Досвід державного управління охороною навколишнього середовища в країнах ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Внаслідок екологічно непродуманого й нераціонального економічного розвитку в радянські часи та прорахунків у здійсненні державної екологічної політики в роки незалежності в Україні зберігається високий рівень техногенного навантаження на довкілля. Все це свідчить, що система державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є неефективною і потребує вдосконалення, що актуалізує потребу вивчення зарубіжного досвіду, передусім країн Європейського Союзу, та його адаптації в Україні.

Проблемам державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища присвячено широке коло праць, серед яких можна назвати публікації А. Аверченкова, О. Андрусевича, Л. Горбача, М. Долішнього, С. Кравченка та ін. Проте ряд питань досі залишається малодослідженим, зокрема недостатньо вивчений досвід застосування нових інструментів державного управління в країнах ЄС, зокрема контрактного підходу.

Необхідність активної державної екологічної політики обумовлюється її надзвичайною складністю й довгостроковою природою, особливо відносно сталого розвитку. Саморегуляція є можливою відповіддю на недоліки як адміністративно-командного управління, так і використання економічних важелів [4]. На перший погляд, це виглядає парадоксально, оскільки виникає питання: чому підприємства, які не вдалося змусити діяти відповідно до концепції сталого розвитку шляхом адміністративно-командного управління і які заперечували проти введення економічних важелів, раптом захочуть змінити свою поведінку за допомогою добровільної саморегуляції.

На це впливають такі чинники.

По-перше, саморегуляція приваблива тому, що вона дає підприємствам більшу свободу й гнучкість при плануванні природоохоронних заходів і дозволяє адекватно розділити витрати між підприємствами, які беруть у них участь. По-друге, держава робить деякою мірою вплив або навіть тиск, змушуючи вирішувати існуючі екологічні проблеми й уникати їхнього створення в майбутньому за допомогою механізму саморегуляції. Екологічна саморегуляція здійснюється або під погрозою прийняття адміністративних та економічних заходів проти підприємства, або як результат організаційних угод і напрямків, визначених державою. На практиці добровільні підходи зазвичай поєднуються і тісно пов'язуються з обов'язковими компонентами державної політики регулювання. Так, у Великобританії уряд надає знижку в 80% по кліматичному податку енергомістким виробництвам, якщо компанії беруть добровільні зобов'язання щодо підвищення енергоефективності. Тому добровільними такі угоди виглядають тільки порівняно з адміністративними механізмами, які обов'язкові до виконання. До того ж, як правило, держава намагається впливати на поведінку підприємств шляхом визначення цілей екологічної політики та створює інформаційну або організаційну структуру для підтримки тих дій підприємств, які погодяться зі сталим розвитком [2, с.28; 9]. природоохоронний самозобов'язання європейський

Такий підхід вказує на руйнування ієрархічної структури державної влади й тенденцію щодо утворення нової системи. Головна функція такої системи полягає у використанні наукового потенціалу всіх залучених сторін й у спільному вирішенні складних довгострокових проблем сучасного суспільства, включаючи розробку й здійснення екологічної політики. Це не означає, що ієрархія державної влади зникає. Держава залишається основною діючою особою, що представляє суспільні інтереси й виконує функції головуючого [4; 6, с. 10, 12].

Як механізм такої саморегуляції можна розглядати екологічні угоди. Екологічні угоди це контракти або договори, які юридично зв'язують залучені сторони. Вони також можуть на практиці частіше так і є ґрунтуватися не на контрактах, а на неформальних угодах. У деяких країнах Європейського Союзу, наприклад у Німеччині й Австрії, державні структури навіть не є офіційною стороною для укладання угод. Навпаки, певна галузь промисловості видає офіційну односторонню декларацію зобов'язує сама себе виконати певні заходи, у більшості випадків це відбувається з ініціативи держави, є результатом переговорів між державою й галуззю промисловості [6, с. 10, 39; 9].

В усій Європі спостерігається певна тенденція до використання контрактної технології здійснення екологічної політики, хоча підхід до цього в кожній країні різний. Протягом останніх років екологічні угоди досить часто використовувалися як інструмент державного управління у Нідерландах і Німеччині, у менших розмірах в Австрії й Данії. Причому, якщо, скажімо, в Німеччині, Австрії, Бельгії, Франції й Великобританії переважають вільні угоди, то у Нідерландах і Португалії укладання контрактів є законом, а в Данії й Швеції обидва типи угод використовуються майже з однаковою частотою. Угоди покривають різні проблемні сфері, такі, як зниження впливу на навколишнє середовище існуючих джерел забруднення, зменшення викидів токсичних речовин, змісту шкідливих речовин у виробах, запобігання утворенню й повторне використання відходів та ін. У країнах, де переважає адміністративно-командне управління, де підкреслюється юридична підзвітність керівників та забезпечується судовий захист численних інтересів, існує менше можливості для таких інструментів екологічної політики, як контракти, ніж у країнах, де процес прийняття політичних рішень є більше орієнтованим на домовленості [4; 9; 10].

