Механизм государственного управления в условиях кризиса: опыт США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецкий государственный университет управления

Механизм государственного управления в условиях кризиса: опыт США

Р.Н. ЛИЩУК

Авторское резюме

В статье исследуется опыт государственного антикризисного управления США в период 2007-2010 гг. На базе исследования механизма государственного управления США в указанный период было установлено, что модель антикризисного регулирования в США характеризуется несколькими этапами, начиная с незначительных мер, принятых правительством на момент зарождения ипотечного кризиса и заканчивая государственными попытками снижения последствий общего финансового кризиса и восстановления экономики. Анализ показал, что американская модель антикризисного управления характеризуется, с одной стороны, высокой динамичностью и гибкостью, что позволило оперативно реагировать на возникающие проблемы и угрозы, а с другой - явно выраженная социальная направленность проводимых антикризисных мер. Данный опыт, безусловно, является полезным для других стран, в том числе и для Украины. антикризисный управление регулирование система

Ключевые слова: управление, государственное управление, механизм государственного управления, кризис, антикризисное управление

Abstract

Mechanism of public administration in crisis: the experience of U.S.

R.N. LISCHUK Donetsk state university of management, Donetsk, Ukraine,

The article investigates the experience of the state of crisis management in the United States for 2007-2010. On the basis of studies of the mechanism of U.S. statecraft in the specified period, it was found that the model of crisis management in the United States is characterized by several stages, starting with minor measures taken by the Government at the time of inception of the mortgage crisis and ending the state attempts to reduce the impact of the financial crisis and the general economic recovery. The analysis showed that the American model of crisis management is characterized, on the one hand, the high dynamism and flexibility that allowed to react quickly to emerging challenges and threats, and on the other - a pronounced social orientation conducted anti-crisis measures. This experience is certainly helpful for other countries, including Ukraine.

Keywords: management, public administration, governance mechanism, crisis, crisis management.

Постановка проблемы

Кризисные явления в мировой экономической практике являются неотъемлемой частью функционирования системы экономических отношений, оказывая влияние на все отрасли и сектора мировой экономики. Ключевой особенностью подобных явлений можно считать их цикличность, периодичность: волны кризисов можно наблюдать в мировой истории со средних веков и вплоть до наших дней. Однако не все кризисы имели одинаковый масштаб влияния, какие-то были локальными, а наиболее значительные затрагивали экономические отношения целого мира, являясь мировыми финансовыми и экономическими кризисами.

Одним из наиболее актуальных кризисов, чье влияние по-прежнему ощущается как на мировую экономику, так и на отдельные страны является кризис 2007-2009 годов.

На сегодня стоит вопрос - можно ли было избежать таких последствий и существуют ли реальные механизмы предотвращения будущих кризисов.

В результате объективной цикличности экономического развития на смену экономическому росту приходит спад уровня экономической активности, который в дальнейшем снова сменяется подъемом. Экономические кризисы возникают постоянно, поэтому потребность в исследовании цикличности и разработке эффективных мер снижения воздействия деструктивных последствий кризисных явлений является одним из основополагающих задач государственного управления в контексте реализации стабилизационной экономической политики.

Основная идея работы - возрастание роли государства в экономике в период кризисов и динамичное совершенствование его механизма антикризисного управления.

Состояние решения проблемы

Причины кризиса и направления государственного регулирования стали одной из главных тем дискуссий среди ученых, экономистов и политиков. Подобные дебаты фокусировались на обсуждении роли неудач рынка в попытке смягчить кризис. Кроме того, во многих посткризисных анализах отмечаются ошибки государственной политики, которые позволили финансовым институтам использовать слабые места в законодательстве для увеличения левериджа и прибылей. На основе обзора публикаций по кризисному периоду можно выделить четыре основных фактора, обусловивших кризис и требующих первоочередного внимания со стороны государства: процентные ставки, мировые дисбалансы, восприятие риска и регулирование финансовой системы.

Анализ исследований и публикаций

Исследования вопросов совершенствования механизма государственного управления в условиях кризиса начались относительно недавно, но теоретико-методологическую базу для их изучения заложили А. Бойн, Э. Стерн, П. Харт [8].

