Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек в Республике Беларусь и Российской Федерации: опыт сравнительного анализа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальной библиотеки Беларуси

ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕНТРЫ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ НА БАЗЕ ОБЩЕДОСТУПНЫХ БИБЛИОТЕК В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА

Е.Е. Долгополова

Эффективность реализации государственной политики в сфере правовой информатизации общества во многом обусловлена качеством работы публичных центров правовой информации (ПЦПИ), созданных на базе общедоступных библиотек. Наряду со специализированными информационными службами они являются основными пунктами доступа граждан к правовой информации.

Всесторонний анализ деятельности ПЦПИ в Беларуси, сопоставление достигнутых результатов с зарубежным опытом, безусловно, дают импульс для поиска новых форм и методов работы. Наиболее близкая по организационной структуре и содержанию деятельности система обслуживания населения правовой информацией на базе библиотек функционирует в Российской Федерации. Это связано в первую очередь с тем, что ранее наши страны имели единую систему научной информации в области общественных наук. Формирование сети ПЦПИ в Беларуси и России началось практически одновременно - в 1990-х гг.

Начало процессам правовой информатизации в обеих странах было положено соответствующими указами глав государств [10-12]. В этих документах заложены основы государственной правовой политики, предусматривающей обеспечение прав граждан на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, международной и культурной жизни.

Специфика государственного управления, административно-территориальной структуры государств и иные факторы определили особенности каждой из систем.

В Республике Беларусь была сформирована государственная система правовой информации (ГСПИ), которую возглавил Национальный центр правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ). На областном уровне созданы региональные центры правовой информации (РЦПИ), которые начали осуществлять свою деятельность на правах филиалов. Базовой функцией НЦПИ и РЦПИ стало создание и распространение эталонной правовой информации.

В России формирование ГСПИ осуществлялось на федеральном и региональном уровнях. Возглавило эту работу Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ) В 2003 году ФАПСИ было преобразовано в Службу специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации (Спецсвязь России). [18]. В субъектах Российской Федерации были созданы центры правительственной связи (информационно-аналитические органы). Существенно, что реализация государственной политики и координация работ в области правовой информатизации для названных российских структур стали лишь одним из направлений деятельности. Основной же их задачей были определены организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, развития и совершенствования систем правительственной и иных видов специальной связи.

По мнению авторов статьи, функциональные приоритеты структур, возглавляющих национальные системы правовой информации, в определенной степени повлияли в дальнейшем на развитие сети ПЦПИ.

В нашей республике НЦПИ принимал активное и непосредственное участие в формировании нормативно-правовой базы ПЦПИ. Совместная работа началась в 2001 году с подписания соглашения «О создании публичных центров правовой информации в Республике Беларусь и развитии сотрудничества в области распространения правовой инфармации» между НЦПИ и Министерством культуры Республики Беларусь. В этом же году были разработаны и утверждены Типовая программа создания публичных центров правовой информации и Типовое положение о публичном центре правовой информации [7].

У наших соседей аналогичная работа проводилась без непосредственного участия Спецсвязи России. Партнерами Министерства культуры выступали Российский фонд правовых реформ в области правового воспитания населения Российской Федерации и Молодежный союз юристов Российской Федерации. На данном уровне заключены соответствующие соглашения, утверждена Межведомственная программа «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек» (1998 год) [2].

Процесс формирования нормативной базы ПЦПИ в обеих странах имел много общего. После разработки нормативных актов общегосударственного и отраслевого значения начался процесс формирования соответствующей нормативной базы регионального уровня. Исполнительной властью с учетом особенностей отдельных регионов принимались программы развития ПЦПИ. [2; 5; 14].

Принятые документы определили цели создания ПЦПИ, их задачи и принципы деятельности, механизм открытия и функционирования, обязательства государственных органов по обеспечению последовательного создания сети ПЦПИ в регионах и совершенствованию их деятельности.

Для ПЦПИ Беларуси в комплексе регламентирующих документов наиболее важное практическое значение имело Типовое положение о публичном центре правовой информации, определившее функции, содержание и организацию работы, а также требования к техническому обеспечению рабочего места пользователя центра. К сожалению, в новой редакции данного Положения (2011 год) многие направления деятельности ПЦПИ, востребованные населением, фактически оказались исключенными из базовых функций и задач [13].

