Международно-правовые вопросы присоединения Европейского Союза к конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПРИСОЕДИНЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА К КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД 1950 ГОДА

Александрова Ксения Ивановна

Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова

Аннотация

В данной статье рассматриваются история вопроса присоединения Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и правовые основы для такого присоединения. Особое внимание уделяется тому факту, что присоединение Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод представляет собой оптимальный способ преодоления возможных разногласий и укрепления институционального сотрудничества между Судом Европейского Союза и Европейским Судом по правам человека.

Ключевые слова и фразы: Европейский Союз; Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года; Суд Европейского Союза; Европейский Суд по правам человека; Лиссабонский договор; Протокол № 14.

Annotation

INTERNATIONAL-LEGAL ISSUES OF THE EUROPEAN UNION ACCESSION TO THE CONVENTION FOR THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS OF 1950

Aleksandrova Kseniya Ivanovna

Plekhanov Russian University of Economics

The article considers the history of the issue of the European Union accession to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms of 1950 and legal bases for such accession. Special attention is paid to the fact that the European Union accession to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms is an optimal way of overcoming possible disagreements and consolidating the institutional collaboration of the Court of Justice of the European Union and the European Court of Human Rights.

Key words and phrases: the European Union; Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms of 1950; Court of Justice of the European Union; the European Court of Human Rights; Treaty of Lisbon; Protocol № 14.

В соответствии с Меморандумом о взаимопонимании между Советом Европы и Европейским Союзом 2007 года [12], сотрудничество Совета Европы и Европейского Союза в области защиты прав и свобод человека основывается на принципе неделимости и универсальности прав человека, уважении стандартов, установленных основополагающими актами Организации Объединенных Наций и Совета Европы, в частности Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее - Конвенция).

В настоящее время одним из самых актуальных аспектов взаимодействия Совета Европы и Европейского Союза является вопрос о присоединении Европейского Союза к Конвенции в контексте вступления в силу Лиссабонского договора и Протокола № 14 к Конвенции.

Важно отметить, что все государства - члены Европейского Союза (далее - государства-члены) являются участниками Конвенции, следовательно, они признали для себя юрисдикцию Европейского Суда по правам человека (далее - Европейский Суд, ЕСПЧ) обязательной. Но при этом в настоящее время сам Европейский Союз не является участником Конвенции. Несмотря на то, что основополагающий характер принципа защиты прав человека и основных свобод для права ЕС закреплен в учредительных документах ЕС, единообразное толкование и применение которых обеспечивает именно Суд Европейского Союза, контрольный механизм Конвенции формально не распространяется на нормативные правовые акты Европейского Союза, а также на деятельность его институтов и органов.

За долгую историю своего существования вопрос о присоединении Европейских Сообществ (Европейского Союза) к Конвенции претерпел существенное содержательное изменение [8; 9; 10; 13]. До вступления в силу Договора о Европейском Союзе дискуссия велась о том, насколько цели экономической интеграции Сообществ соотносятся с принципом защиты прав частного лица и есть ли необходимость принятия собственного каталога основных прав и свобод, который гарантировался бы правом Сообществ. После подписания Маастрихтского договора, который закрепил, что «Европейский Союз уважает основные права личности, как они гарантированы Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме, и в том виде, как они следуют из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества» (параграф 2 статьи F Договора о Европейском Союзе) [2], дискуссия постепенно свелась к спору о том, целесообразно ли Сообществам присоединяться к предусмотренному Конвенцией контрольному механизму, который мог бы дополнить внешним контролем систему внутренних гарантий соблюдения прав человека в Европейских Сообществах.

Давайте обратимся к истории данного вопроса. 26 апреля 1994 года в Суд ЕС был направлен сформулированный Советом ЕС запрос о вынесении заключения по вопросу о соответствии присоединения Европейского Сообщества к Конвенции Договору, учреждающему Европейское Сообщество [7, c. 105].

