Взаємодія держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції як чинник національної безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Взаємодія держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції як чинник національної безпеки

Горник В.Г.

У статті комплексно виділено засади і технології взаємодії держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції як чинника національної безпеки. Зокрема, прозорість діяльності органів публічної влади є вкрай важливим засобом згуртування суспільства. Це значно підвищує його стійкість до загроз національній безпеці. Державно-громадська співпраця є ефективною з погляду зниження рівня політичної корупції. Її суттєве обмеження відкриває можливості для реальних суспільних, насамперед, соціально-економічних перетворень, від яких критично залежить національна безпека. Запровадження дієвого громадського контролю безпосередньо сприяє зміцненню національної безпеки, оскільки діяльність посадовців- корупціонерів часто завдає прямої шкоди або створює суттєві загрози національним інтересам.

Ключові слова: запобігання корупції, взаємодія держави та громадянського суспільства, національна безпека, прозорість діяльності органів влади, антикорупційна співпраця державних органів з громадськістю, громадський контроль.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. На сьогодні в Україні поширення корупції, її укорінення в усіх сферах державного управління визнано на вищому державному рівні однією з актуальних загроз національній безпеці [1]. А проте в світовій практиці вже усталеним є розуміння того, що ключовим для успішності антикорупційної політики є участь у ній суспільних інститутів. Тому можна стверджувати, що взаємодія держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції є вагомим чинником національної безпеки.

Суспільна участь у антикорупційній діяльності сприяє запобіганню корупції шляхом стримування корупційної практики та зменшення схильності людей до участі в ній, а також підвищенню ефективності механізмів протидії корупції таких як, наприклад, застосування кримінального законодавства або аудит за рахунок співпраці відповідних державних структур з громадянами, які постраждали від корупції. У виданні ООН, присвяченому антикорупційному інструментарію, відзначається, що успіх або невдача будь-якої антикорупційної стратегії багато в чому залежить від ступеня мобілізації суспільства на протидію цьому явищу. Така мобілізація формує суспільні очікування високих профе сійних і моральних стандартів роботи державних установ та стійкий спротив корупційним практикам, що значно підвищує шанси на успіх антикорупційних зусиль [2, 324].

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Різноманітні аспекти участі громадянського суспільства у запобіганні корупції аналізувалися у працях В. Баришнікова, М. Горного, С. Дрьо- мова, Ю. Кальниша, Д. Клименка, А. Крупника, Н. Литовської, М. Месюка, А. Михненка, Є. Невмержицького, І. Пантелейчук, О. Пан- філової, Д. Поупа, Г. Сатарова, С. Серьогіна, О. Тараненко, спеціальних публікаціях ПРООН, Transparency International та інше. Разом з тим, існує потреба в узагальненому осмисленні проблематики антикорупційної суспільно-владної взаємодії, зокрема, з урахуванням сучасних потреб національної безпеки у внутрішньополітичному вимірі.

Мета статті - комплексне виділення засад і технологій взаємодії держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції як чинника національної безпеки.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Фахівці виділяють дві загальні перешкоди громадській участі у запобіганні корупції: спротив державних органів; недостатня мотивація самих громадських організацій та громадян. У цьому зв'язку для підвищення ролі громадянського суспільства в антикорупційній діяльності у праці [3, 17-18] рекомендується:

сформулювати і законодавчо закріпити принципи взаємодії органів державної влади та громадських організацій згідно з ідеологією партнерства;

законодавчо закріпити право громадян на доступ до інформації про діяльність державних органів та визначити механізми такого доступу;

передбачити законом право громадських організацій на участь у бюджетному процесі;

запровадити антикорупційну освіту в школах, вищих навчальних закладах тощо;

визначати фізичних та юридичних осіб, які можуть стати жертвами корупції, залучати їх для відстоювання інтересів перед владними структурами;

сприяти становленню та розвитку незалежних ЗМІ тощо.