В Российской Федерации подобное типовое положение не утверждалось. В помощь специалистам ПЦПИ библиотеками - методичесми центрами на протяжении нескольких лет был разработан ряд рекомендательных документов: Типовое положение о фонде Центра правовой информации, Методика выполнения справок в центре правовой информации, Положение о приоритетном обслуживании правовых запросов в центре правовой информации и др. [15].

Организационная структура сети ПЦПИ в Беларуси и России в целом построена на единых подходах и включает три уровня: общегосударственный, региональный и низовой.

Особенностью сети ПЦПИ Российской Федерации является наличие различных моделей этих центров, например, центров муниципальной информации, деловой или бизнес-информации и т.д. Пытаясь объединить все эти модификации, специалисты в области библиотечного дела России все чаще оперируют термином «центры социально значимой информации», подчеркивая в то же время сущностное, онтологическое значение Программы развития ПЦПИ [3; 4; 8; 9].

Возможно, такой подход нарушает организационную «стройность» сети, но обеспечивает комплексное представление информации для пользователей.

В Беларуси, напротив, границы деятельности ПЦПИ четко обозначены, однако уклон на предоставление доступа преимущественно к эталонной правовой информации несколько сужает возможности обслуживания пользователей.

Провести сравнительный анализ динамики развития ПЦПИ в двух странах без статистической погрешности невозможно. В то время как в Беларуси ведутся мониторинг развития сети и анализ деятельности центров, а статистические данные по итогам каждого года отражаются на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь, в Российской Федерации подобный систематический учет не осуществляется.

Сегодня в нашей стране функционирует 495 центров правовой информации [16]. Состав сети в региональном аспекте представлен на рисунке 1.

Рисунок 1. Общее количество ПЦПИ Республики Беларусь по состоянию на 1 января 2012 г.

При этом наиболее активно сеть стала развиваться с 2007 года. Так, с 2007 года до начала 2012 года количество ПЦПИ увеличилось на 191 % [16] (рисунок 2).

Рисунок 2. Динамика развития сети ПЦПИ Республики Беларусь по состоянию на 1 января 2012 г.

Как было отмечено выше, проследить динамику развития сети ПЦПИ в России достаточно сложно. Из доступных источников [1; 8; 9; 14] удалось получить следующие сведения: 2000 год - 200, 2003 год - 1200 центров. По данным мониторинга, проведенного Министерством культуры Российской Федерации, на базе библиотек и других учреждений России в 2009 году функционировало 5326 информационных центров. Однако существуют иные оценки их количества в этот период - 4200 Согласно сведениям, размещенным на Официальном интернет-портале правовой информации Российской Федерации [19].. Этот же источник приводит данные по состоянию на 2011 год: более 19,5 тысячи публичных центров (пунктов доступа) к правовой информации.

Не претендуя на абсолютную точность данных, авторы попытались построить диаграмму, характеризующую динамику развития российской сети ПЦПИ (рисунок 3).

Рисунок 3. Общая динамика развития сети ПЦПИ в Российской Федерации

В 2002 году в публичных библиотеках России началась работа по интеграции ресурсов правовой и деловой информации. Многие региональные библиотеки объединили центры правовой и деловой информации в единые структуры. Помимо этого, на базе публичных библиотек функционирует чуть более 70 % ПЦПИ, остальные центры созданы на базе высших и средних технических учебных заведений, общеобразовательных школ, почтовых отделений ФГУП «Почта России» [19]. Нужно отметить и то, что с 2007 года публичные центры доступа к российской правовой информации стали создаваться за рубежом на базе российских центров науки и культуры. В 2011 году насчитывалось более 120 таких центров [1]. Возможно, совокупность этих факторов объясняет значительный скачок в общем количестве российских ПЦПИ за последние 2 года.

Особенностью формирования сети ПЦПИ в Российской Федерации также явилось активное участие в этом процессе многих общественных и деловых структур. С одной стороны, это обеспечило создание ПЦПИ в учебных заведениях Минобразования, Минобороны, Министерства внутренних дел, Минюста России, а также в ряде иных организаций [17]. С другой стороны, по мнению некоторых специалистов, это привело к отсутствию единого подхода к созданию общероссийской сети ПЦПИ [8]. Так, по состоянию на 2011 год ПЦПИ были открыты далеко не во всех регионах страны [1].

Беларусь в разы уступает России по таким параметрам, как количество населения и масштаб библиотечной сети. Поэтому провести корректное сравнение по охвату населения обслуживанием в ПЦПИ и степени вовлечения библиотек в этот процесс сложно. С определенной долей допущения можно признать, что наши страны находились примерно на одном уровне развития сети ПЦПИ до 2009 года Библиотечные сети Беларуси и России имеют следующее количественное соотношение - 9 тысяч : 100 тысяч..

