2004 року категорично ствердив, що "правильне застосування законодавства незаперечно становить "публічний інтерес" [13].

Європейський суд з прав людини визнає за державами право користуватися "значною свободою (полем) розсуду" під час визначення публічного інтересу. Нагляд Європейського суду з прав людини у цій частині обмежується лише випадками зловживання владою та явного свавілля. Європейський суд з прав людини дотримується думки, відповідно до якої, з огляду на безпосередню обізнаність щодо свого суспільства та його потреб національні органи влади знаходяться у кращому становищі, ніж міжнародний суддя, в аспекті оцінки того, що становить "публічний інтерес". Відповідно до системи захисту, запровадженої Конвенцією, саме національні органи мають здійснювати первісну оцінку існування проблеми, що становить публічний інтерес, яка б вимагала таких заходів, як втручання у право власності. Тут, як і в інших сферах, де застосовуються гарантії Конвенції, національні органи користуються певним полем розсуду. Більш того, поняття "публічний інтерес" обов'язково має широке значення. Правильне застосування законодавства безперечно становить "публічний інтерес" [13].

Висновок