Права на земельні ділянки в контексті їх використання для містобудівної діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Права на земельні ділянки в контексті їх використання для містобудівної діяльності

Порушена нами проблематика системи речових прав на земельні ділянки та зобов'язальних прав на них, звичайно, є актуальною не лише для “містобудівного сектора економіки”. Проте в цих відносинах ці питання є чи не найбільш спірними. Будь-хто, хто на практиці наштовхувався на оформлення документів на забудову в органах Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБК), про це знає. Крім того, на стадії використання земельних ділянок та інших об'єктів нерухомості особи, які здійснюють контроль за використанням і охороною земель, та робітники правоохоронних органів вивчають наявність права на відповідну земельну ділянку, за наслідками чого вживають заходів реагування. У разі відсутності, на їх думку, “належного права”, вживаються штрафні санкції, а іноді навіть реєструється кримінальне провадження.

З точки зору теорії земельного та цивільного права, порушена проблематика є теж актуальною, а думки дослідників щодо природи, змісту й особливостей здійснення суб'єктивних прав на земельні ділянки істотно різняться. Цим питанням у земельно-правовій науці приділяли увагу такі дослідники, як: П.Ф. Кулинич, А.М. Мірошниченко, В.В. Носік, С.В. Єлькін, І.О. Костяшкін та інші. Серед вітчизняних і зарубіжних цивілістів, які обіймались вказаною проблематикою, можна відзначити: С.О. Погрібного, Є.О. Харитонова, Є.О. Суханова, В.А. Белова, К.І. Скловського, Д.В. Дождєва. Роботи названих вчених лягли в основу дослідження цього питання автором статті. У досліджуваних відносинах цікаво поєднується приватноправове й публічноправове регулювання, що становить їх особливість.

На перший погляд, все достатньо просто: якщо є право, передбачене законодавством, треба пред'явити відповідний документ і всі питання будуть вирішені. Однак на практиці дуже часто земельні ділянки використовуються без наявності будь-якого оформленого окремо й підтвердженого спеціальним “папірцем” права. На це якраз і звертають увагу органи прокуратури та внутрішніх справ, ДАБК, державної земельної інспекції (сьогодні - департамент, структурний підрозділ Державної інспекції сільського господарства України, далі - Держсільгос- пінспекція) [1], органи місцевого самоврядування, що здійснюють самоврядний контроль за використанням та охороною земель і контроль у містобудівній галузі, громадські інспектори у відповідних сферах, а також ревізійні органи, що перевіряють діяльність суб'єктів господарювання. Перевіряючи, орієнтуються насамперед на положення Земельного кодексу України (далі - ЗК) [2] та інші акти земельного законодавства.

Те саме й для забудови та іншого містобудівного використання земельної ділянки, але тут вже підключається містобудівне законодавство. Як свідчить його аналіз, для розміщення об'єктів містобудування замовник (фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву), для того щоб здійснити планування й забудову земельної ділянки, має до цього стати її власником або користувачем (ст.ст. 8, 26 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності” и др.) [3]. Закон не деталізує, яким саме “користувачем” треба бути, тобто які документи можуть підтвердити те, що особа є користувачем ділянки. Ці положення дещо деталізують підзаконні акти. Так, для проектування майбутньої забудови земельної ділянки потрібно отримати умови й обмеження (складова частина вихідних даних, поряд з технічними умовами на підключення до комунікацій). Підзаконні акти вимагають подати органу архітектури та містобудування “засвідчену в установленому порядку копію документа про право власності (користування) земельною ділянкою” [4]. З цього видно, що має бути певний “документ”, але який саме теж не зрозуміло. Далі замовники отримують дозвільні документи щодо забудови їх ділянок у органах ДАБК. Відповідно до ст. 34, 35 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності” замовник має право виконувати підготовчі та будівельні роботи після реєстрації відповідних декларацій і повідомлень. Необхідною передумовою проведення оформлення цих документів є отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію. При цьому реконструкцію, реставрацію або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані, а також реконструкцію або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв'язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а так само нове будівництво відповідно до містобудівної документації об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури на замовлення органів державної влади й органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності може бути проведено за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою. Встановлене право земельного сервітуту щодо будівництва об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури є підставою для отримання документа, що дає право на виконання підготовчих чи будівельних робіт.

