Порівняльний аналіз правового статусу Президента у Французькій Республіці та Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.5

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРЕЗИДЕНТА У ФРАНЦУЗЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ ТА УКРАЇНІ

О.О. Іванець

Олексій Олегович Іванець, студент IV курсу Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Резюме

правовий президент французький україна

Іванець О. О. Порівняльний аналіз правового статусу Президента у Французькій Республіці та Україні.

У статті розглянуто основні риси правового статусу посади Президента на прикладі Французької Республіки та України. Проведено порівняльно-правовий аналіз, виокремлено спільні та відмінні риси даних інститутів. Автором виділено специфіку даних органів та запропоновано напрями удосконалення представленої моделі.

Ключові слова: повноваження Президента, інститут глави держави, правовий статус Президента, Президент Французької Республіки.

Отримано 9.04.2014

Резюме

Иванец А. О. Сравнительный анализ правового статуса Президента во Французской Республике и Украине.

В статье рассмотрены основные черты правового статуса должности Президента на примере Французской Республики и Украины. Осуществлен сравнительно-правовой анализ, выделены общие и отличительные черты данных институтов. Автором рассмотрена специфика данных органов и предложены направления совершенствования представленной модели.

Ключевые слова: полномочия Президента, институт главы государства, правовой статус Президента, Президент Французской Республики.

Summary

Ivanets O. The comparative analysis of the legal status for the President of the French Republic and Ukraine.

This article examines the main characteristics of the legal status of the President using the French Republic and Ukraine as examples. It makes a comparative legal analysis and determines common and different features of those characteristics. The author identifies the specifics of the authorities investigated and provides recommendations for improvement of the model presented.

Key words: powers of the President, the Institute of the head of state, the legal status of the President, the President of the French Republic.

Інститут глави держави для переважної більшості країн світу є класичним. Однак у деяких державах він займає роль рушійного елемента прогресивних реформ, що становить основу прогресивного розвитку суспільства, в інших є номінальною складовою діючого владного режиму, що погіршує і гальмує процес правового й суспільного розвитку. Як наслідок, інститут Президента може виступати як ініціатором розвитку держави, так і стримуючим чинником останнього. З огляду на це досить актуальним в Україні у контексті розподілу повноважень у трикутнику Президент України-Кабінет Міністрів-Верховна Рада України стає проведення порівняльного аналізу сучасної прогресивної практики країн світу щодо визначення місця та ролі Президента.

Методи та наукове підґрунтя дослідження. У контексті досліджуваного питання найбільш доцільним є використання системного підходу, поєднаного з формально-логічним та методом тлумачення правових норм. Однак саме метод порівняльного аналізу дає змогу побачити специфіку досліджуваних відносин та сформулювати висновки щодо імплементації позитивних рис зарубіжного досвіду у вітчизняній правовій традиції. Дослідженням правового статусу поста Президента та його взаємодії з іншими органами влади були присвячені праці В. Б. Авер'янова, С. Ю. Войноловича С. В. Гордієнко, М. С. Кармазіна, М. І. Козюбри, А. Н. Козиріна, А. А. Мішина, В. М. Шаповала та інших, що засвідчує актуальність даної теми.

Метою даної статті є проведення порівняльного аналізу правового статусу й ролі Президента у французькій та українській правових системах.

По-перше, в контексті поставленого завдання необхідно встановити роль та місце Президента в системі органів державної влади, його інтегративну якість та призначення у структурі державно-владного механізму. Стаття 102 Конституції України оперує терміном «глава держави»1. Як зазначає О. Ф. Фрицький, дане формулювання спрямоване на те, щоб «наголосити на провідній ролі Президента в організації державної влади, формуванні та забезпеченні єдності в діях державного апарату, зняття та вирішення тих чи інших непорозумінь у системі державного механізму, об'єднанні зусиль державних і самоврядних структур для найбільш ефективного здійснення політики держави»2.

