Про нову конфігурацію постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРО НОВУ КОНФІГУРАЦІЮ ПОСТІЙНО ДІЮЧИХ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ НА ДЕРЖАВНОМУ РІВНІ

Г.П. Ситник,

Постановка проблеми. Нинішня вкрай гостра суспільно-політична ситуація в Україні, поряд із традиційно незадовільним рівнем природної та техногенної безпеки, робить як ніколи актуальними питання цивільного захисту.

Як відомо, цивільний захист - це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій (далі - НС) шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період [5, ст. 4].

На тлі нагальної потреби розв'язання численних практичних проблем у сфері цивільного захисту протягом останніх 15 років вітчизняна державна система протидії НС перебуває в режимі постійних трансформацій, а її інституціональні засади функціонування до цього часу не є усталеними, остаточно сформованими, що не може не викликати занепокоєння.

Крім прийняття Кодексу цивільного захисту України (2 жовтня 2012 р.), створення ДСНС та її переходу під координацію Міністра оборони України (24 грудня 2012 р.), нещодавно (25 квітня 2014 р.) відбулася чергова, вельми важлива в концептуальному плані, подія, а саме: покладення КМУ на Міністра внутрішніх справ функції щодо спрямування та координації діяльності ДСНС [8].

Як зазначено на Урядовому веб-порталі, це рішення забезпечує більш ефективну координацію сил і засобів держави в умовах загрози зовнішньої агресії, підривної діяльності диверсійно-терористичних груп в окремих регіонах країни і дасть змогу забезпечити більшу оперативність і злагодженість роботи у ході проведення антитерористичної операції [3].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання щодо організаційних і правових засад державного управління у сфері цивільного захисту, у тому числі щодо складу суб'єктів забезпечення цивільного захисту на державному рівні та підходів до розмежування повноважень між ними, досліджувалися С.Домбровською, С.Засуньком, Л.Жуковою, Н.Клименко, С.Кузніченко, С.Мосовим, О.Островерх, В.Пєтковим, А.Роміним, В.Садковим, В.Тищенком, О.Трушом, А.Філіпенко, Л.Шевченко та іншими науковцями.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Разом із тим слід визнати, що у зв'язку із прийняттям за останні два роки низки ключових законодавчих актів щодо розбудови ЄДС ЦЗ України відбулися серйозні зміни в структурно-функціональному й правовому забезпеченні її діяльності, які дотепер не отримали належного висвітлення в науковій літературі, зокрема у фахових працях з державного управління.

Мета статті - визначити, яким чином вплинуло створення ДСНС (правонаступника реорганізованого Міністерства надзвичайних ситуацій України, далі - МНС) та перехід цього ЦОВВ під координацію, спочатку Міністра оборони України, а зрештою, Міністра внутрішніх справ, на склад постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні та розподіл між ними завдань і функцій у відповідній сфері публічних відносин.

Виклад основного матеріалу. Розбудова загальнодержавної системи цивільного захисту суверенної України супроводжується багатьма взаємопов'язаними проблемами політичного, економічного, правового, науково-технічного та іншого характеру, значна частина яких і досі не вирішена. За цей період ми пережили часи, коли в нашій країні паралельно діяло кілька законодавчо створених державних систем, призначених для вирішення завдань щодо запобігання та реагування на НС (цивільна оборона України (1993-2014 рр.), єдина державна система органів виконавчої влади з питань запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, далі - ЄДС НС (1998-2013 рр.), ЄДС ЦЗ (2004-2013 рр.); війська цивільної оборони України було перетворено у підрозділи Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту; одночасно діяло три закони, предметом регулювання яких були питання захисту населення, територій, матеріальних і культурних цінностей від НС (закони України: «Про Цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 р. № 2974- XII, «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р. № 1809-Ш, «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 р. № 1859-TV); неодноразово реорганізовувався ЦОВВ, відповідальний за сферу цивільного захисту в країні, а також його територіальні органи на місцях.

На наше глибоке переконання, чи не найголовнішим стабілізуючим й цементуючим чинником, який унеможливив швидке руйнування системи цивільної оборони та її аналогів у пострадянській Україні, послужило функціонування з 1991 по 2012 р. на центральному рівні одного єдиного постійно діючого суб'єкта державного управління, відповідального за формування та реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, запобігання, реагування та ліквідації наслідків НС техногенного, природного та військового характеру.

Відповідним галузевим ЦОВВ спеціальної компетенції свого часу виступали: Штаб цивільної оборони України (1991-1996 рр.), Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (1996-2010 рр.), Міністерство надзвичайних ситуацій України (2010-2012 рр.).

Так, наприклад, у період з 1991 по 1996 р. (коли безпосереднє керівництво виконанням завдань цивільної оборони на державному рівні покладалося на Штаб цивільної оборони України) склад постійно діючих органів управління цивільною обороною на державному рівні виглядав таким чином (рис. 1).