Тобто Закон безпосередньо називає такі документи: договір суперфіцію, договір сервітуту (для окремо визначених випадків - розміщення інженерно-транспортної інфраструктури) і певні “інші документи”, що посвідчують право користування чи власності на землю. Проте вже в підзаконних актах перелік документів фактично деталізується [5]. Так, підставою використання земельної ділянки для будівництва називається державний акт, свідоцтво про право власності на землю, договір оренди/ суперфіцію. Але чи це вичерпний перелік документів, що свідчать про те, що особа має право на землю, тобто її землекористування здійснюється на правовій підставі (на підставі суб'єктивного права)?

Контакт людини з земельною ділянкою, тобто використання її певних властивостей, може мати місце як при наявності суб'єктивного права, так і внаслідок юридичного обов'язку. Право користування земельною ділянкою може мати місце там, де особа використовує її властивості у своєму власному інтересі, для себе. За загальним правилом, там, де контакт відбувається в інтересі іншої особи (за її завданням і на її користь, частіше за все на підставі договору), право користування ділянкою не виникає. Так, садівник не може вимагати ані примусової передачі йому земельної ділянки, де він буде працювати, ані забезпечення вільного доступу до неї за допомогою примушення володільця ділянки (замовника) до здійснення ним певних дій чи утримання від їх здійснення. Не може він і проникати на цю чужу ділянку тоді, коли йому лише заманеться. Зате він має право вимагати оплату своїх послуг. В інших випадках особи, які використовують земельні ділянки (контактують із ними), мають на це певне право.

Суб'єктивні (цивільні) права, тобто забезпечені правопорядком можливості, яким протистоять обов'язки інших осіб, прийнято ділити на речові та зобов'язальні, тобто щодо речей можуть виникати речові й зобов'язальні правовідносини. Решта видів прав, що іноді виділяються в теорії права, нас у цьому разі не цікавлять. У загальних рисах перші - це права на речі (управнений суб'єкт має можливість безпосереднього впливу на річ з правом відбиватись від будь-яких посягань на неї інших осіб [6, 84]), другі - права на чужі дії (поведінку), тобто речові правовідносини реалізуються безпосередньо діями самої управненої особи, а зобов'язальні - через виконання обов'язків боржником [6, 86-87]. Речові права є різновидом абсолютних прав, їм протистоїть обов'язок “всіх інших осіб і кожного з них” не порушувати таке право. Вони надають правоволодільцю можливість використовувати річ (земельну ділянку) самостійно, надають можливість вступати в безпосередній контакт з ділянкою (мати допуск до неї) або отримувати її корисні властивості, не вдаючись до будь-чиєї допомоги, зокрема з боку власника. Зазвичай речові права захищаються особливими речовими позовами (негаторний, віндикаційний, про визнання права), зокрема від самого власника ділянки відповідно до ст. 396 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) [7].

Зобов'язальні права є різновидом відносних прав, їм протистоять обов'язки конкретних зобов'язаних суб'єктів. Останні зобов'язані щось дати, зробити, надати, забезпечити й т.п. на користь управненої особи. Такі права дають уповноваженому суб'єкту можливість вимагати в конкретної особи здійснення певних дій або утримання від них. При цьому дія (бездіяльність), тобто поведінка, може бути направлена на певні речі, наприклад, на земельні ділянки й полягати не лише в їх передачі на виконання зобов'язання, а й у забезпеченні використання земельних ділянок без їх речової передачі (traditio).

