Стратегії інституційної мінімізації впливу політичного фамілізму на політичний процес в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна, м. Харків, Україна

Стратегії інституційної мінімізації впливу політичного фамілізму на політичний процес в Україні

А.С. Самброс

Постановка проблеми. Явище політичного фамілізму справляє руйнівний вплив на діяльність будь-якої держави, незалежно від рівня її економічного й політичного розвитку. В реаліях української політичної системи, наскрізь просякнутої фамілістичними й корупційними практиками, згаданий феномен є головною перешкодою на шляху до європейської інтеграції й демократизації, оскільки істотно зменшує довіру громадян до вітчизняних державних інститутів.

Подальший неконтрольований розвиток політичного фамілізму неминуче призведе до нових соціальних вибухів усередині українського суспільства, що спровокують не лише тимчасову економічну кризу, а й територіальні, військові й людські втрати. Якщо вітчизняна політична еліта не вдасться до реформ, спрямованих на боротьбу з політичним фамілізмом і корупцією, українська держава постане перед загрозою регресу й дестабілізації, що може спричинити ще одну революцію, спрямовану проти свавілля кланів, що використовують свої політичні, ділові й медійні зв'язки заради збагачення за рахунок решти населення країни, позбавленого права на економічну справедливість і чесний суд.

Аби визначити найбільш ефективні методи блокування політичного фамілізму, доцільно звернутися до фахового аналізу антифамілістичних стратегій, реалізованих у різних країнах світу, щоб у майбутньому адаптувати між народний досвід до політичних реалій сучасної України, що стоїть на порозі масштабного суспільно-політичного катаклізму.

Аналіз досліджень і публікацій. На жаль, комплексних наукових праць, присвячених алгоритму боротьби з політичним фамілізмом, наразі не існує. Тому в дослідженні спиратимемося передусім на зразки чинного антикорупційного законодавства Грузії та Сінгапуру - країн, яким вдалося суттєво зменшити прояви політичного фамілізму й хабарництва, та журналістські матеріали, що дозволяють об'єктивно оцінити наслідки реалізації того чи іншого закону.

Мета дослідження. Зараз українська політична дійсність особливо потребує фахових досліджень, здатних скоординувати реформаторські ініціативи чинної влади. Тому наша розвідка, метою якої є аналіз перспективності застосування іноземних методів боротьби з політичним фамілізмом і корупцією в умовах сучасної української політичної системи, має важливе практичне значення.

Виклад основного матеріалу.

Світовий досвід боротьби з політичним фамілізмом

Проблема політичного фамілізму та близьких до нього проявів неформальних практик у політичній діяльності не є проблемою конкретної держави, окремого суспільства чи устрою, а має глобальні масштаби, тому її розв'язання вимагає значних зусиль усієї міжнародної спільноти. Із цією метою в 2003 році Генеральна Асамблея ООН прийняла конвенцію проти корупції, котра була ратифікована багатьма країнами, зокрема й Україною [3].

Але вищезгаданий міжнародний документ є рекомендаційним і не має абсолютної юридичної сили, надто там, де окремі групи й конкретні індивіди постійно нехтують принципом верховенства права. Очевидно, що українські громадяни не є однаково рівними перед законом: хтось може коїти тяжкі злочини (аж до вбивства) без жодних наслідків, оскільки має впливових батьків [4], а хтось отримує тривалі терміни за дрібні крадіжки на зразок викрадення велосипеда чи холодильника [7][11]. Де-факто в країні діє станове середньовічне право: судове рішення завжди ухвалюється на користь найбільш впливової із зацікавлених сімей.

Таке відверте беззаконня гальмує розвиток українського суспільства й держави, сприяє консервації й поступовому занепаду всієї соціально-політичної системи. Донедавна подібна ситуація існувала й у інших країнах, що, однак, спромоглися кардинально обмежити прояви політичного фамілізму, розробивши й застосувавши комплекс заходів, що потребують детального фахового аналізу.

Грузія

Грузія є одним із беззаперечних лідерів боротьби з корупцією й фамілізмом серед країн пострадянського простору.

Так, після отримання незалежності Грузія опинилася під владою родинного клану колишнього партійного керівника Едуарда Шеварднадзе [5], який був усунений від керівництва країною після «трояндової революції». Здобувши перемогу на президентських виборах 2004 року, нова команда Міхеіла Саакашвілі оголосила політику «нульової толерантності» до корупції, розпочавши боротьбу зі старими кланами, що слугували джерелом розповсюдження політичного фамілізму.

Протягом двох років були проведені реформи, що мали викорінити фамілістичні практики з грузинських політичних реалій: влада скоротила кількість міністерств і держслужбовців, оновила професійні кадри. Водночас уряд у 1015 разів підвищив зарплати держслужбовців. Ця реформа, здійснена методом «шокової терапії», викликала невдоволення тих чиновників, які потрапили під скорочення, що, однак, не призвело до масштабних акцій протесту. Навпаки - чимало громадян схвалили такий захід.