Суд ЕС признал, что присоединение к Конвенции привело бы к значительному изменению существовавшего на тот момент режима защиты прав человека в ЕС ввиду того, что это повлекло бы за собой включение Сообщества в международную институциональную систему, отличающуюся от его собственной, a все положения данной Конвенции оказались бы включенными в правопорядок Европейского Сообщества.

Суд ЕС указал на то, что для присоединения к Конвенции необходимо предварительно внести соответствующие изменения в положения учредительных договоров Европейских Сообществ, поскольку на тот момент Сообщество не обладало «компетенцией, необходимой для присоединения к Конвенции» [Там же, с. 111].

Хотелось бы также обратить внимание на тот факт, что по вопросу присоединения к Конвенции не было единой позиции. Давайте подробнее остановимся на главных аргументах «за» и «против» присоединения.

В пользу присоединения к Конвенции в прошлом высказывались следующие аргументы:

1. Такое присоединение имело бы политическое значение, поскольку символизировало бы единство ценностей и базовых элементов международной системы контроля над соблюдением прав человека в масштабах Большой Европы. Это продемонстрировало бы ту роль, которая отводится защите прав человека в ЕС, и свидетельствовало бы о стремлении государств-членов превратить Сообщество в полноценное правовое пространство [9, p. 345].

2. Граждане ЕС должны иметь возможность обжаловать в международных инстанциях действия институтов и органов ЕС, а Союз должен быть готов к тому, что его собственные действия будут находиться под надзором ЕСПЧ. Таким образом, присоединение усилило бы защиту прав человека в ЕС благодаря внешнему контролю над решениями институтов и органов ЕС.

3. Присоединение было бы идеальным решением для обеспечения гармоничного развития практики Суда ЕС и Европейского Суда, поскольку позволило бы избежать различий в толковании одних и тех же прав человека данными судами.

4. Присоединение будет иметь превентивное значение, поскольку Союз будет вынужден более тщательно следить за соответствием своих нормативных правовых актов Конвенции [Ibidem, p. 346]^.

5. Присоединение не нанесет ущерба автономному характеру права ЕС и статусу Суда ЕС как единственного юрисдикционного органа контроля над соблюдением права ЕС. ЕСПЧ в контексте права ЕС будет играть роль «специализированного суда», осуществляющего внешний контроль над соблюдением международных обязательств ЕС, вытекающих из участия в Конвенции.

6. Придание Хартии основных прав Европейского Союза обязательной силы и присоединение к Конвенции должны восприниматься не как альтернатива, а как взаимодополняющие шаги. Принятие Хартии основных прав не умаляет пользы, которую может принести обжалование в ЕСПЧ действий институтов и органов ЕС.

В свою очередь, противниками присоединения к Конвенции приводились следующие доводы:

1. В присоединении к Конвенции нет никакой острой необходимости, поскольку отдельные меры по защите прав человека уже приведены в исполнение в ЕС, а надзор со стороны ЕСПЧ или, по крайней мере, обязательный характер его прецедентного права для институтов ЕС уже установлен в решениях ЕСПЧ.

2. Конвенцией не предусмотрена защита экономических и социальных прав, а также прав третьего поколения [6]. Тем самым больший интерес для Европейского Союза представляет свой собственный каталог основных прав и свобод.

3. Присоединение представляет угрозу независимости и самостоятельности права ЕС ввиду возможного возникновения трудностей, связанных со статусом и независимостью Суда ЕС [1; 11].

4. Присоединение неизбежно приведет к увеличению сроков рассмотрения дел. Рассмотрение дела в Суде Европейского Союза составляет около двух лет^{, а} в ЕСПЧ еще медленнее: в среднем от четырех до шести лет. Таким образом, общий срок рассмотрения дел составил бы примерно семь лет.