По-друге, визначимо компетенцію та реалізацію Президентом покладених на нього функцій і повноважень у системі вертикалі влад. Встановлена Конституцією України форма державного правління зумовлює так званий дуалізм виконавчої влади, тому взаємодія Президента з виконавчою гілкою є особливо значущою та потребує окремого розмежування. Проведена адміністративна реформа змінила баланс повноважень у сфері органів виконавчої влади, отже, встановлення чітких сутнісних характеристик аналізованих інститутів є передумовою для подальшого дослідження.

По-третє, порівняємо особливості інституту Президента України із відповідними положеннями Французької Республіки, яка характеризується наявністю однієї з найбільш впливових та прогресивних моделей президентства серед європейських держав. Дана модель історично є найдавнішою, що вказує на її важливе місце у процесі формування аналогічних інститутів в інших країнах. Аналіз французької моделі допоможе врахувати її недоліки та запровадити нові ефективні механізми. Саме процедура зіставлення статусу даного органу із вже існуючими та ефективно діючими правовими нормами є передумовою для об'єктивної оцінки його діяльності.

По-четверте, сформулюємо висновки та рекомендації щодо доцільності запозичення окремих положень європейського досвіду у вітчизняному законодавстві, враховуючи особливості існуючої правової системи.

Незважаючи на процес реформування органів влади та проведення неодноразових конституційних перетворень, наразі не існує передумов щодо фундаментальної зміни форми державного правління, тому, виходячи з довготривалої перспективи функціонування інституту Президента в Україні, необхідним видається вдосконалення правового положення останнього, що є найбільш сприйнятним у контексті порівняння та впровадження зарубіжного досвіду з даної сфери. З урахуванням вищевикладеного апробація і запровадження позитивних рис інституту Президента в порівняльно-правовому аспекті є основним завданням даної роботи.

На сучасному етапі розвитку суспільства інститут президентства займає змістовно важливу роль у більшості країн світу, зокрема серед тих, етап розвитку та становлення органів публічної адміністрації в яких відбувається у новітній період. Інститут президентства як елемент державних органів існує більше ніж у 140 країнах-членах ООН. Відповідна масштабність зумовлює власну специфіку ролі останнього у кожній країні - його роль, правовий статус, повноваження та функції, що визначається кожною державою окремо.

У Конституції Франції закладено класичну модель напівпрезидентської республіки. «Президент республіки стежить за дотриманням конституції. Він виступає гарантом і арбітром належного функціонування органів громадської влади та державного управління. Він зобов'язаний бути гарантом національної незалежності, територіальної цілісності та дотримання міжнародних угод», - проголошує ст. 5 Конституції Франції3. Порівняємо дане визначення з відповідним аналогом ст. 12 Конституції України - Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Ключовою особливістю даного положення Конституції Франції є закріплення за Президентом статусу арбітра. Саме арбітражна функція є основоположною у концепції виконання Президентом так званої «нейтральної функції», яка спрямована на досягнення взаємодії і результативного консенсусу між усіма органами влади4. Вона є своєрідним елементом системи розподілу влад, адже специфіка президентського арбітражу полягає у знаходженні спільних точок взаємодії між урядом та парламентом. Це також простежується в існуванні такого явища, як коабітація, за яким Президент Франції та Прем'єр- міністр фактично представляють різні політичні сили, що може статися у разі відсутності більшості Президента у парламенті. Саме у цьому й полягає факт співпраці та виконання Президентом функції усунення конфліктів - коли останній не має фактичної підтримки більшості законодавчого органу, то змушений розподіляти свої повноваження з очільником уряду. Як наслідок, повноваження Президента і Прем'єр-міністра у Конституції Франції не розмежовуються дуже детально5.

Для того, щоб розблокувати процес ухвалення рішень і уникнути дисбалансу державних інститутів, сторони повинні шукати компроміс, причому вже на початковому етапі, а не після блокування рішення. Важливу роль в умовах коабітації відіграє побудова каналів комунікації й координації між урядом і Президентом. Досвід Французької Республіки свідчить, що такі механізми виникають не через ухвалення додаткових нормативних актів, а формуються завдяки неформальній практиці, співробітництву і національній традиції6.