Мабуть найбільший досвід щодо застосування екологічних угод у державному управлінні нагромаджено у Нідерландах, де починаючи з 1980-х рр., укладено більше 100 таких угод. У першому поколінні угод (друга половина 1980-х рр.) переважав цільовий підхід відповідні угоди стосувалися конкретних результатів. Багато з угод другого покоління, укладені після прийняття Першого Плану Національної Екологічної Політики в 1989 р., стосувалися секторів економіки, які були визначені як пріоритетні цільові групи для вирішення екологічних завдань, покладених в основу плану. У 1990-х рр., за рахунок екологічних угод з основними цільовими групами було охоплено близько 90% загального обсягу промислового забруднення, маси відходів, що утворюються і реціклюються, а також використання енергії. Одним з основних підходів, розроблених у Плані Екологічної Політики 1989 р., була ідея «вирішення зсередини» сектори економіки, цільові групи повинні домовитися з державою про відповідні варіанти політики й можливі засоби її втілення, і добровільно прийняти на себе зобов'язання про скорочення деякої частини викидів, яке запропоноване цільовою групою. Наступний етап це обговорення, у результаті якого сектори зможуть сформулювати їх власні екологічні плани для досягнення поставлених цілей за допомогою саморегуляції. Це пояснює зростання довіри до екологічних угод у Нідерландах [1, с.105-109; 3, с.68; 9].

Що стосується стратегічних цілей, які обговорюються у процесі дискусії, то слід зазначити, що переговори по екологічних угодах абсолютно відкриті для участі громадськості, особливо природоохоронних об'єднань, на хід переговорів також може впливати парламент. У цих межах голландська угода є гібридом між адміністративною й добровільною угодою, або між системами домовленостей й адміністративних розпоряджень. Більш складні угоди містять також механізми контролю й спостереження. «Спостережна група», яка складається із представників уряду й залученого сектора промисловості, відповідає за контроль діяльності підприємств, що беруть участь, і розробку пропозицій про необхідні зміни. Підприємства зобов'язані представити уряду щорічний звіт, що показує досягнутий підприємством прогрес у виконанні плану. Звіти також доступні для широкої громадськості [9].

В якості прикладу екологічної угоди нового покоління можна назвати договір з металургійною галуззю, укладений між асоціацією «Металургійна промисловість і навколишнє середовище» й основними виробниками з одного боку, і відповідними державними структурами, зокрема з профільним міністерством з іншої. До договору могли приєднуватися й ті підприємства, які його не підписали. Він був складений у вигляді контракту, що, однак, не замінював чинне законодавство, навпаки, угода доручала компетентним державним структурам, що видають дозволи, розглядати умови договору для перегляду дозволів. Договір складався із двох частин: першу частину разом з додатком становили «Декларація про наміри» й «Інтегральний план з наведенням екологічних цілей», що встановлювали скорочення викидів і якісні цілі для всієї промисловості, друга частина угоди містила конкретизацію поставлених цілей у зовсім конкретні вимоги до конкретних підприємств, які повинні бути відображені в екологічних планах підприємств. Ця частина визначала процедуру узгодження планів [9].

Згідно з Договором було організовано Консультаційний Комітет спостережний орган, що складався із представників асоціації металовиробників і міністерств, які брали участь у договорі. На Консультаційний Комітет покладалася важлива роль у забезпеченні відповідності планів підприємств цілям, зокрема з погляду того, щоб сума скорочення викидів відповідно до екологічних планів підприємств дорівнювала тому, що зазначено в договорі як ціль. Підприємства зобов'язувалися надавати органам влади щорічні звіти щодо досягнення цілей, встановлених у плані підприємств.

У ході подальшого розвитку практики укладання екологічних угод у 2000-х рр. у Нідерландах відбулося послідовне утвердження міжгалузевого підходу до вирішення екологічних проблем, пошук ефективних механізмів узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів. Стало зрозумілим, що опори на можливості окремих підприємств недостатньо для кардинальних зсувів у галузі охорони навколишнього середовища. Потрібна координація природоохоронних зусиль на міжгалузевій та міжсекторальній основах. Основними інструментами нового етапу стали постановка цілей по глобальних ресурсах, разробка стимулів для виробників і споживачів, раозробка «проривних» технологій, межгалузеві екологічні форуми, встановлення правильних цін тощо. Говорячи про ефективність угод, варто підкреслити, що їх застосування в Нідерландах обумовило суттєве підвищення енергоефективності: в середньому від чверті до половини всіх енергозбережень голландської оброблюваної промисловості завдячує комплексу політичних угод і заходів, які їх підтримували [3, с.69-70; 5, с.20].