Успешное развитие системы ПЦПИ возможно лишь при наличии единого методического руководства их деятельностью. Это позволяет стандартизировать (унифицировать) работу центров по предоставлению информационно-правовых услуг населению, а также анализировать деятельность ПЦПИ с целью определения возможных перспектив развития рассматриваемой системы.

В нашей республике ведущим методическим центром ПЦПИ является Национальная библиотека Беларуси. На региональном уровне методические функции выполняют областные универсальные библиотеки. Важным моментом является тесное сотрудничество Национальной библиотеки и НЦПИ. Практически ежегодно на базе областных и городских ПЦПИ проводятся научно-практические семинары, которые позволяют обмениваться опытом работы, обсуждать актуальные проблемы и вырабатывать подходы к их решению.

В России методической подготовкой библиотекарей для работы в ПЦПИ занимаются два федеральных центра - Российская государственная библиотека и Российская национальная библиотека. На региональном уровне функции методических центров выполняют публичные библиотеки субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что передача функций одного из основных координаторов программы ПЦПИ - Российского фонда правовых реформ - Межрегиональной общественной организации в поддержку Программы (МОО ВПП) ЮНЕСКО «Информация для всех» существенного повлияло на методические установки к организации деятельности ПЦПИ. Все больший уклон делается на работу с социально значимой информацией, а организация доступа к правовым ресурсам рассматривается как составляющая этой работы.

Общей проблемной ситуацией для организации методической работы в двух странах является отсутствие утвержденных критериев оценки качества работы ПЦПИ по различным параметрам - как формальным, так и содержательным. В системы государственной статистической отчетности стран показатели деятельности ПЦПИ не входят.

Качественное удовлетворение потребностей в правовой информации невозможно без развитой ресурсной базы ПЦПИ. Ее основу в обеих странах составляют официальные нормативные документы на электронных и печатных (бумажных) носителях. Также в ПЦПИ широко используются научные, учебные, практические и популярные издания по праву и юридическим наукам; справочные издания по праву и юриспруденции.

Однако в ресурсном обеспечении белорусских и российских ПЦПИ имеются и существенные различия.

Основу правовых ресурсов ПЦПИ в Республике Беларусь составляет эталонный банк данных правовой информации (ЭБДПИ). Он включает базы данных «Законодательство Республики Беларусь», «Решение органов местного управления и самоуправления» и «Международные договоры».

Зачастую пользователей ПЦПИ интересуют не столько сами нормативные акты, сколько комментарии к ним и консультации по их применению. Но, к сожалению, ЭБДПИ не содержит такого рода информации. Поэтому в тех ПЦПИ, где эталонный банк является единственным электронным ресурсом, многие пользователи остаются неудовлетворенными результатами работы [20].

Иные электронные информационно-правовые ресурсы, например, «КонсультантПлюс», «Гарант», «ЮСИАС», «ЮрИнформ» представлены в ПЦПИ очень слабо. При этом соотношение обращений к эталонному банку данных и, например, системе «КонсультантПлюс» может достигать 1 к 7 в пользу последнего.

Многие ПЦПИ успешно использовали ресурсы Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь (http://pravo.by) для поиска необходимой информации. К сожалению, с 2012 года доступ к определенным документам на Портале стал платным.

Механизмы оперативного поступления в ПЦПИ документов местных органов власти, которые для пользователей являются весьма востребованными, отработаны пока очень слабо.

Репуртуар правовых информационных ресурсов, предоставляемых российскими ПЦПИ, значительно шире. Так же как и в Беларуси, они имеют базовый электронный ресурс - официальную базу данных «Законодательство России». Она включает в себя четыре базы данных: «Законодательство Российской Федерации», «Свод законов Российской империи», «Официальные периодические издания», «Региональное законодательство».

Но наряду с ней ПЦПИ активно приобретают и обеспечивают доступ к иным электронным ресурсам - справочно-правовой системе «Гарант»
(25 % ПЦПИ), ИПС «КонсультантПлюс» (81 %), «Кодекс» (14 %) и др. [9].
Преимущество комплексного использования баз данных и информационно-поисковых систем - во всестороннем представлении информации в сфере права, включая комментарии, статьи, материалы судебной и арбитражной практики и т.п.