Лиссабонский договор положил конец всем дискуссиям о целесообразности присоединения ЕС к Конвенции и дал ЕС однозначное указание присоединиться к Конвенции. Согласно параграфу 2 статьи 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора, «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод». В свою очередь, в пункте 2 статьи 59 Конвенции, измененной в соответствии со вступившим в силу 1 июня 2010 года Протоколом № 14, содержится правовая основа присоединения ЕС к Конвенции (пункт 2 статьи 59 Конвенции гласит: «Европейский Союз вправе присоединиться к настоящей Конвенции»).

Итак, теперь Европейский Союз «вправе и обязан присоединиться к Европейской конвенции, то есть стать ее самостоятельным участником» [4, c. 86]. В результате этого присоединения законодательная и правоприменительная практика Европейского Союза будет подлежать контролю со стороны ЕСПЧ на предмет соблюдения прав человека и основных свобод, гарантированных Конвенцией.

В Лиссабонском договоре оговаривается, что участие ЕС в Конвенции не повлечет никаких изменений в компетенции ЕС и распределении полномочий между ЕС и его государствами-членами: так, параграф 2 статьи 6 Конвенции гласит: «Такое присоединение не изменяет компетенции Союза, как она определена в Договорах». Возможное присоединение ЕС к Конвенции в качестве отдельной «Договаривающейся Стороны» не должно затрагивать аналогичный статус, который уже имеет каждое из государств-членов. Что касается, например, ведения переговоров с Советом Европы или консультаций с Европарламентом, то «их процедура не должна отличаться от той, которая обычно применяется при заключении ЕС международных соглашений» [Там же, с. 354].

Стоит обратить внимание на то, что в особом протоколе № 8 к Лиссабонскому договору уточняется, что предусмотренное в параграфе 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе соглашение о присоединении Союза к Конвенции должно отражать потребность в сохранении особенностей Союза и права ЕС. Подобное соглашение должно гарантировать, чтобы присоединение ЕС не затрагивало его компетенции или полномочий его институтов, и чтобы ни одно из его предписаний не затрагивало особого положения государств-членов по отношению к Конвенции, ее протоколам и мерам, принимаемым государствами-членами в отступление от Конвенции, и оговоркам к Конвенции, сформулированным государствами-членами согласно статье 57 Конвенции. Таким образом, со стороны Европейского Союза проводится последовательная политика наделения Европейского Союза достаточными полномочиями для присоединения к Конвенции при одновременном сохранении и уважении определенных положений, содержащихся в учредительных документах ЕС и при обеспечении гарантии особого статуса ЕС и его правовой системы.

Нет никаких сомнений в том, что Брюссель заинтересован в присоединении к Конвенции. Скорейшее присоединение поддержал Европейский Совет на своих заседаниях в конце 2009 года. Большое внимание было уделено данному вопросу и в Стокгольмской программе дальнейшего обустройства пространства свободы, безопасности и законности ЕС. суд европейский право международный

Однако не стоит забывать о том, что на практике присоединение - процесс достаточно длительный, поскольку представителям Европейского Союза и Совета Европы необходимо совместно урегулировать основные вопросы, связанные с присоединением ЕС к Конвенции.

Всем государствам - членам Совета Европы, а их в настоящее время уже сорок семь, предстоит договориться о характере представительства ЕС в контрольных органах Конвенции, о мерах, необходимых для разграничения жалоб против институтов и государств-членов, также необходимо принять решение относительно того, будет ли Союз вступать в Совет Европы. Кроме того, необходимо решить, «как предотвратить затягивание разбирательства срочных дел против ЕС» и определиться с тем, «закреплять ли за Брюсселем особые процессуальные и иные права» по сравнению с другими участниками Конвенции [Там же, с. 355].

Совет ЕС дал Еврокомиссии мандат на ведение переговоров с государствами - участниками Конвенции об условиях и технических особенностях присоединения к Конвенции, и в 2010 году рабочая группа, учрежденная Руководящим комитетом Совета Европы по правам человека, приступила к обсуждению указанных вопросов. В ходе переговоров экспертам Совета Европы и ЕС был разработан проект соглашения о присоединении ЕС к Конвенции, который содержит основные положения, регулирующие участие ЕС в Конвенции и пути решения возможных конфликтов юрисдикции между Судом ЕС и Европейским Судом.