У Німеччині загальноприйнятою формою саморегуляції промисловості в галузі екологічної політики є самозобов'язання, а не офіційні угоди. Державні структури офіційно ніяк не залучені до цих зобов'язань, які мають форму односторонніх декларацій асоціацій галузей національної промисловості, а в деяких випадках, конкретних підприємств. Однак, декларації це результат інтенсивного обговорення з уповноваженими міністерствами, які можуть набувати форми тривалих переговорів. Більше того, декларації адресовані відповідним громадським організаціям і визнаються ними, хоча й неформально, наприклад у прес-релізах, на прес-конференціях відповідного міністерства або навіть у вигляді розпоряджень. Нарешті, державні структури відіграють головну роль у контролі за досягненням цілей, закладених у декларації [1, с. 109-125].

З початку 1980-х рр. промисловість у ФРН прийняла близько 60 таких самозобов'язань й уклала кілька офіційних угод в сфері природоохоронної політики. Зразком такої найбільш успішної практики останніх років є Природоохоронний пакт Баварії (Umweltpakt Bayern). Уряд Баварії і представники баварської економіки добровільно взяли на себе зобов'язання з охорони навколишнього середовища. Umweltpakt Bayern став прикладом акцій подібного роду для інших федеральних земель [8; 9].

Разом з тим, передусім в останні роки, розширилося число самозобов'язань. Це пояснюється двома взаємозалежними причинами: по-перше, існує чітка політична установка уряду на підтримку самозобов'язань, яка є відповіддю на різні вимоги промисловості, налаштованої проти як адміністративного управління, так і застосування економічних важелів, по-друге, зростанню числа самозобов'язань сприяє перебування екологічної політики в скрутному стані через конфлікт з іншими першочерговими завданнями. Самозобов'язання розглядаються як саме той шлях, що виведе екологічну політику з тупика, в якому вона знаходиться. Серед найбільш важливих самозобов'язань Декларація німецької промисловості про охорону глобального клімату 1995 р., відредагована й доповнена в 1996 р. Її можна розглядати як приклад ефективності й прийнятності самозобов'язань в якості інструменту екологічної політики замість командно-адміністративного управління. Декларація містить систему досить докладного й комплексного контролю, що здійснюється незалежним економічним науково-дослідним інститутом. Усі дані контролю також доступні широкій громадськості. Її конкретизують 19 самозобов'язань, прийнятих асоціаціями різних галузей. Майже всі самозобов'язання встановлюють кількісні цілі, які можуть бути більше або менше загальної мети [9].

З точки зору промисловості, самозобов'язання мають значні переваги: головна з яких полягає в тім, що вони дають можливість диференціювати відповідні зобов'язання різних галузей промисловості відповідно до структур їхніх середніх витрат і потенціалом скорочення викидів. Це доводить, що адміністративне управління, також як і екологічні платежі, приведуть до одноманітних або, принаймні, менш диференційованих вимог. Однак, існує й критика самозобов'язань по СО2, яка головним чином спирається на два фактори: 1) зобов'язання, прийняті промисловістю, є «м'якими» і недобровільними, і суперечать основним поняттям ринкової економіки; 2) промисловість обіцяє скоротити викиди СО2 тільки тому, що, розглядаючи останній досвід, бачить, що це відбудеться й без прийняття самозобов'язання [9]. Щодо оцінки контрактного підходу з точки зору перспектив природоохоронної політики необхідно підкреслити наступне. Основна проблема тут полягає в розробці системи критеріїв адекватного співставлення для порівняння екологічних угод з одного боку, і адміністративних та економічних методів державного управління з іншого. Промисловість підкреслює важливість спонукальних мотивів, що надаються екологічними угодами, тоді як державні структури акцентують увагу на подоланні перешкод. Промисловість бачить переваги й спонукальні мотиви екологічних угод у наступному: запобігання адміністративних розпоряджень, партнерство, гнучкість, право голосу у визначенні політики, переваги в конкуренції, розгляд структури капіталу і швидке здійснення. Іншим аргументом на користь угод є те, що вони надають промисловості можливість саморегуляції із правом вибору в рамках набору цілей, установлених державою. Саморегуляція означає, що промисловість може вплинути на формування відповідних нормативів, позиція промисловості при погоджених самозобов'язаннях виглядає краще, її вплив на підготовку й прийняття рішень дещо сильніший. Державні структури підкреслюють наступні достоїнства екологічних угод: партнерство, підвищення ефективності й переваги від конкуренції в промисловості [6, с. 10, 39].