Одним з найпоширеніших антикорупційних напрямів у міжнародній практиці є забезпечення прозорості діяльності органів публічної влади, оскільки громадяни, які обізнані у публічних справах, що на них впливають, можуть виявляти порушення з боку посадових осіб та чинити тиск з метою усунення цих порушень. У ст. 13 Конвенції ООН проти корупції до заходів, що сприяють активній участі суспільства у запобіганні корупції й боротьбі з нею, віднесені забезпечення для населення ефективного доступу до інформації, а також повага, заохочення та захист свободи пошуку, отримання, опублікування та поширення інформації про корупцію лише з деякими законодавчо визначеними обмеженнями [4]. Є. Невмержиць- кий також робить висновок про те, що створення ефективного механізму доступу громадян, насамперед журналістів, до інформації про діяльність органів державної влади та їх посадових осіб є важливим важелем протидії корупції [5, с. 26]. Загалом прозорість діяльності органів публічної влади є вкрай важливим засобом формування як довіри громадян до влади, так і їх бажання співпрацювати з владними структурами. Це значно підвищує згуртованість суспільства, а значить його стійкість до загроз національній безпеці.

Законодавчою базою забезпечення прозорості діяльності державних органів є спеціальний закон про доступ до інформації. З точки зору ПРООН, дієвий закон про доступ до інформації повинен містити елементи, що наведені у табл. 1.

Реалізація права громадян на доступ до інформації потребує інституційного забезпечення. Враховуючи це, у більшості європейських країн у державних органах були запроваджені інформаційні служби. Важливими інституційними механізмами стали також незалежні інститути, що здійснюють контроль за діями/бездіяльністю органів державної влади щодо дотримання законів про доступ до інформації. Як правило, такими інститутами виступають омбудсмен (наприклад Австралія, Бельгія, Ісландія, Нідерланди, Нова Зеландія) або комісар з питань інформації (наприклад, Великобританія, Ірландія, Канада, Угорщина), які призначаються та звітують перед парламентами [7, с. 35]. В Україні обрано перший варіант, згідно з яким парламентський контроль за дотриманням права людини на доступ до інформації здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. національний безпека інформація корупція

Практичне забезпечення громадськості інформацією потребує використання спеціальних засобів, що поділяються згідно з двома підходами до інформування. Перший підхід передбачає надання органами публічної влади доступу до інформації у відповідь на запити громадян [7, с. 32]. Найбільш доцільним є використання Інтернету, який став доступним для більшості громадян. У багатьох країнах світу, в тому числі в Україні, всі значні державні установи мають власні веб-сайти, які об'єднує спільний урядовий портал. На вебсайтах органів публічної влади, серед іншого, нерідко ведуться спеціальні рубрики, присвячені антикорупційній політиці. Крім того, відкриваються спеціалізовані веб-сайти або портали, на яких концентрується інформація про проблеми корупції та діяльність органів публічної влади щодо їх вирішення.

Другий підхід до забезпечення громадськості інформацією полягає у активному розповсюдженні інформації органів публічної влади за власною ініціативою [7, с. 33]. Для такого інформування громадян використовується пряме і непряме інформування, відповідно, через канали, що контролюються органами публічної влади, та канали, що є незалежними від цих органів. До механізмів прямого поширення інформації, насамперед, відноситься підготовка і розміщення інформаційних продуктів за відповідною тематикою як в державних, так і в недержавних ЗМІ з придбанням у останніх ефірного часу або друкарських площ. Особливо це стосується телебачення, враховуючи його найбільшу популярність і потенційний вплив на аудиторію. Ще один спосіб полягає у проведенні спеціальних заходів на зразок виставок, семінарів або конкурсів для донесення інформації громадянам в різних форматах за допомогою широкого кола технічних засобів. Заслуговує також на увагу механізм розсилки повідомлень громадянам електронною поштою, на які можна підписатися через веб-сайт.

Серед механізмів непрямого інформування громадян фахівці виділяють посередництво ЗМІ та співпрацю з громадськими організаціями [8, с. 58-59]. Перший механізм передбачає висвітлення діяльності державних органів у різних ЗМІ (телебачення, радіо, преса, Інтернет-видання) шляхом прес-релізів, прес-конференцій, інтерв'ю, публіцистичних матеріалів тощо. До того ж владні структури не контролюють форму і зміст кінцевих матеріалів, що обумовлює потребу налагодження тісної співпраці із ЗМІ. Дієвим механізмом інформування громадськості є співпраця з громадськими організаціями. Зокрема, в Україні діє низка об'єднань, які спеціально займаються проблемами корупції, а саме: всеукраїнська громадська організація «Народний антикорупційний нагляд»; громадська організація «Антикорупційна рада України»; громадська організація «Агенція антикорупційних реформ» та інші. Як свідчить зарубіжний досвід співпраці з подібними організаціями, існує множина способів від інформування представників цих організацій, які потім інформують своїх членів, до спільного інформування громадян.