Нельзя обойти вниманием и существующие проблемы. Одним из условий эффективного обслуживания электронными правовыми ресурсами является оперативность обновления информации. Многие ПЦПИ Российской Федерации еще в 2009 году, особенно в небольших отдаленных населенных пунктах наряду с применением современных средств удаленного доступа использовали такой способ обновления электронных ресурсов, как услуги курьера (дискеты, CD/DVD). Количество таких ПЦПИ достигало от 30 % в Центральном федеральном округе до 50 % в остальных федеральных округах [19]. Данных о том, насколько ситуация изменилась к настоящему времени, найти не удалось.

Подобную проблему пришлось преодолевать и ПЦПИ Беларуси, но к началу 2012 года доступ к сети Интернет имели уже 92 % центров [6]. Это обеспечило условия для оперативного обновления ресурсов в сетевом режиме. публичный правовой информация ресурсный

Состав услуг, предоставляемых белорусскими и российскими ПЦПИ своим пользователям, существенно не отличается. Условно их можно разделить на две основные группы: основные/базовые и дополнительные.

Первые оказываются на бесплатной основе и включают выдачу во временное пользование печатных изданий правового характера; организацию доступа к электронным ресурсам; библиографическое обслуживание (выполнение справок, подбор документов по теме и другое), консультативную помощь в поиске документов по правовой тематике.

Дополнительные услуги выполняются как на бесплатной, так и на платной основе. Как правило, платные услуги связаны с различными формами копирования правовой информации. Бесплатные же представляют собой различные мероприятия по правовому просвещению - дни информирования, общественные приемные, обзоры на радио, телевидении и в печати, информационные страницы на сайтах библиотек.

В равной степени активно в ПЦПИ двух стран осуществляется подготовка выставок, информационных стендов, листков и буклетов, обзоров законодательства. Специалистами центров формируются подборки материалов, тематические папки по актуальным социально-правовым вопросам.

А вот успешностью проведения иных мероприятий по правовому просвещению, например общественных юридических приемных, отличаются далеко не все ПЦПИ как в России, так и Беларуси. Важность таких мероприятий в том, что в рамках их происходит не только консультирование граждан по интересующим юридическим вопросам, но и проводятся комплексные акции на злободневные темы, в ходе которых представители власти или юристы ведут разъяснительную работу с населением, отвечают на вопросы, обсуждают проблемы жизнеобеспечения регионов, различные аспекты законодательного процесса.

Однако организация такого направления деятельности требует серьезных усилий со стороны сотрудников ПЦПИ. Далеко не всегда представители местной власти, юристы идут на контакт с библиотекарями. В Беларуси, например, задача сотрудничества с коллегией адвокатов так и осталась нереализованной. Во многих ПЦПИ по-прежнему недостаточно налажено информационное взаимодействие с местными органами государственной власти и РЦПИ не только в сфере проведения в библиотеках мероприятий по правовому просвещению граждан, но и предоставления текстов нормативных правовых актов данных государственных органов для разработки, формирования и ведения собственных фактографических и проблемно-ориентированных баз данных по правовой тематике [7].

Подобное сотрудничество в Российской Федерации налажено лучше. Партнерами ПЦПИ там являются уполномоченные по правам человека, региональные избирательные комиссии, органы здравоохранения и социальной политики. Помимо этого, достаточно активно ПЦПИ работают с юридическими факультетами высших учебных заведений: к работе общественных юридических приемных привлекаются студенты. В регионах Сибири и Дальнего Востока активно развивается такая форма работы, как «Мобильная правовая библиотека». В ее рамках осуществляется взаимодействие центрального регионального ПЦПИ с соответствующими центрами в муниципальных и сельских библиотеках [19].

Проведенный анализ не претендует на исчерпывающую характеристику организации и деятельности ПЦПИ в Республике Беларусь и Российской Федерации, и все же его результаты позволяют сделать определенные выводы. В целом развитие сети ПЦПИ в странах имеет общие тенденции.

Процесс вовлечения библиотек в правовую информатизацию в двух странах носил планомерный характер, поскольку опирался на нормативную базу, включающую как документы общегосударственного характера, так и отраслевые и региональные документы. За прошедший период и в Беларуси, и в России сформировалась устойчивая разветвленная сеть центров.

Представляется, что для двух стран являются актуальными разработка и утверждение критериев оценки качества работы ПЦПИ по различным параметрам - как формальным, так и содержательным. Положительно на деятельности ПЦПИ может сказаться включение показателей деятельности ПЦПИ в системы государственной статистической отчетности.