При порівнянні результатів, отриманих у різних країнах ЄС, голландський варіант одержує більш високу оцінку за переваги й спонукальні мотиви, що надаються угодами, ніж у середньому по інших країнах. Це вказує на успіх голландського типу угод як інструменту державного управління (на основі проведення соціологічних досліджень у галузі голландської екологічної політики). Незважаючи на новизну контрактних методів, слід зазначити, що, за певних умов, вони є прийнятним інструментом державного управління в сфері охорони навколишнього середовища [9].

З погляду перспектив природоохоронної політики екологічна ефективність угод відіграє першорядну роль. При розгляді ефективності необхідно звернути увагу на два аспекти. Перший це ступінь суворості угоди відносно скорочення забруднення навколишнього середовища, використання потенціалу підприємства й можливого використання нововведень; другий ступінь виконання угоди сторонами, що беруть участь, і, таким чином, досягнення успіху або анулювання угоди. Необхідно також враховувати політичне розміщення сил і інтересів залучених сторін.

У той же час екологічні домовленості не є джерелом стійких взаємовідносин між державою й промисловими асоціаціями. Більше того, зусилля по збільшенню прозорості угод й, особливо, результатів спостереження ведуть до певної відкритості інформації, що стосується угод, для широкої громадськості, особливо для екологічних асоціацій. Але є інше питання чи дійсно більша участь громадськості в переговорному процесі приведе до підвищення раціональності в прийнятті рішень, особливо в сфері захисту інтересів частин населення, пов'язаних з угодою, таких, як постачальники, споживачі й робітники, і сприяння досягненню головних цілей охорони навколишнього середовища.

Голландський досвід показує нам, що в суспільстві, орієнтованому на досягнення домовленостей, участь громадськості в процесі переговорів може бути значною. Однак навіть там можна знайти приклади, коли через недолік конструктивності громадські організації були виключені з участі в процесі на заключній стадії переговорів. Це показує, що модель участі має свої обмеження. Альтернативним рішенням цієї проблеми може бути участь громадськості в спостереженні за досягненням цілей конкретної угоди [7; 9].

Можна помітити, що в багатьох європейських країнах деякі укладені екологічні угоди були згодом анульовані. Однак, існує набагато більше прикладів досить успішних угод. Причинами для розриву угод були: велика різнорідність учасників (у випадку з паковуванням продукції); неадекватне визначення сфери угоди (в угоду не були включені деякі важливі учасники конкуренції або промислові користувачі продукції); недостатній споживчий попит на екологічно чисту продукцію; невідповідність кошторису витрат, складеному учасниками, через обставини, що виникли [9].

Безумовно, з точки зору перспектив природоохоронної політики, саморегуляція повинна займати першочергове місце, а екологічна ефективність угод має певні позитивні результати. Але для України, на сучасному етапі, впровадження екологічних угод як нового інструменту державного управління поки що обмежене. Причиною є недосконалість нормативно-законодавчої бази, відсутність ефективної екологічної політики, недостатній рівень організації адміністративного апарату. Крім того, більшість території України є зоною екологічної кризи і виправлення цієї ситуації потребує проведення більш ефективних заходів. Але в цілому, запровадження принципу саморегуляції шляхом використання екологічних угод є перспективним напрямом для України, який дасть змогу поставити реалізацію екологічної політики в площину нових взаємовідносин.

Література

1. Акишин А.С. Экологическая политика зарубежных стран и России: учеб. пособие / А.С. Акишин. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. 228 с.

2. Грицевич И.Г. Бизнес и климат. Мировой опыт компаний в деле снижения выбросов парниковых газов / И.Г. Грицевич, А.О. Кокорин, М.А. Юлкин. М.: ЮНЕП, WWF-Россия. 2005. 32 с.

3. Коваленко В.И. Исследование рынка экологических услуг: учеб. пособие / В.И.Коваленко, Л.М.Кузнецов. СПб.: СПбГИЭУ, 2007. 170 с.

4. Метлова Л.П. Риси моделей екологічної політики в часі та просторі.

5. Национальная политика и ее связь с процессом переговоров о последующем международном соглашении по изменению климата/ июль 2008 / Деннис Тирпак при содействии Сужаты Гупта, Дэниела Пержик и Массамбы Тиой.

6. Національна екологічна політика України: оцінка і стратегія розвитку (Документ підготовлено в рамках проекту ПРООН/ГЕФ «Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні»), 2007.

7. Органы власти по окружающей среде и экологические общественные организации (ЭКО): на пути к сотрудничеству. Сравнительный обзор / под ред. Ежи Ендроски.

8. Разработка национальной концепции политики развития «зеленой» экономики в качестве одного из важных инструментов обеспечения устойчивого развития в рамках его экологического, экономического и социального аспектов (июль, 2013).

9. Ребиндер Е. Екологічні угоди як новий інструмент екологічної політики: пер. з англ.

10. Шевчук В.Я. Екологічне управління.

Размещено на Allbest.ru