В числе исследователей - сторонников ситуационного подхода можно отметить работы В. Кумбса и Ш.Холодэя [8]; попытку систематизировать накопленный опыт разных стран государственного антикризисного механизма сделали К.Линдборг [6], С.Коэн [3] и др.

Данная статья является продолжением исследования зарубежного опыта государственного управления в условиях кризиса, проблематика которого рассматривалась в ходе анализа антикризисных мер, разработанных в период Великой депрессии в США (Зарубежный опыт государственного управления в условиях макроэкономической нестабильности: «Новый курс» Ф. Рузвельта как напоминание) [2]

Целью исследования выступает оценка эффективности зарубежного опыта государственного управления (на примере США) в контексте анализа мирового опыта государственной антикризисной политики.

Изложение основного материала

Мировой экономический кризис, начавшийся в 2007 г. в США как финансовый, поставил вопрос не только относительно обращения финансовых деривативов, но и постановки стратегических целей развития общества, его движущих сил в будущем и, вообще, об особенностях кризисных механизмов.

Первоначально правительство США прибегало к исторически сложившимся способам антикризисного регулирования, т.е. законодательной базе, в общих чертах определяющей контроль над финансовыми рынками, и работе ответственных за него учреждений.

В 2007 г. Министерство финансов США разработало стратегию, согласно которой предполагалось совместное участие игроков финансового рынка в борьбе с нарастающим ипотечным кризисом. В том же году, при сотрудничестве правительства США, советников, инвесторов и кредиторов, был создан

Альянс под названием «Норе Now», призванный помочь домовладельцам, неспособным погасить собственные ипотечные займы. Программы Альянса предусматривали два вида помощи, оказываемой домовладельцам: изменение плана погашения ипотечных займов или изменение условий их предоставления, т.е. корректировка с учетом возможностей должников. Осенью 2007 года была принята программа (FHA-Secure), в рамках которой ипотечные кредиторы получили право предоставлять своим должникам возможность модификации ранее предоставленного займа с целью компенсации разницы между стоимостью принадлежащего им имущества и суммой, подлежащей погашению. Путем рефинансирования в рамках данной программы должникам также предоставлялась возможность осуществления ипотечных выплат в меньшем размере ввиду того, что модифицированные займы гарантировались Федеральным Управлением Жилищного Строительства.

Несмотря на меры, предпринимаемые правительством, в начале 2008 г. возникла угроза замедления экономического роста. В свете усиливающегося кризиса Федеральной Резервной Системой США (ФРС) было принято решение о воздействии путем регулирования монетарной политики. Так, 22 января 2008 года ФРС была резко снижена базовая процентная ставка - на 0,75 процентного пункта, затем последовало очередное снижение до 3% годовых. К середине 2008 года процентная ставка снизилась до 2%.

Помимо снижения базовой процентной ставки правительством была разработана программа по оздоровлению экономики страны, для чего конгрессом было предусмотрено финансирование в размере 170 миллиардов долларов США. Подобные меры также предусматривали определенные налоговые вычеты для домашних хозяйств. Тем не менее, вышеуказанные меры не были напрямую связаны с ликвидацией ипотечного кризиса. Правительство скорее стремилось различными способами стимулировать потребительский спрос с целью обеспечения экономического роста, т.е. использовать те же точки воздействия, что и в период Великой Депрессии 20-30 гг. ХХ в. [2, С. 487-490].

Заслуживает внимания так называемый план Полсона в США или Закон о неотложных мерах по стабилизации экономики 2008 года (Emergency Economic Stabilization Act of 2008 - EeSA). Его основная цель - увеличить финансирование инвестиций бизнеса и расходов населения, то есть привести в движение основные факторы здорового экономического роста. Он позволял продолжить предоставление капитала, который необходим для создания новых рабочих мест, финансирование приоритетных государственных программ и помощи американским семьям в удовлетворении их повседневных потребностей. Содержательно EESA включал в себя, во-первых, программу выкупа проблемных активов, во-вторых, налоговые льготы бизнесу и населению, в-третьих, специальные стимулы в сфере энергетики. Однако существенная роль в Плане Полсона была отведена стратегии внедрению современных технологий [1].