Протягом 1996-2012 рр. склад постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні, по суті, принципово нічим не відрізнявся від складу постійно діючих органів управління цивільною обороною на державному рівні та моделі організації взаємовідносин між ними, наведеними на рис. 1. Хоча водночас слід відзначити, що, по-перше, за вказаний період Штаб цивільної оборони України було реорганізовано в Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (жовтень 1996 р.), а згодом у Міністерство надзвичайних ситуацій України, далі - МНС (грудень 2010 р.). До того ж суттєво розширилися межі компетенції цього ЦОВВ (більш ґрунтовно питання інституціоналізації ЦОВВ, відповідального за забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, розглянуто в роботі [1]. - Прим. авт.). А, по-друге, у зв'язку зі створенням ЄДС НС (1998 р.), а пізніше ще й ЄДС ЦЗ (2004 р.), зазнав певних змін статус, зокрема збільшився обсяг завдань і функцій щодо запобігання і реагування на НС техногенного та природного характеру, кожного з постійно діючих органів управління цивільним захистом на державному рівні.

Так, до компетенції КМУ додалися функції керівництва, а МНС - безпосереднього керівництва діяльністю обома зазначеними вище державними системами. У свою чергу, міністерства та інші ЦОВВ отримали статус органів управління функціональних підсистем ЄДС НС і ЄДС ЦЗ.

Згідно з Указом Президента України «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» від 24 грудня 2012 р. N° 726/2012 шляхом реорганізації МНС та Державної інспекції техногенної безпеки України було утворено ДСНС.

Одночасно з цим у зазначеному Указі закріплювалося положення про те, що діяльність ДСНС спрямовується і координується КМУ через Міністра оборони України [10].

У такий спосіб Міністерство оборони України (далі - Міноборони) виявилося безпосередньо залученим до процесів формування та реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, що для цього міністерства ніколи не було характерним, адже його діяльність традиційно концентрувалася на формуванні та реалізації державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва.

Із прийняттям Президентом України Указу «Про внесення змін до Указу Президента України від 6 квітня 2011 року № 406» 2 вересня 2013 р. № 468/2013 Положення про Міноборони було доповнене низкою норм, які визначили роль та місце цього міністерства в системі ЦОВВ у формуванні державної політики у сфері цивільного захисту, а також значно розширили межі його компетенції за рахунок покладання на Міноборони блоку функцій та повноважень, спрямованих на забезпечення формування державної політики у згаданій сфері, а також на спрямування і координацію діяльності ДСНС (докладніше див. [9]).

Так, з 2 вересня 2013 р. Міноборони виступало головним органом у системі ЦОВВ не лише у формуванні та реалізації державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, оборони і військового будівництва, але також у формуванні державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від НС та запобігання їх виникненню, ліквідації НС, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, гідрометеорологічної діяльності.

Із Положення про ДСНС, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 р. № 20/2013, вбачається, що ця Служба входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від НС та запобігання їх виникненню, ліквідації НС, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності [4, п. 1].

Таким чином, у зв'язку зі створенням ДСНС та закріпленням за Міноборони функцій і повноважень щодо забезпечення формування державної політики у сфері цивільного захисту та спрямування і координації діяльності ДСНС у системі суб'єктів державного управління з питань цивільного захисту на центральному рівні склалася принципово нова ситуація (конфігурація), за якої в країні функціонують два ЦОВВ, які безпосередньо причетні до сфери цивільного захисту, - це Міноборони, яке забезпечує формування державної політики в цій сфері, та ДСНС, що забезпечує її реалізацію.

Однак не встигли фахівці центрального апарату ДСНС пристосуватися до роботи, так би мовити, «в нових умовах», тобто під координаційним та спрямовуючим впливом Міністра оборони України, як КМУ функцію координації та спрямування діяльності ДСНС делегував керівникові іншого ЦОВВ - Міністру внутрішніх справ [8].

До речі, слід зауважити, що вперше на офіційному рівні концепція реформування МНС, яка передбачала його об'єднання з Міністерством внутрішніх справ України (далі - МВС), а також створення ДСНС, була офіційно оприлюднена ще наприкінці 2011 р., а її ініціатором виступав ко - лишній Міністр надзвичайних ситуацій В.Балога (докладніше див. [6]).

Ще з часу покладення на Міністра оборони України функції щодо координації та спрямування діяльності ДСНС (24 грудня 2012 р.) на державному рівні фактично було утворено нову конфігурацію постійно діючих органів управління цивільного захисту з поліцентричною структурою ЄДС ЦЗ (з 25 квітня 2014 р. цю спрямовуючу та координуючу роль щодо ДСНС уже виконує Міністр внутрішніх справ, проте сама схема організації взаємовідносин між зазначеними органами не зазнала змін. - Прим. авт.).