Доцільність використання представленої моделі в Україні є беззаперечною, що допоможе певною мірою уникнути авторитарних тенденцій та зберегти демократичні начала державно-політичного режиму. На нашу думку, це знизить можливість узурпації влади однією особою та змусить органи влади взаємодіяти між собою для досягнення консенсусу у прийнятті рішень. Взаємний контроль сприятиме проведенню консультацій між усіма політичними силами, а конкуренція між ними змушуватиме шукати компроміс у вирішенні відповідних питань, що матиме наслідком залучення усіх виборних суб'єктів до політичного процесу та стане каталізуючим фактором у професійній трансформації політика в професіонала, коли саме практичні, а не популістські аргументи зможуть переконати опонента у доцільності прийняття того чи іншого рішення.

Дана специфіка, безумовно, має свої переваги при виникненні відповідних ситуацій та вже була застосована в Україні, хоча у дещо викривленому вигляді7. Основним недоліком коабітації є те, що засоби ефективні у вже сформованих правових державах. Натомість на етапі становлення та за відсутності неформальних традицій координації і співробітництва такий процес ухвалення рішень лише затягуватиме час, необхідний для знаходження консенсусу органами. Окрім цього, минулі випадки «співіснування» в Україні поєднувалися саме з етапами змін політичної системи, особливо коли дана взаємодія була присутня за парламентсько-президентської форми правління з обмеженими повноваженнями Президента, а не за сильної президентсько-парламентської республіки, яка існує у Франції. У такому разі доцільно говорити не про модель коабітації, а про парламентську республіку з існуючими елементами повноважень Президента. Це, в свою чергу, потенційно може спричинити не співпрацю, а «розхитування» системи стримувань і противаг, адже відповідне обмеження доцільне лише за наявності посади сильного президента; у протилежному ж випадку це призведе до перейняття повноважень одного органу іншим, коли розподіл влад також піддається руйнуванню. Тому можна узагальнити, що наведена модель коабітації є ефективною за наступних умов: 1) існування президентсько-парламентської форми правління; 2) високого рівня політичної та правової культури; 3) належно забезпеченої системи стримувань і противаг.

Як наслідок, у стратегічній перспективі державно-правового розвитку України даний досвід може стати унікальним, але наразі, за сучасних умов реформування та постійного пошуку найбільш раціональної моделі, необхідне існування чітко окресленої форми державного правління.

У контексті даного питання видається важливим встановлення порядку функціонування та закріплення усіх повноважень Президента в окремому законодавчому акті. Стаття 6 Конституції Франції містить положення, згідно з якими певні питання обрання та діяльності Президента республіки закріплюються в органічних законах. Французька правова доктрина розуміє органічний закон як правовий акт комплексного характеру, прийнятий за особливою процедурою, що регулює особливо важливі правові інститути. Дане положення є нетрадиційним для правової системи України, хоча чинна Конституція у ст. ст. 77, 103, 107, 116 тощо і встановлює обов'язковість прийняття окремих законів.

В аналітичній записці відділу стратегії розвитку політичної системи за 2008 р. про «Доцільність та перспективи впровадження в Україні «органічного законодавства» сказано, що фактично для інституту Президента в Україні було зроблено виняток, адже Основний Закон не вимагає прийняття закону щодо визначення саме повноважень Президента України, і, як наслідок, закріплює основні з них у Конституції, що унеможливлює внесення змін до останніх без наявності конституційної більшості, на відміну від звичайних законодавчих актів, які, регулюють статус інших органів влади, зокрема Кабінету Міністрів України. Де-факто отримуємо ситуацію, коли норми Конституції України фактично охоплюють норми, які потенційно можуть визначатися в органічному законодавстві. Однак цілком логічно випливає висновок про те, що в зазначити всі необхідні положення в межах Конституції України неможливо у зв'язку з обмеженістю її обсягу.