По завершении данного процесса Комитет министров Совета Европы и Совет ЕС должны подписать соглашение о присоединении, для этого также необходимо согласие Европейского парламента. Затем всем государствам - участникам Конвенции необходимо ратифицировать данное соглашение в соответствии с их конституционными процедурами.

Предполагается, что присоединение будет способствовать более тесному сотрудничеству между Европейским Союзом и Советом Европы по вопросу обеспечения защиты прав человека и окажет большое влияние на правовое и политическое развитие всего европейского континента. Присоединение Европейского Союза к Конвенции представляет собой оптимальный способ преодоления разногласий и укрепления институционального сотрудничества между Судом ЕС и ЕСПЧ, поскольку существование и применение двух каталогов прав человека в одном правовом пространстве, которым, в частности, является Европейский Союз, может повлечь коллизии правовых норм и конфликт юрисдикции данных судебных органов. Присоединение ЕС не повлечет расширения компетенции Союза, но создаст обязательство для его институтов и органов соблюдать единые стандарты в области защиты прав и свобод человека. Тем не менее, в настоящий момент вопрос присоединения Европейского Союза к Конвенции остается открытым, поскольку Суд ЕС в своем решении от 18 декабря 2014 года признал проект соглашения о присоединении Европейского Союза к Конвенции (далее - проект соглашения) несовместимым с правом ЕС.

Суд отметил, что проект соглашения требует от каждого государства-члена следить за соблюдением прав человека и основных свобод другими государствами-членами, хотя право ЕС налагает на них обязанность взаимного доверия. В этом случае присоединение к Конвенции может нарушить основополагающие принципы правопорядка ЕС и подорвать автономию права ЕС. Кроме того, Суд ЕС также отметил, что проект соглашения предоставляет государству-члену право подать жалобу ввиду предполагаемого нарушения Конвенции каким-либо государством-членом или ЕС применительно к праву ЕС, что, в свою очередь, нарушает положения Договора о функционировании ЕС.

Список литературы

1. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / отв. ред. С. Ю. Кашкин. М.: ИНФРА-М, 2008. 698 с.

2. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник для студентов вузов / отв. ред. Л. М. Энтин. 3-е изд-е, пересмотр. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. 960 с.

3. Кашкин С. Ю. Право Совета Европы и право Европейского Союза: проблемы соотношения и преподавания // Проблемы изучения права Совета Европы в системе российского юридического образования / ред.-сост.: Н. В. Варламова, Т. А. Васильева. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 20-24.

4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. М.: РИОР, 2011. 27 с.

5. Суд Европейских сообществ. Решения и комментарии / под ред. Л. М. Энтина. М.: МГИМО(У) МИД России, 2004. Вып. 2. 221 с.

6. Commission Communication on Community Accession to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and Some of Its Protocols [Электронный ресурс].

7. European Parliament's Resolution of 18 January 1994 on Community Accession to the European Convention on Human Rights // Official Journal of the European Communities. 1994. C 44/32. P. 32-34.

8. Joint Declaration on Fundamental Rights of the Commission, Council and European Parliament // Official Journal of the European Communities. 1977. C 103/1.

9. Lecourt R. La Cour europйenne des droits de l'homme et la Cour de justice des Communautйs europйennes // Protecting Human Rights: the European Dimension: Studies in Honour of Gйrard J. Wiarda / ed. by F. Matscher, H. Petzold. 2^nd ed. Kцln: Carl Heymanns Verlag, 1990. P. 335-340.

10. Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union of 11 May 2007

11. Memorandum on the Accession of the European Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (adopted by the Commission on 4 April 1979) // Bulletin of the European Communities. 1979. Supplement 2/79.

Размещено на Allbest.ru