Унітаризм vs федералізація: проблема державного устрою України в контексті конституційної реформи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УНІТАРИЗМ VS ФЕДЕРАЛІЗАЦІЯ: ПРОБЛЕМА ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ

О.І. Романюк, доктор політичних наук, доцент

Розглянуто проблему реформування державного устрою України. Виходячи з аналізу соціально-політичної ситуації, що склалася в Україні, досвіду інших посткомуністичних країн та преференцій українських громадян, автор відстоює збереження унітарного характеру української держави при певній децентралізації влади, розвитку інституту місцевого самоврядування та вдосконаленні структури парламенту.

Ключові слова: державний устрій, конституційна реформа, федерація, унітаризм, посткомунізм, Україна.

УНИТАРИЗМ VS ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ: ПРОБЛЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА УКРАИНЫ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ

Романюк А. И.

Рассматривается проблема реформирования государственного устройства Украины. Основываясь на анализе сложившейся в Украине социально-политической ситуации, опыта других посткоммунистических стран и предпочтений украинских граждан, автор отстаивает сохранение унитарного характера украинского государства при определенной децентрализации власти, развитии института местного самоуправления и совершенствовании структуры парламента.

Ключевые слова: государственное устройство, конституционная реформа, федерация, унитаризм, посткоммунизм, Украина.

UNITARIANISM VS FEDERALIZATION: THE PROBLEM OF UKRAINIAN STATE SYSTEM IN THE CONTEXT OF CONSTITUTIONAL REFORM

Romanyuk O. І.

The problem of reforming the state system of Ukraine is considered. Based on the analysis of the current Ukrainian socio-political situation, the experience of other postcommunist countries and the preferences of the Ukrainian citizens, the author defends the preservation of the unitary character of the Ukrainian state at a certain decentralization of power, development of the institution of local government and improves the structure of Parliament.

Key words: state system, constitutional reform, federation, unitarianism, postcommunism, Ukraine.

Актуальність проблеми

Угода про врегулювання політичної кризи в Україні серед інших положень передбачає конституційну реформу, яка має бути завершеною у вересні 2014 р. [1]. У ході підготовки реформи гострого характеру набуло питання про державний устрій України. Сили, що здійснили другу українську революцію посткомуністичної доби, відстоюють збереження унітарного характеру держави, тоді як їх супротивники наполягають на федералізації. Ситуацію значно обтяжує тиск з боку Росії, яка однією з умов урегулювання російсько-українського конфлікту ставить зміну її державного устрою з унітарного на федеративний [2].

Ступінь наукової розробки проблеми

Проблема державного устрою є важливим аспектом дослідження інституційних чинників демократизації. Оскільки перехід до демократії потребує децентралізації влади, Роберт Дал [3, с. 224, 228-229], Сеймур Ліпсет і Стейн Роккан [4, р. 53], Аренд Лійпгарт [5, p. 71-78], Бінгайм Павелл [6, р. 270] вважають, що федеративна форма є привабливішою за унітарну. Аргументи на користь федералізму полягають у такому: 1) федералізм створює розділену структуру влади, що уможливлює інкорпорацію багатьох сегментів суспільства у законодавчий та виконавчий процеси; 2) він здатний послабити напругу між конкурентними групами, оскільки політичні групи, що не можуть відстояти свої позиції в національному масштабі, одержують можливість отримати компенсацію у вигляді перспективи успіху на регіональному рівні; 3) сприяє організації політичних партій та груп інтересів на регіональному рівні; 4) політичний процес може позбутися багатьох суперечливих питань, оскільки різні сегменти суспільства отримають автономію в таких сферах, як прибутки, освіта та культура; 5) етнічні та інші меншини одержують більшу можливість впливати на формування структур державної влади, особливо на регіональному рівні.