Среди стратегических направлений формирования механизма государственного управления по преодолению кризиса - курс на инновационное развитие национальных экономик на основе внедрения передовых научно-технологических достижений, касающихся «зеленых технологий», инноваций, перспективных разработок последнего технологического уклада, которые имеют социальную направленность. Так, была поставлена цель довести расходы на исследования и разработки до рекордного для страны уровня - более 3% ВВП, чтобы сохранить технологическое и экономическое лидерство в мире. Администрация США запланировала удвоить бюджет ведущих научных институтов - Национального научного фонда и Национального института стандартов и технологий.

В июле 2008 года был принят Закон о жилье и экономическом восстановлении также направленный на снижение последствий ипотечного кризиса. В рамках закона домовладельцам по всей стране предоставлялись ассигнования в размере 300 миллиардов долларов США для рефинансирования ипотечных займов. Кроме того, Закон о жилье и экономическом восстановлении предусматривал возможность предоставления Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Fannie Мае) и Федеральной корпорации жилищного ипотечного кредита (Freddie Mac) безлимитной кредитной линии на срок 18 месяцев.

В продолжение мер, предпринимавшихся Министерством финансов, был издан Проект модернизированных реформ по финансовому регулированию. В краткосрочной перспективе данный проект предусматривал создание рабочей группы при Президенте США. В обязанности данной рабочей группы входило определение наличия у правительства необходимых инструментов и ресурсов для борьбы со сложившимся финансовым кризисом. Еще одной краткосрочной задачей в соответствии с данным Проектом являлся контроль над процессом инициирования ипотечных кредитов. По заявлению министра финансов Генри Полсона для контроля над данным процессом требовалось регулирование на государственном уровне.

Государственное регулирование должно было осуществляться комиссией по инициированию ипотечных кредитов, представленной членами правительства и органами регулятивного банковского регулирования. Помимо всего прочего, данной комиссией осуществлялось распространение информации среди участников рынка о соблюдении стандартов ипотечного кредитования, что, как предполагалось, позволяло сделать данный процесс более прозрачным. В среднесрочной перспективе данный проект предусматривал регулирование рынка ценных бумаг и страхования. В соответствии с проектом комиссией по ценным бумагам и биржам США и комиссией по срочной биржевой торговле было подписано соглашение, обеспечивающее сотрудничество между сторонами с целью осуществления контроля над рынками как ценных бумаг, так и связанных с ними производных финансовых инструментов. 20 сентября 2008 г. была представлена программа по выкупу проблемных активов. Для осуществления данной программы было выделено 700 миллиардов долларов, направленных на выкуп проблемных ипотечных ценных бумаг. В ходе реализации данная программа была преобразована в Закон об экстренной стабилизации экономики. Данный закон предусматривал следующие меры, направленные на антикризисное регулирование: выкуп долговых обязательств у финансовых учреждений, увеличение размера страхового покрытия депозитов, защиту налогоплательщиков, установление требований в отношении компенсационных выплат, предоставляемых представителям высшего руководства инвестиционных банков, поэтапное распределение выделенных 700 миллиардов долларов США на выкуп ипотечных ценных бумаг, контроль над осуществлением Программы по выкупу проблемных активов и т.д.

Однако данный Закон оказался далеко не идеальным способом ликвидации последствия кризиса и шел поиск более эффективных мер. Вместо выкупа проблемных активов Министерство финансов приняло решение об изменении структуры капитала основных банков страны. Государство выступило с предложением о предоставлении банкам финансирования в размере 125 миллиардов долларов США, при условии предоставления последними привилегированных акций государству. Таким образом, обеспечивалось непосредственное государственное участие в капитале финансовых учреждений.

Усиливалась роль государства и его влияние не только на финансовый рынок, но и рынок недвижимости. В ноябре 2008 г. Федеральное агентство по финансированию жилья приняло под внешнее управление Федеральную национальную ипотечную ассоциацию и Федеральную корпорацию жилищного ипотечного кредита с целью регулирования их деятельности.

Таблица 1