Результативна взаємодія держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції передбачає активну співпрацю між державними органами, організаціями громадянського суспільства та громадянами, що базується на принципах партнерства. Така державно-громадська співпраця сприяє вирішенню принаймні чотирьох завдань [9, с. 158]:

збільшення довіри громадян до владних інститутів, оскільки останні проводять антико- рупційну діяльність не втаємничено, а прозоро, та запрошують усе суспільство до участі у цій діяльності;

задоволення прагнень громадських організацій та активних громадян реально боротися з корупцією;

прийняття більш ефективних державних рішень з питань запобігання та протидії корупції внаслідок залучення інтелектуального та інформаційного потенціалу суспільства;

покращення реалізації антикорупційної політики за рахунок активної участі громадськості.

У цілому державно-громадська співпраця дозволяє набагато ефективніше знижувати рівень корупції, особливо на політичному рівні державної влади. Політична корупція є однією з основних перешкод для успішного здійснення масштабних проектів розвитку країни, проведення суспільних реформ. Отже її суттєве обмеження спільними зусиллями влади та громадянського суспільства відкриває можливості для реальних суспільних, насамперед, соціально-економічних перетворень, від яких критично залежить національна безпека.

У цілому можна виділити два загальні напрями антикорупційної співпраці державних органів з громадськістю за суб'єктною ознакою - це співпраця зі ЗМІ та громадськими організаціями і громадянами.

Стосовно першого напряму, Є. Невмержицький акцентує увагу на особливій ролі ЗМІ у вирішенні проблеми корупції на основі здобуття ними об'єктивної інформації та реальної можливості її поширення. На думку дослідника, ці два компоненти мають важливе значення не лише в антикорупційній діяльності, а й у широкому політичному аспекті, оскільки володіння повною об'єктивною інформацією та право її поширення - це можливість впливу на владу і корекції її дій [5, с. 26].

У виданні ООН, присвяченому антикорупційному інструментарію, узагальнені критично важливі засади діяльності ЗМІ, запровадженню яких мають сприяти органи публічної влади, оскільки їх дотримання дає можливість ЗМІ активно протидіяти корупції (рис. 1) [2, с. 344-346].

Згідно з рис. 1, для критичного і об'єктивного подання інформації про діяльність органів публічної влади у ЗМІ та гарантування довіри населення до цієї інформації, необхідна незалежність ЗМІ. Для досягнення такої незалежності потрібна прозорість відносин між органами державної влади і ЗМІ, а останні не повинні бути у власності держави або політичних угруповань, а якщо це неможливо, то важливо забезпечити функціонування різних ЗМІ, що представляють повний спектр політичних поглядів. Ще одним аспектом є різноманітність ЗМІ та внутрішній плюралізм у їх середовищі, що дає можливість розкривати і оприлюднювати факти корупції у самих ЗМІ.

Ключове значення має обізнаність ЗМІ про стан корупції у державі, напрями і результати боротьби з нею. Журналісти повинні вміти відслідковувати та оцінювати корупційні прояви, володіти інформацією про стандарти і досягнення антикорупційної діяльності на національному та міжнародному рівнях. У цьому зв'язку результативність антикорупційної діяльності ЗМІ неможлива без належної компетентності її працівників, що зумовлює доцільність їх спеціальної підготовки. У багатьох випадках журналістам мають допомагати науковці або висококваліфіковані експерти з різних галузей. Важливе значення має запровадження стандартів етичної поведінки журналістів. Зокрема, у інформаційних матеріалах, що подаються широкому загалу, необхідно проводити чітке відмежування фактів від їх інтерпретації.

Ще однією засадою є доступність ЗМІ для максимально широкої аудиторії, оскільки це підвищує обізнаність громадян про проблеми корупції і зусилля держави у боротьбі з нею та сприяє суспільній підтримці цих зусиль. Більш того, ЗМІ можуть стимулювати публічні обговорення питань антикорупційної політики та конкретних заходів.