Основні положення найбільш значущих інститутів зазвичай закріплюються саме в конституції, а конкретизаційні положення надалі розкриваються в актах органічного законодавства. Відсутність зазначеної конкретизації спричинює нерозуміння правового статусу Президента України. Деякі науковці вважають, що інститут Президентства необхідно віднести до вищих представницьких органів влади, оскільки він обирається всім народом, має право законодавчої ініціативи та право вето, видає укази і розпорядження на основі Конституції і законів України. Цей інститут не можна віднести й до виконавчої влади, оскільки вищим органом у системі органів виконавчої влади у чистому вигляді, якою є Кабінет Міністрів України, однак має значні повноваження при здійсненні останньої, а також судової влади8. Загалом практика існування органічного законодавства в Україні потребує окремого дослідження, а тому сам факт відсутності вимоги обов'язкової конкретизації статусу Президента України у звичайному законі, за відсутності органічного, що дозволяло б вносити зміни до нього простою більшістю, є позитивним явищем. Однак у контексті розгляду даної тематики необхідно звернути увагу на правове питання закріплення порядку проведення виборів Президента України. Згідно з ч. 6 ст. 103 Конституції України він встановлюється звичайними законами.

Натомість у ст. 6 Конституції Франції підкреслюється, що умови застосування відповідних питань визначається органічним законодавством. Це означає додаткове існування процедури конституційного контролю, а також неможливість накладення президентського вето з приводу даних актів, що видається більш позитивним порівняно із загальною процедурою внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» простою більшістю та створення внаслідок цього додаткового важелю в механізмі стримувань і противаг.

Французька Конституція передбачає тісну взаємодію Президента та уряду, а саме, його главою. Усі акти Президента Республіки, за деякими винятками, контрасигнуються Прем 'єр-міністром і, у разі потреби, відповідальними міністрами. Згідно з цією нормою, більшість повноважень Президента потребують контрасигнації Прем'єр-міністром або відповідальним міністром. Конституційні приписи процедури контрасигнації у вітчизняній правовій системі є недосконалими та майже не застосовуються практично, на що неодноразово звертала увагу Венеціанська комісія9. Перелік повноважень, у межах яких акти Президента скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, складається виключно з призначення та звільнення голів дипломатичних представництв, введення надзвичайного стану, утворення судів та питань, що стосуються сфери компетенції Ради національної безпеки і оборони України. Однак, згідно з висновками аналітичної записки відділу політичних стратегій «Контрасигнація як механізм взаємодії Глави держави з Урядом: проблеми та шляхи вдосконалення конституційного регулювання», застосування процедури контрасигнації в сучасних умовах ставить у залежність легітимність актів Президента України від виконавчої влади, коли без відповідного підпису вони не зможуть вступити в дію. Внаслідок цього порушується принцип обов'язковості актів Глави держави. Тому, враховуючи високий ступінь залежності Прем'єр-міністра та міністрів від Президента України, питання контрасигнації не видається настільки актуальним. Однак при виникненні конфліктів або зміні способу формування уряду інститут скріплення підписом може викликати правові неузгодженості.

Неможливість встановлення, чи були виконані вимоги Конституції щодо процедури контрасигнації, посвідчується також оприлюдненням відповідних законодавчих актів без підписів Прем'єр-міністра та міністра. В усіх державах зі змішаною республіканською і парламентарними формами правління, крім тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою держави своєї компетенції є контрасигнування - скріплення підписом глави Уряду та (або) окремого міністра рішення, прийнятого Главою держави. Без такого підпису рішення не дійсне10. Беручи до уваги сучасні інтеграційні тенденції, прагнення до стандартизації законодавства згідно з міжнародними вимогами та рекомендаціями Венеціанської комісії, механізм контрасигнування має бути вдосконалений у майбутньому з метою його ефективного використання й забезпечення системи стримувань та противаг.