Проте, аналізуючи транзитивні процеси в африканських країнах, Доналд Горовіц [7, р. 224; 8, р. 222-224], Доналд Ротшильд [9, р. 207, 218], Аристід Золберг [10, р. 62-63, 70] висунули серйозні заперечення щодо федеративного устрою. Їх сутність можна звести до двох основних аргументів: 1) федералізм є складною, коштовною та неефективною системою, оскільки передбачає дворівневу державну структуру, дублювання функцій та більш тривалий процес ухвалення рішень; 2) федеральний порядок приховує в собі небезпеку сепаратизму, що може стати передумовою розвалу держави. Таким чином, у перехідних суспільствах, особливо в тих, де перехід до демократії сполучається з розбудовою державності, унітарна форма державного устрою є доцільнішою, ніж федеративна.

Мета статті полягає у визначенні раціональної форми державного устрою України виходячи з конкретних умов її сучасного розвитку.

Методологія дослідження ґрунтується на трьох рівнях аналізу проблеми: теоретичному (осмислення впливу соціально-політичної ситуації на її розв'язання), емпіричному (узагальнення практики інших посткомуністичних країн у цій сфері) та соціально-психологічному (виявлення пріоритету громадян України щодо форми державного устрою).

Теоретичний рівень

Сучасне українське суспільство належить до типу перехідних, тобто таких, які, трансформуючи свої системні основи, переходять від однієї якості суспільного організму до іншої. Трансформація України має бінарну структуру, оскільки в межах одного процесу здійснюється дві трансформації: соціально- та національно-політична [11, с. 147-156].

Сутність першої полягає в перетворенні тоталітарної системи на демократичну. Тоталітаризм як вихідна позиція робить посткомуністичні трансформації складнішими процесами, ніж попередні переходи, що здійснювалися від авторитарних режимів, оскільки докорінні якісні зміни мають охопити всі сфери суспільного життя: і в політиці, і в економіці, і в культурі потрібно змінити монопольну організацію на плюральну, конкурентну. Поліфонічність завдань посткомуністичного розвитку вимагає швидкого ухвалення та реалізації політичних рішень, чому сприяє унітарна форма державного устрою, що потребує менше всіляких узгоджень з регіональними органами влади. Натомість за федеративного устрою владу в окремих суб'єктах федерації можуть здобути консервативні сили, які, користуючись політичною автономією, чинитимуть спротив реформам, що здійснюватиме центральний уряд. Окрім того, в унітарній державі менше, а отже, дешевше державний апарат, бо відсутні регіональні парламенти, регіональне законодавство та їх інфраструктура, що дозволяє заощадити значні кошти, які можна використати на проведення системних реформ. За сучасного стану української економіки ця обставина має немаловажне значення.

Змістом другої є перехід від стану територіальної одиниці колишнього СРСР до суверенної національної державності. Розбудова національної державності, ще більше ускладнюючи трансформаційний процес, додає до нього нові завдання та нові суперечності [12]. Усталення державності неможливе без формування політичної нації, що передбачає інтеграцію титульного етносу з національними меншинами в єдину політичну спільноту. Найбільш складно в Україні йде інтеграція в політичну націю етнічних росіян, які становлять майже п' яту частину населення та у своїй більшості мешкають у східних та південних регіонах. Таке зумовлюють два чинники: 1) імперське налаштування багатьох її представників, особливо мешканців України в першій та другій генерації; 2) вплив Росії, яка постійно підіймає питання про утиски росіян в Україні. Формування політичної нації обтяжується тим, що західна та східна гілки українського етносу тривалий час розвивалися в різних державно-політичних полях, зумовив їх ментальні відмінності [13]. У таких умовах виникає небезпека, про яку попереджав Філіпп Шміттер, що українське суспільство виявиться «не одним, а кількома громадянськими суспільствами, які охоплюють ту саму територію й ту саму політію, але організують інтереси та прагнення у вигляді різних, а іноді й цілком несумісних етнічних або культурних співтовариств» [14, с. 25]. Несформованість політичної нації потенційно народжує сепаратизм та відцентрові тенденції, що мало місце в 1990-ті рр., та знов зі ще більшою силою проявилося на початку 2014 р., після силового втручання Росії у внутрішні справи України. Перехід у такій ситуації до федеративного устрою сприятиме посиленню цих тенденцій, унаслідок чого значно збільшиться загроза розпаду держави.