В українській доктрині й серед правозастосувальників (зокрема, представників контролюючих органів, а також суддів) вкоренилася думка про те, що використання земельних ділянок та їх частин може відбуватися лише на підставі чітко поіменованих у законі речових прав. У рамках цього підходу виділяється й особливо “реакційний” підхід. Згідно з останнім права на землю існують лише ті, що прямо передбачені ЗК або ж навіть тільки його статтями 125 і 126. Проте такий підхід є помилковим, що й обґрунтуємо далі.

Дійсно, перелік речових прав зазвичай розглядається як закритий (правило “закритого списку” - numerus clausus), тобто з чітко визначеними видами прав. Проте в законі може бути визначено й зміст певного права, його ознаки, що дозволяють кваліфікувати його як речове.

У системі речових прав центральне місце займає право власності. Інші речові права є “усіченими”, неповними в порівнянні з цим правом, адже є похідними від нього й ніколи не тотожними праву власності. Право власності надає його власникові найвищу владу над земельною ділянкою.

Найчастіше суть права власності розкривається через опис “тріади” прав або правомочностей. Це право володіння, право користування, право розпорядження. Подібний підхід втілений у ст. 317 ЦК. Також відповідно до ст. 78 З К право власності на землю - це право володіти, користуватися й розпоряджатися земельними ділянками. У найбільш загальному вигляді “класичну тріаду” щодо такого об'єкта прав, як земельна ділянка, можна представити у вигляді забезпеченої об'єктивним правом можливості, що складається з:

- права володіння (jus possidendi) - панування над земельною ділянкою. Таке панування над земельною ділянкою є умовним і полягає у встановленні контролю над нею та можливості її виключного використання;

- права користування (jus fruendi) - вилучення корисних властивостей земельної ділянки. Може здійснюватись у різних формах;

- права розпорядження (jus abutendi ) - визначення долі земельної ділянки “приватним актом”, тобто самостійним волевиявленням власника.

Право власності на земельну ділянку підтверджується свідоцтвом про право власності (раніше підтверджувалося державним актом на право власності на земельну ділянку) і виникає з моменту державної реєстрації цього речового права в органах Міністерства юстиції України відповідно до Закону “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” [8]. До реєстрації права здійснюється реєстрація земельної ділянки (об'єкта права) згідно із Законом України “Про Державний земельний кадастр” [9] в органах Державного агентства по земельних ресурсах, де ділянці як об'єкту прав присвоюється кадастровий номер. Інші речові права реєструються тільки після реєстрації права власності.

Вважається, що в будь-яких земель (земельних ділянок) в Україні є власник. Тож можна уявити, що не існує безгосподарних земельних ділянок (ст. 335 ЦК). За замовчуванням, власник - це держава (незважаючи на те, що за ст.ст. 13,14 Конституції України власником земель проголошений безпосередньо й саме Народ України, адже це є скоріше політико-правовим закликом).

Відповідно до Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності” від 06.09.2012 № 5245-VI [10] всі землі в Україні, що не перебувають у приватній (а також колективній, що дотепер фактично залишилась) власності, були немов би автоматично розмежовані з 01.01.2013. Однак закон не позбавив від необхідності зареєструвати право власності на кожну окрему земельну ділянку за державою або територіальними громадами з наданням їй кадастрового номеру. Поступово така реєстрація відбувається, а база даних Державного земельного кадастру наповнюється.