На чолі постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні перебуває КМУ, який здійснює керівництво ЄДС ЦЗ, функції щодо забезпечення формування державної політики у сфері ЦЗ поки що здійснює Міноборони (але немає жодних сумнівів, що з дня на день ці функції будуть покладені вже на МВС. - Прим. авт.), а функції щодо забезпечення реалізації державної політики у відповідній галузі державного управління виконує ДСНС.

Конфігурація постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні (з 25 квітня 2014 р. - по цей час) наведена на рис. 2.

Треба акцентувати увагу на тому, що у Положенні про ЄДС ЦЗ, затвердженому постановою КМУ від 9 січня 2014 р. № 11 (до речі, вже після залучення Міноборони до складу суб'єктів державного управління у сфері цивільного захисту згідно з указами Президента України від 24 грудня 2012 р. № 726/2012 і від 2 вересня 2013 р. № 468/2013. - Прим. авт.) у переліку постійно діючих органів управління цивільного захисту Міноборони, на диво, не згадується. Звичайно, не вказано там дотепер і МВС.

Вважаємо, що з урахуванням викладених вище фактичних обставин, цю правову прогалину слід усунути шляхом доповнення зазначеного переліку позицією «Міністерство внутрішніх справ України», причому одразу після згадування в тексті відповідної правової норми КМУ.

На наш погляд, запроваджена в Україні полі- центрична модель організації діяльності постійно діючих органів управління цивільного захисту на державному рівні, з оптимізацією системи ЦОВВ (про яку було заявлено у назві Указу № 726/2012. - Прим. авт. ), не має нічого спільного, та негативно вплине на ефективність забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері цивільного захисту.

Підтвердженням цієї думки є, хоча б, та обставина, що внаслідок необхідності погодження із зацікавленими підрозділами МВС розроблених фахівцями ДСНС підзаконних нормативно-правових актів з питань цивільного захисту, затягнеться процес їх прийняття (узгодження та подання в установленому порядку на розгляд КМУ проектів законів, актів Президента України та КМУ, зокрема планів заходів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та на особливий період), що знизить оперативність ухвалення відповідних державно-управлінських рішень. До речі, управлінська практика із цього питання між Міноборони та ДСНС, що мала місце останнім часом, красномовно доводить обґрунтованість наведеної тези.

Відомий вітчизняний фахівець з державного управління В.Б.Авер'янов, безумовно, має рацію в тому, що з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не полі- центричної структурної побудови, тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-організаційних центрів [2, с. 22].

Як свідчить аналіз досвіду побудови державних систем ЦЗ у США, країнах Західної Європи та ко - лишніх радянських республіках, подібних до нинішньої української поліцентричної моделі організації системи цивільного захисту та підходу до розподілу повноважень між основними суб'єктами, що забезпечують її діяльність на центральному рівні, не запроваджено в жодній країні світу.

У переважній більшості економічно та технічно розвинених зарубіжних країн функціонують моноцентричні державні системи протидії НС, на чолі яких перебуває один спеціально уповноважений орган державної влади, що опікується питаннями цивільного захисту в межах усієї країни. Наприклад, у США - це Федеральне агентство з дій у НС, у Німеччині - Федеральне управління цивільної оборони та допомоги при стихійних лихах, підпорядковане Міністерству внутрішніх справ, у Великобританії - Управління цивільної оборони при Міністерстві внутрішніх справ, у Франції - Національне управління цивільної оборони і цивільної безпеки Міністерства внутрішніх справ (докладніше див. [7, с. 538-561]).

Необхідно також зазначити, що одночасне паралельне функціонування в країні двох ЦОВВ, один з яких наділений повноваженнями щодо забезпечення формування державної політики у сфері цивільного захисту (МВС), а інший - щодо забезпечення реалізації державної політики в цій галузі (ДСНС), не відповідає концепції Кодексу цивільного захисту України та його нинішньому змісту (в частині функціонування єдиного ЦОВВ, який забезпечує як формування, так й реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту), спричинить колізії у законодавстві та компетенційну плутанину.

До того ж, така багатосуб'єктність, як нам видається, сприятиме режиму політичної та, найголовніше, юридичної безвідповідальності керівництва зазначених структур за невиконання чи неналежне виконання покладених на них повноважень у сфері цивільного захисту.