Емпіричний рівень

У процесі краху комуністичних режимів відбувся розпад комуністичних федерацій: Радянського Союзу, Югославії та Чехо- словаччини. Проте ця федеративність була формальною, оскільки за тоталітаризму політична система ґрунтувалася на керівництві комуністичної партії, яка здійснювала жорстке централізоване управління всім життям країни, в тому числі й територіальними утвореннями. Чехословаччині вдалося протягом трьох років зберегти федерацію, але загострення суперечностей між чеською та словацькою елітами призвело в 1993 р. до «оксамитового розлучення» Словаччини з Чехією. Розпад югославської федерації відбувся у три етапи. Загибель комуністичного режиму спричинила вихід зі складу СФРЮ чотирьох з шести союзних республік (Хорватії, Словенії, Македонії, Боснії і Герцеговини), але Сербія і Чорногорія проголосили про своє об'єднання в межах нової федерації (СРЮ). Вона, проіснувавши близько одинадцяти років (27 квітня 1992 р. -- 4 лютого 2003 р.), перетворилася на конфедерацію «Державний Союз Сербії і Чорногорії». Після чорногорського референдуму 2006 р. Сербія та Чорногорія остаточно розлучилися. Сьогодні на посткомуністичному просторі існує лише дві федеративні держави: Росія та Боснія і Герцеговина, але їх устрій не являє собою класичний федералізм та не є чинником, що сприяє демократизації.

У Росії, якій номінальний федералізм дістався у спадок від комуністичних часів (РРФСР являла собою федерацію в складі іншої федерації -- СРСР), зберігається різностатусність (а отже, й різноправність) суб'єктів федерації (республіки, краї, області, міста федерального значення, автономні області та округи) [15] та, після здобуття президентської посади Володимиром Пу- тіним, відбулося згортання їх прав. У 2000 р. її територію було поділено на федеральні округи, створені за аналогом з військовими. На їх чолі поставлені представники президента, які, не маючи конституційних повноважень, здійснюють контроль за владою суб'єктів федерації, спираючись на апарат, що складається з територіальних управлінь федеральних відомств. У 2004 р. за ініціативою Путіна до федерального законодавства було включено положення, за яким обрання вищих посадових осіб суб'єктів федерації змінено їх призначенням законодавчими органами суб'єктів, але за поданням кандидатури президентом Росії [16].

Запровадження федеративного устрою в Боснії і Герцеговині в 1995 р. було зумовлено необхідністю подолання наслідків кривавої міжетнічної війни 1992-1995 рр. За конституцією територія країни складається з двох суб'єктів: Федерації Боснії і Герцеговини (мусульмано-хорватської федерації) та Республіки Сербської, кожен з яких має свого президента, свій парламент і уряд. Центральні органи державної влади формуються на основі паритетного представництва трьох етнічних груп (боснійських мусульман, сербів та хорватів) [17], що дискримінує представників етнічних меншин, які фактично позбавлені права балотуватися на посаду президента країни та до парламенту. Вкрай децентралізований устрій істотно ускладнює вирішення соціально-економічних проблем розвитку країни та її демократичний поступ.

Політична практика свідчить, що в умовах посткомунізму демократичний поступ краще забезпечують унітарні держави. З 27 посткомуністичних держав, що мають унітарний устрій, дві третини (18) входить до списку електоральних демократій Freedom House, з них 8 є консолідованими режимами, 6 зробили значні кроки з консолідації (табл. 1).

унітарний федералізація конституційний державний

Таблиця 1

Політичні режими та державний устрій посткомуністичних країн