Власник може обтяжити своє право власності по-різному, звузивши можливості його реалізації. Він може надати будь-якій особі право на своє майно, завжди залишаючись власником. Водночас ЗК згадує лише про декілька різновидів прав землекористувачів, а саме про: право постійного користування (ст. 92), право оренди (ст. 93), право сервітуту (ст.ст. 98-102), а також говорить про емфітевзис (ст. 102-1) (вважається, що право, що виникає з договору емфітевзису, не надає можливості використовувати ділянки для містобудівних потреб, проте й на сільськогосподарських землях можуть розміщуватись виробничі й інші будівлі та споруди в установленому законом порядку) і суперфіцій (ст. 102-

1) . У статтях 125, 126 ЗК з якоїсь причини коло прав на землю звужується ще більше. У них згадано лише про три речових права: 1) право власності; 2) право постійного користування; 3) право оренди. Всі вони, як вказує законодавець, виникають з моменту їх державної реєстрації в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Водночас ст. 126 ЗК “Оформлення речових прав на земельну ділянку” говорить про те, що право власності та користування оформляється відповідно до Закону “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”. Тобто можна зробити висновок про більш широкий спектр можливих прав землекористування, до якого відсилає ст. 126 ЗК, а не ст. 125 ЗК.

Чи всі речові права на землю перераховані в ЗК? Схоже, що ні. Звернувшись до ст. 4 Закону “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”, який за загальним правилом поширюється на земельні ділянки (відповідно до ст. 181 ЦК земельна ділянка - це нерухомість, тому положення Закону поширюються на них, якщо інше не випливає з суті цих положень), можна побачити: 1) право володіння;

2) право користування (сервітут); 3) право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); 4) право забудови земельної ділянки (суперфіцій); 5) право господарського відання; 6) право оперативного управління; 7) іпотека; 8) довірче управління майном.

Крім того, Закон допускає існування інших прав, передбачених законом, тобто наведений перелік не є вичерпним. Можна припустити, що існують речові права, прямо не названі в Законі “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”. У цьому нема нічого дивного, адже власник має багато варіацій щодо можливості обтяжити своє право (навіть використовуючи окреме обумовлене місце на автомобільній парковці, можна ставити питання про наявність у автоволодільця права, що має ознаки речового).

Традиційно вважається, що права під № 1,5,6,8 з наведеного списку не виникають щодо земельних ділянок, а права № 2-4 та, у принципі, № 7 виникають. Причина таких поглядів зрозуміла - перші прямо не передбачені ЗК. Однак такі права передбачені нормами ЦК та інших законів. Більш того, ст. 189 ЦК взагалі практично не обмежує власника речі в можливостях і формах самообмеження у своєму праві на користь третіх осіб, у яких виникне певне право користування на майно власника (на отримання плодів і доходів з земельної ділянки). Тобто немає підстав вважати, що всі зазначені в Законі “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” і встановлені іншими законами речові права не можуть виникати щодо земельних ділянок.

Отже, речові права на земельні ділянки можуть бути різними. Однак ч. З ст. З Закону “Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” вимагає обов'язкової реєстрації речових прав для їх виникнення. Отже, без реєстрації право не виникає. Процитуємо фрагментами статтю 3 Закону “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”: “Державна реєстрація прав (речових прав) є обов'язковою ... держава гарантує достовірність зареєстрованих прав на нерухоме майно та їх обтяжень ... права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації ”.

У чому полягає суть і призначення реєстрації речового права? Насамперед, у його оголошенні. Речове право, унаслідок свого абсолютного характеру (нагадаю, від його порушення повинні утриматися усі), повинно бути доведено до відома зобов'язаних осіб. Здавалося б, з реєстрацією зв'язується лише виникнення прав, прямо передбачених Законом “Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень”, якщо буквально читати фразу: “... підлягають реєстрації згідно з цим законом”. Однак відкритий і невичерпний перелік речових прав, поданий у ст. 4 Закону (аналогічна норма міститься і в ст. 395 ЦК), говорить про те, що реєстрації повинні підлягати всі без винятку речові права, передбачені законами України. Якщо ж вони не передбачені іншими законодавчими актами, вони взагалі не є речовими правами. Отже, право на земельну ділянку, необхідне для використання ділянки для містобудівних та інших потреб, що підпадає під ознаки речового права, але не зареєстроване в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр прав), de lege late не є таким, що виникло. Таким чином, припущення про можливість існування речових прав на земельні ділянки, які не зареєстровані в Реєстрі прав, не має сьогодні практичної цінності. Однак це не позбавляє можливості довести наявність речового права в суді (у разі, коли є всі підстави вважати його таким, що виникло, окрім самого факту реєстрації).