Найбільш вагомим у контексті повноважень Президента є положення щодо тимчасового періоду, за якого майже вся повнота державної влади може зосереджуватися в руках Президента11. Дана умова пояснюється можливістю виникнення особливого стану, коли процес прийняття рішень має бути миттєвим, тому Президент, як арбітр нації, наділяється особливими повноваженнями, за допомогою яких він забезпечує баланс цілісності владної системи. Цей стан характеризується наявністю наступних умов:

серйозна і безпосередня загроза інститутам республіки, незалежності нації, цілісності її території або виконання міжнародних зобов'язань;

порушення нормального функціонування органів державної влади, створених відповідно до Конституції.

За будь-яких інших обставин дана норма є недійсною. Це виключає будь-яке зловживання Президентом даними повноваженнями. Крім цього, для можливості введення такого стану глава держави зобов'язаний провести консультації з Прем'єр-міністром, головами палат та Конституційної ради. Тому це не означає, що у такий період Президент є повністю безконтрольним. Стримуючим фактором у даній ситуації залишається парламентський контроль, відповідно до якого законодавчий орган збирається по праву і не може бути розпущений у цей період, а також має право ініціювати справу про розгляд Високою палатою правосуддя питання щодо державної зради президентом національних інтересів. Окремим недоліком варто вважати відсутність положення щодо обов'язковості врахування президентом думки Прем'єр-міністра, голів палат та Конституційної ради під час проведення з ними консультацій, тому фактично дана процедура є формальністю, що надає Президенту окреме поле для маніпулювання, натомість згода Конституційної ради, яка формується трьома різними органами, виключала б можливість виходу з правової площини. Разом із тим існування даного положення є цілком виправданим та диктується імовірністю виникнення певних обставин, за яких існування сильної фігури, наділеної повноваженнями негайно приймати необхідні рішення для збереження інтересів країни, є необхідним.

Процедура запровадження Президентом України надзвичайного стану є доволі схожою, за винятком особливостей, визначених відмінностями форм державного правління України та Франції. Так, положення Конституції України додатково вимагають погодження рішення Президента України з Верховною Радою України, а також різняться деякими підставами запровадження надзвичайного стану. Однак загалом існуючий порядок є доволі ефективним є являється одним із найбільш ліберальних серед існуючих законів країн Європи у даній сфері, що свідчить про можливість дієвого регулювання суспільних відносин в особливих умовах.

Отже, інститут Президента займає невід'ємну роль у структурі політичних систем України та Французької Республіки. Будучи запровадженою саме на основі французького досвіду, дані моделі мають чимало спільних рис. Однак, порівнявши ці системи, можна додатково виділити окремі риси, які, з огляду на особливості вітчизняної правової культури та національних традицій поки не були впроваджені, але можуть мати позитивний вплив на формування державного механізму в Україні.

По-перше, для даних країн характерна змішана форма державного правління, яка визначає відповідні повноваження Президента. Ця форма правління, за визначенням М. Дюверже, тяжіє або ж до президентської, або ж до парламентської моделі12. Залежно від такого спрямування виникає різниця інститутів Президента в аналізованих країнах. Неодноразові зміни політичного курсу України лише посилюють відповідну специфіку.

По-друге, особливої уваги заслуговує з'ясування місця Президента та його повноважень у трикутнику законодавчої, виконавчої та судової влади. У Французькій Республіці Президент є фактично керівником Уряду за наявності особливої посади Прем'єр-міністра13. Натомість в Україні Президенту належать лише контролюючі та кадрові повноваження. Переважна більшість актів Президента Французької Республіки скріплюється міністрами або Прем'єр-міністром. Це являє собою додатковий стабілізуючий елемент у системі розподілу влад. Однак чинна нормативно-правова база України містить низку прогалин і суперечностей у частині контрасигнування актів. Конституція України не врегульовує питання щодо обов'язку, права та процедури скріплення підписами відповідних актів Президента Прем'єр-міністром України або міністром. Тому внесення відповідних змін до Конституції України є необхідним.