Разом із тим ми в цілому позитивно оцінюємо рішення уряду щодо покладення на Міністра внутрішніх справ функції спрямування та координації діяльності ДСНС, оскільки у зв'язку із загостренням суспільно-політичної ситуації в країні та значним підвищенням ризику виникнення НС соціального характеру, таке рішення виглядає більш оптимальним, ніж підпорядкування ЦОВВ, уповноваженого реалізовувати державну політику у сфері цивільного захисту, Міноборони. До того ж воно чітко вписується в розроблювану нами концепцію розвитку нового напряму державно-владної діяльності - державного управління у сфері забезпечення цивільної безпеки в/від НС, зумовлених природними, техногенними, суспільно-політичними, соціально-економічними факторами або їх сукупністю, а також відповідає прогресивному досвіду розвинених зарубіжних країн, де органи управління у сфері цивільного захисту державного рівня підпорядковані або входять до складу міністерств внутрішніх справ (внутрішньої безпеки).

У зв'язку із наділенням Міністра оборони повноваженнями щодо координації та спрямування діяльності ДСНС (24 грудня 2012 р.) на державному рівні склалася принципово нова ситуація зі складом постійно діючих органів управління цивільного захисту та розподілом між ними завдань і функцій у цій сфері. Замість одного ЦОВВ, який забезпечував формування та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту (МНС), з'явилося два ЦОВВ, один з яких має забезпечувати формування державної політики у сфері цивільного захисту (Міноборони) та, водночас, спрямовувати і координувати діяльність іншого органу (ДСНС), який забезпечує реалізацію державної політики у згаданій сфері публічних відносин.

Починаючи з 25 квітня 2014 р. відповідні функції Міноборони перейшли до Міністра внутрішніх справ. Це державно-управлінське рішення може суттєво відкоригувати вектор розвитку всієї ЄДС ЦЗ, змістивши акценти в її діяльності у бік протидії НС соціального характеру, у тому числі терористичної спрямованості.

Запроваджена в Україні з грудня 2012 р. бі- центрична модель організації державної системи ЦЗ на центральному рівні має, скоріше, тимчасовий (перехідний) характер, а тому навряд чи довго протримається й буде найближчим часом трансформована в моноцентричну, де монопольне положення займе якийсь один ЦОВВ, уповноважений забезпечувати одночасно як формування, так і реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Перспективи подальших розвідок полягають у необхідності ґрунтовного дослідження концептуальних підходів щодо побудови системи державних органів управління у сфері цивільного захисту в розвинених зарубіжних країнах, а також у пошуку та науково-практичному обґрунтуванні оптимальної моделі організації взаємовідносин і розподілу повноважень між цими органами.

захист цивільний надзвичайний державний

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Андреєв С. О. Інституціоналізація центрального органу виконавчої влади України, відповідального за реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту [Електронний ресурс] / С. О. Андреєв // Держ. упр.: теорія та практика. - 2013. - № 2. - Режим доступу: http://academv.aov.ua/ei/ei18/PDF/ 22.pdf

2. Виконавча влада і адміністративне право / за заг ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Видавн. Дім «Ін Юре», 2002. - 668 с.

3. Держслужба України з надзвичайних ситуацій перейшла під координацію Міністра внутрішніх справ. 25.04.2014 [Електронний ресурс] / Прес- служба Міністерства внутрішніх справ. - Режим доступу: http://www.kmu.aov.ua/control/publish/article? artid=247245192

4. Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій: Указ Президента України від 16 січ. 2013 р. № 20/2013 // Офіц. вісн. України. - 2013. - № 5. - Ст 154.

5. Кодекс цивільного захисту України від 2 жовт. 2012 р. № 5403-VI // Офіц. вісн. України. - 2012. - № 89. - Ст. 3589.

6. Міністр В. Балога: в об'єднанні МНС і МВС дуже важливо не застрягти десь між СРСР і Європою. 28.12.2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.mns.aov.ua/news/20146.html

7. Основные мировые тенденции развития систем антикризисного управления и обоснование предложений по формированию государственной политики в области защиты населения и территорий на период до 2010 года [ Электронный ресурс] / [ Ю. Г. Шпаковский, В. П. Малышев, Э. Я. Богатырев и др.] // Стратегия граждан. защиты: проблемы и исслед. - 2013. - № 2. - Т 3. - С. 538-561. - Режим доступа: http://cvberleninka.ru/article/osnovnve-mirovve-tendentsii-razvitiya-sistem-antikrizisnogo-upravleniya-i-obosnovnaie-predlozheniy-po-formirovaniyu-aosudarstvennoy/pdf

8. Питання спрямування та координації діяльності Державної служби з надзвичайних ситуацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 квіт. 2014 р. № 120 // Офіц. вісн. України. - 2014. - № 35. - Ст. 931.

9. Про внесення змін до Указу Президента України від 6 квіт. 2011 р. № 406: Указ Президента України від 2 верес. 2013 р. № 468/2013 // Офіц. вісн. України. - 2013. - № 69. - Ст. 2523.

10. Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 24 груд. 2012 р. № 726/2012 // Офіц. вісн. України. - 2012. - № 99. - Ст. 3998.

Размещено на Allbest.ru