Чи можуть використовуватись для містобудівних потреб земельні ділянки особою, в якої немає речового права? Можуть. Насамперед, треба сказати, що в будь-якому разі чиєсь речове право щодо такої земельної ділянки має бути встановлене (як ми вказували вище, всі землі в Україні мають принаймні власника). Така особа може наділити іншу не лише обмеженим речовим правом насвою ділянку, а й вступити в зобов'язальні відносини. Уповноважений суб'єкт в таких відносинах має права вимоги певних дій або бездіяльності (що залежить від конкретної ситуації) від боржника-власника земельної ділянки або володаря іншого речового права на неї. Такими діями буде забезпечено використання кредитором у зобов'язанні земельної ділянки чи її певної частини, зокрема, для містобудівних потреб.

Якщо чиїмось діями такий землекористувач буде ущемлений у можливості використовувати властивості земельної ділянки, він зможе звернутися за захистом до власника (володільця речового права), який перебуває з ним у зобов'язальних правовідносинах і який відповідає перед землекористувачем у рамках існуючих домовленостей. Головне, що в таких випадках у вашого підприємства існує правова підстава для використання земельної ділянки, а отже, немає складу правопорушення і є певні можливості щодо експлуатації ділянки.

Найчастіше йдеться про короткострокове використання, без розміщення будівель і споруд, тоді, коли потрібно швидко й просто отримати правову підставу для використання певних властивостей земельної ділянки. Проте земельні ділянки можуть використовуватись у межах зобов'язальних правовідносин і для розміщення об'єктів містобудування.

За загальним правилом, право власності на побудовану нерухомість (будівлі, споруди) має належати власнику земельної ділянки, проте договором можуть бути встановлені особливості.

До використання земельних ділянок у зобов'язальних правовідносинах (без виникнення речового) можна віднести випадки “вторинного землекористування” (без вилучення ділянки в основного землекористувача), передбачені природоре- сурсними кодексами. Інші користувачі використовують земельні ділянки на підставі договорів про спільну діяльність, співробітництво, у межах державно-приватного партнерства, концесійних договорів тощо. Набір можливих варіантів використання та відповідних титулів (підстав) використання величезний. Але далеко не для всіх з них знаходиться назва в законодавстві.

Отже, земельні ділянки в галузі містобудування можуть використовуватись на підставі зобов'язальних прав. Проте для того, щоб розуміння цього не викликало сумнівів (зокрема в органів ДАБК, архітектури, правоохоронних та інспекційних органів), доречно внести відповідні корективи до актів містобудівного законодавства.

Література

право земельний ділянка містобудівний

1. Про затвердження Положення про Державну інспекцію сільського господарства України: Указ Президента від 13.04.2011 № 459/2011 // Офіційний вісник Президента України. - 2011. - С. 622.

2. Земельний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. -- 2002. -- № 3-4. -- С. 27.

3. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України від 17.02.2011 // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 34.-С. 343.

4. Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст: наказ Мінрегіонбуду від 07.07.2011 № 109 // Офіційний вісник України. - 2011. - С. 2398.

5. Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт: постанова Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 // Офіційний вісник України. - 2011.С. 1404.

6. Суханов Е.А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку / Е.А. Суханов // Гражданское право России при переходе к рынку. - М., 1995. - С. 83-92.

7. Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 40-44. - С. 356.

8. Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень: Закон України в редакції від 11.02.2010 // Відомості Верховної Ради України. - 2010.№ 18. - С. 141.

9. Про державний земельний кадастр: Закон України від 07.07.2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 60.-С. 2405.

10. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності: Закон України від 06.09.2012 № 5245-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - С. 472.

Размещено на Allbest.ru