По-третє, варто звернути увагу на особливості реалізації Президентом України покладених на нього повноважень. Аспект співвідношення інституту Президента з іншими органами влади проявляється у явищі коабітації, коли Президент Франції, не маючи більшості у парламенті, вимушений співпрацювати з існуючою коаліцією та фактично поступатися частиною своїх повноважень, адже відсутність політичного компромісу унеможливлює прийняття ефективних рішень, що можуть бути заблоковані протилежною політичною силою. Водночас в українських реаліях процес функціонування органів влади часто залежить не від існуючої розстановки партійних сил у законодавчому органі, а від особистих інтересів окремих політичних груп. Це унеможливлює модель співпраці та впливає на нестабільність і зміну повноважень, зокрема Президента України. Вирішення даної проблеми можливо досягти завдяки вдосконаленню системи стримувань і противаг.

По-четверте, необхідно виділити проблеми функціонування даного інституту. Окремою проблемою є відсутність єдиного законодавчого акта, який би визначав особливості правового статусу Президента України. Наразі основні положення регулюються Конституцією України, але обмежений обсяг останньої означає неможливість детального зазначення усіх необхідних правових норм та повноважень у межах лише Основного Закону, що зробило б його громіздким і, як наслідок, малоефективним. У Франції дані питання вирішуються в органічному законі, який конкретизує відповідні повноваження. Водночас його існування встановлює особливий порядок внесення змін до цього закону у порівняно зі звичайними законами. Тому впровадження схожого за значенням правового акта, з огляду на відсутність органічного законодавства в Україні, є бажаним.

Література

1. Конституція України від 28.06.1996 р.: станом на 10.04.2014 // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1996. - № 30. - С. 141. (остання редакція від 02.03.2014).

2. Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник / О. Ф. Фрицький; МОіНУ. - К. : Юрінком Інтер, 2002. - 536 с. - С. 281.

3. Конституція Французької Республіки // Сайт Національних Зборів Франції // [ Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.assemblee-nationale.fr/english/

4. Бєлов Д. М. Порівняльно-правовий аналіз інституту президентства в Україні та Франції : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Бєлов Д. М.; КНУТШ. - К., 2005. - С. 197.

5. Административное право зарубежных стран : Учебное пособие / Под ред. А. Н. Козырина. - М. : Спарк, 1996. - 229 с. -С. 76.

6. Уроки демократії: світовий досвід для України. - К.: Міжнародний центр перспективних досліджень, - К., 2007. - 112 с. - С. 47.

7. Політична реформа: оцінка громадськості та рекомендації // Вісник центру. Інформаційний бюлетень Міжнародного центру перспективних досліджень. - 2007. - № 39: 19 листопада [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://pasos.org/wp- content/archive/nl_ukr_20071119_0386.pdf - Назва з екрану.

8. Тужик В. В. Державна виконавча влада в Україні: поняття та сутність // Держава і право. -К., 2009. Вип 44. - С. 69.

9. Висновок Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) № 599 CDL-AD(2010)044 «Про конституційну ситуацію в Україні» [Електронний ресурс]. - // Режим доступу: http://www.vemce.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL- AD(2010)044-e

10. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. 4-е стереотипне видання // В. М. Шаповал. - К.: АртЕк, 2001. - 264 с. - С. 233.

11. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : Учебник / А. А. Мишин. - изд. 5-е, перераб. и допол. - М. : Белые альвы, 1996. - 400 с. - C. 162.

12. Duverger M. A. New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. - 1980. - № 2 (8). - P. 167.

13. Пухтецька А. А., Ославський М. I. / Організація державного управління в європейських країнах // Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / За заг. ред. Авер'янова В. Б. - К. : Юстініан, 2007. - 287 с. - C. 44.

Размещено на Allbest.ru