За другим загальним напрямом антикорупційної державно-громадської співпраці фахівці пропонують низку шляхів розвитку співпраці державних органів з громадськими організаціями і громадянами, а саме:

стимулювання інтересу громадських організацій до виявлення фактів корупційних дій та інформування широкої громадськості про судові рішення у корупційних справах і їх виконання;

забезпечення публічності вироблення антикорупційної політики та заходів щодо її реалізації з максимальним залученням до цього процесу бізнесових кіл, науковців, працівників ЗМІ, представників громадських організацій та активних громадян;

заохочення громадян повідомляти органи державної влади про випадки корупції, розвиток безпосередніх контактів між громадянами та антикорупційними органами через Інтернет;

створення механізму аналізу інформації від громадян про корупційні діяння або їх спроби;

передбачення на законодавчому рівні дієвих засобів захисту від переслідувань осіб, які інформують про випадки корупції або виступають свідками у корупційних справах [10].

Дієвим механізмом забезпечення співпраці державних органів з громадськістю щодо запобігання та протидії корупції вважається створення спеціальних організаційних структур [9, с. 162]. Зокрема, поширеним є створення дорадчих структур (рад, комісій, комітетів тощо) при главі держави, уряді або державних органах, що відповідають за антикорупційну діяльність. Прикладом зазначеної структури є чинна Національна рада з питань антикорупційної політики, що є консультативно-дорадчим органом при Президентові України.

Іншим механізмом є створення суто громадських організаційних структур антикорупційної спрямованості, які співпрацюють з державними органами. Наприклад, Є. Невмержицький пропонує створити єдиний громадський центр антикорупційних технологій, який об'єднав би зусилля чисельних громадських організацій у боротьбі з корупцією. На думку автора, такому центру доцільно законодавчо надати низку прав та повноважень щодо запобігання та протидії корупції, що призведе до посилення ролі інститутів громадянського суспільства у відповідній діяльності [5, с. 27].

Важливим антикорупційним інструментом у міжнародній практиці визнане запровадження хартій громадян, що діють майже в усіх країнах ЄС [11, с. 42-44]. Вони встановлюють стандарти якості публічних послуг, що розробляються шляхом консультацій державних органів з громадянами, які споживають ці послуги. Хартії громадян описують зміст послуг, що надаються державними агентствами, часові параметри такого надання, інформацію про відповідальних посадових осіб, засоби боротьби у разі неналежного надання послуг тощо. Хартії громадян можуть використовуватися, наприклад, як засіб подолання низової корупції за допомогою вироблення та оприлюднення стандартів якості послуг, за які чиновники часто вимагають хабарі.

Поширеною міжнародною антикорупційною практикою є створення центрів консультування громадян [9, с. 165]. Такі центри покликані надавати громадянам, особливо бідним та знедоленим, безкоштовні консультації у їх справах з державними установами. Основними функціями таких центрів є поширення інформації про публічні послуги, надання консультацій громадянам, забезпечення двосторонніх комунікацій між громадянами та органами державної влади. Центри можуть випускати спеціальні брошури, в яких інформують про наявні публічні послуги, можливості їх отримання та подання скарг у разі незадовільного їх надання або вимагання хабарів. Ключовою особливістю роботи центрів є безкоштовність консультування, тому переважно в них працюють підготовлені волонтери. У деяких країнах зазначені центри створюються урядом або міжнародними організаціями, але вони зберігають певну незалежність для забезпечення чесності та неупередженості у наданні консультацій.

Однією з ключових умов досягнення цілей антикорупційної політики є запровадження дієвого громадського контролю за діяльністю органів публічної влади. Зокрема, ст. 21 Закону України «Про запобігання корупції» передбачає можливість здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції. Додатково ст. 14 спеціально встановлює, що громадський контроль за діяльністю Національного агентства з питань запобігання корупції забезпечується через громадську раду при цьому агентстві [12].

Загальною метою є залучення до контрольної діяльності інститутів громадського суспільства, насамперед громадських об'єднань та ЗМІ, роль яких є невиправдано малою. Видається, що розвиток громадського контролю безпосередньо сприяє зміцненню національної безпеки, оскільки діяльність посадовців-корупціонерів часто завдає прямої шкоди або створює суттєві загрози національним інтересам. На думку Є. Невмержицького, питання громадського контролю доцільно вирішити у спеціальному законі «Про громадський контроль», який, крім іншого, передбачив би форми і способи такого контролю [5, с. 26]. В Україні розроблялися проекти даного закону, проте відповідний нормативно-правовий акт наразі відсутній.