В целом результаты анализа свидетельствуют, что Беларусь отличается более точными подходами к решению организационно-управленческих вопросов. Содержание работы ПЦПИ четко соответствует нормам и положениям, заложенным в документах, регламентирующих их деятельность. Ведется систематический и многоаспектный мониторинг развития сети центров и базовых показателей их деятельности. Налажено хорошо оргинизованное взаимодействие между НЦПИ и библиотеками, вовлеченными в процесс правовой информатизации.

Для Российской Федерации характерно более широкое понимание сущности и задач центров доступа к правовой информации; активное вовлечение государственных, общественных и частных структур в процесс создания и поддержки центров; наличие различных модификаций данных центров; более гибкие подходы к формированию информационных правовых ресурсов и организации обслуживания пользователей.

Таким образом, организация деятельности ПЦПИ в двух странах имеет свои особенности, а это дает хорошую основу для обмена лучшим опытом, поиска оптимальных подходов к организации работы библиотек в данном направлении.

Список использованных источников

1. Восканян, Э.А. История библиотечных центров правовой информации в России / Э.А. Восканян // Науч. и техн. б-ки. - 2010. - № 9. - С. 23-33.

2. Восканян, Э.А. Новые возможности в предоставлении информации международных организаций: опыт работы Центра правовой информации РГБ / Э.А. Восканян, С.В. Мартынюк // Библиотековедение. - 2010. - № 4. - С. 86-90.

3. Долгополова, Е.Е. Национальная библиотека Беларуси - центр научно-методического обеспечения деятельности ПЦПИ / Е.Е. Долгополова // Бібл. свет. - 2008. - № 4. - С. 12-14.

4. Кравцов, О.Э. Развитие системы доступа граждан к официальной и актуальной правовой информации в Республике Беларусь / О.Э. Кравцов // Деятельность публичных центров правовой информации по правовому просвещению граждан: материалы Респ. семинара, Гомель, 22-23 сент. 2010 г.

5. Кузьмин, Е.И. Доступ к правовой и иной социально значимой информации в библиотеках России: развитие правовой культуры граждан: аналит. докл. / Е.И. Кузьмин, Т.А. Мурована. - М.: Межрегион. центр библ. сотр., 2011. - 288 с.

6. О концепции правовой информатизации России: Указ Президента Рос. Федерации, 28 июня 1993 г., № 966: ред. Указа Президента Рос. Федерации от 22 марта 2005 г.

7. О мерах по ускорению создания центров правовой информации: Указ Президента Рос. Федерации, 23 апр. 1993 г., № 477: в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 22 марта 2005 г.

8. Об утверждении Положения о публичном центре правовой информации: постановление М-ва культуры Респ. Беларусь, 10 февр. 2011 г., № 4: в ред. постановления М-ва культуры Респ. Беларусь от 29 мая 2012 г.

9. Публичные центры правовой информации: сб. типовых, методических и рекомендательных документов / Роскультура, Рос. гос. б-ка. Межрегион. об-ние публичных центров правовой информации; авт.-сост. Э.А. Восканян; О.М. Тюрина [и др.]; ред.: М.Н. Усачев [и др.]. - М.: ГИВЦ. - 63 с.

10. Щерба, И.О. Публичные центры правовой информации Гомельской области как фундамент доступности к информационным ресурсам государственной власти / И.О. Щерба // Деятельность публичных центров правовой информации по правовому просвещению граждан: материалы респ. семинара, Гомель, 22-23 сент. 2010 г.

Аннотация

Проводится сравнительный анализ деятельности публичных центров правовой информации (ПЦПИ) на базе общедоступных библиотек в Республике Беларусь и Российской Федерации по следующим аспектам: нормативно-правовая база создания сети ПЦПИ и динамика ее развития; ресурсное обеспечение ПЦПИ; организация обслуживания населения. Раскрываются основные факторы, повлиявшие на специфику становления и организацию работы ПЦПИ в двух странах, дается сравнительная оценка отдельных направлений деятельности ПЦПИ.

The comparative analysis of Public Legal Information Centers (PCLI) activity based on public libraries in the Republic of Belarus and the Russian Federation is conducted on the following aspects: normative and legal base of PCLI net creation and dynamics of their development; resource supply of PCLI; organization of services for the society. The article also reviews the main factors that had an impact on the way of foundation and activity organization of PCLI in both countries, and compares separate directions of PCLI activity.

Размещено на Allbest.ru