У технологічному вимірі виділяють наступні важливі методи громадського контролю:

Контрольна перевірка - одинична перевірка діяльності органу державної влади, органу місцевого самоврядування, державної установи та інших суб'єктом громадського контролю за ініціативою останнього або на підставі звернень громадян.

Громадський моніторинг - оцінка ефективності та результативності діяльності органу державної влади, органу місцевого самоврядування, державної установи та інших, що проводиться суб'єктом громадського контролю шляхом збору і аналізу відкритої інформації про цю діяльність протягом певного періоду.

Громадська експертиза - аргументована оцінка прийнятого нормативно-правового акту, його проекту, іншого рішення або дії органу державної влади, органу місцевого самоврядування, державної установи та інших з конкретних проблем, що мають суспільне значення або є предметом великого інтересу з боку громадськості, яку проводить незалежна група громадян (громадських експертів).

Громадський аудит - оцінка суб'єктом громадського контролю відповідності публічно прийнятих зобов'язань (заяви в ЗМІ; передвиборні обіцянки; зобов'язання, зафіксовані в документах тощо) посадової особи органу публічної влади фактичному їх виконанню.

Громадське розслідування - проведення дослідження фактів і обставин, пов'язаних з діяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, державної установи та інших, що спричинила порушення прав і законних інтересів громадян [13, 160-164].

А. Крупник на основі аналізу зарубіжного досвіду виділяє умови дієвості громадського контролю, серед яких [14]:

усвідомлення органами публічної влади та посадовими особами усіх рівнів необхідності існування громадського контролю;

усвідомлення громадянами, громадськими об'єднаннями, територіальними громадами своєї відповідальності за стан справ на власній території, що має спонукати їх до участі у здійсненні громадського контролю;

наявність розвиненої законодавчої бази, що передбачає обов'язковість для органів влади залучати представників громадськості до вироблення та реалізації публічної політики, а також містить дієздатні механізми громадського контролю;

наявність постійно діючої системи навчання та підвищення кваліфікації громадських експертів, забезпечення їх фахової спеціалізації та озброєння необхідними нормативно-методичними матеріалами;

створення асоціацій споріднених структур, які здійснюють громадський контроль, що дає можливість представляти на владному рівні інтереси кожної окремої організації та впливати законними методами на формування та реалізацію державної політики у цій сфері;

тісний творчий зв'язок та обмін досвідом здійснення громадського контролю між громадськими організаціями та владними структурами, а також з відповідними зарубіжними та міжнародними організаціями.

Висновки

Взаємодія держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції є вагомим чинником національної безпеки. Зокрема, прозорість діяльності органів публічної влади є вкрай важливим засобом згуртування суспільства, що значно підвищує його стійкість до загроз національній безпеці. Законодавчою базою забезпечення такої прозорості є дієвий закон про доступ до інформації, що повинен містити такі елементи: презумпцію відкритості; чітко визначений та обмежений перелік винятків; механізми доступу до інформації; ефективний механізм контролю. Технології забезпечення громадськості інформацією поділяються згідно з двома підходами, що передбачають надання доступу до неї за запитами громадян та активне розповсюдження інформації.

Результативна взаємодія держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції передбачає активну співпрацю, що базується на принципах партнерства. Особливо важливо, що така співпраця є ефективною з погляду зниження рівня політичної корупції, суттєве обмеження якої відкриває можливості для реальних суспільних, насамперед, соціально-економічних перетворень, від яких критично залежить національна безпека. Технології антикорупційної співпраці державних органів з громадськістю поділяються за двома загальними напрямами, що охоплюють співпрацю зі ЗМІ та громадськими організаціями і громадянами.

Однією з ключових умов досягнення цілей антикорупційної політики є запровадження дієвого громадського контролю за діяльністю органів публічної влади. Його розвиток безпосередньо сприяє зміцненню національної безпеки, оскільки діяльність посадовців-корупціонерів часто завдає прямої шкоди або створює суттєві загрози національним інтересам. Важливими методами громадського контролю є контрольна перевірка, громадський моніторинг, громадська експертиза, громадський аудит, громадське розслідування.

Перспективою подальших досліджень у даному напрямі є розвиток технологій взаємодії держави та громадянського суспільства у запобіганні корупції з урахуванням української специфіки.

Размещено на Allbest.ru