Проведені заходи дозволили знищити чи розщепити велику кількість сімейно-кланових угрупувань всередині грузинської влади, що здійснювали незаконну діяльність заради власного збагачення ще до проголошення незалежності Грузії. Показовим прикладом був клан колишнього президента Едуарда Шеварднадзе, до складу якого входив Джаба Іоселіані - один із найвпливовіших грузинських «злодіїв у законі» 80-х років, котрий згодом став правою рукою голови держави та значною політичною фігурою [8].Регулярні суворі санкції щодо чиновників, котрі заплямували себе зловживанням державною владою, суттєво послабили грузинські політичні сім'ї.

Зрозуміло, що боротьба з неконтрольованим розвитком фамілізму й корупції не була б ефективною, якби проводилася владною верхівкою в ручному режимі. Для забезпечення успішності результатів протягом 5-7 років було здійснено реформу в системі МВС. Проте, незважаючи на досить успішну реформу, працівники правоохоронних органів Грузії все ж вдаються до певних зловживань і політизації, а суспільство не має інструментів громадського контролю за їхньою діяльністю, що не дозволяє Грузії стати одним зі світових лідерів боротьби з корупцією.

Але загалом реформа виявилася вдалою, оскільки дозволила створити професійну поліцію, орієнтовану на надання послуг громадянам, що істотно підвищило довіру населення до правоохоронців. Дослідження свідчать, що близько 87% громадян Грузії довіряють поліцейським і схвалюють їхню роботу. Це найвищий показник серед країн Східної Європи та третій результат з-поміж усіх європейських держав. Крім того, 96,4% грузинів відчувають себе захищеними від злочинів, тому країна вважається однією з найбезпечніших у Європі.

Важливо, що 60% громадян готові співпрацювати з правоохоронними органами, якщо стануть свідками правопорушення [1]. Можна стверджувати, що це сприяє створенню відповідної культури поведінки, суттєво зменшуючи терпимість до використання державної служби в інтересах чиновників і наближених до них осіб. У таких умовах людина, яка зловживає владою, не може розраховувати на байдужість громадськості, що створює додатковий психологічний бар'єр для звернення до корупційних або фамілістичних практик.

Таким чином, завдяки втіленню комплексної державної політики, спрямованої на боротьбу з корупцією й неконтрольованим розвитком політичного фамілізму, Грузія стала взірцем не лише для України, що наразі активно переймає грузинський досвід, а й для багатьох інших країн, що розвиваються.

Проте слід зауважити, що Грузія у своїй боротьбі з неформальною складовою політичного процесу багато в чому спиралася на відповідну політику Сінгапуру, про що свого часу заявляв колишній грузинський президент Міхеіл Саакашвілі [9].

Для порівняння: за індексом сприйняття корупції 2014 року Грузія в міжнародному рейтингу посіла п'ятдесяте місце, Україна - сто сорок друге (із 174 можливих), а Сінгапур - сьоме, хоча теж не належить до країн, що знаходилися в авангарді світового розвитку в останні століття [6]. А отже, досвід згаданої держави, що подолала неконтрольований політичний фамілізм і корупцію там, де це здавалося неможливим, заслуговує на пильну увагу дослідників.

Сінгапур

Сінгапур можна вважати еталоном вдалих кардинальних змін у державній політиці щодо корупції й політичного фамілізму, що, однак, були непростими й поступовими.

Після отримання повної незалежності в 1965 році країна опинилася в ситуації, що багато в чому нагадувала нинішні українські реалії: вкрай важке економічне становище, нехтування законом на всіх рівнях державного управління, участь ледь не всього бюрократичного апарату в корупційних схемах, небажання правоохоронних органів протистояти корупції, невміння населення відстоювати свої права. У таких умовах лідерам Сінгапуру довелося обирати між повним беззаконням і майбутнім держави, що ризикувала зникнути з політичної арени, щойно здобувши суверенітет. Зробивши вибір на користь останнього, новий уряд запровадив систему заходів, що дозволили країні впоратися з корупційною загрозою й замінити неформальні владні зв'язки на міцні й ефективні державні інститути.

Передусім було чітко регламентовано функції чиновників, спрощено бюрократичні процедури, встановлено суворий моніторинг дотримання високих етичних стандартів з боку чиновництва.

Контроль за втіленням нововведень забезпечувало спеціалізоване Бюро з розслідування випадків корупції, до якого зверталися громадяни зі скаргами на дії держслужбовців. Паралельно було введено жорстку кримінальну відповідальність за корупцію, посилено незалежність судової системи, також влада значно підвищила заробітну плату суддів і забезпечила їм привілейований статус[10].

Сінгапурському уряду не одразу вдалося досягти суттєвих успіхів у боротьбі з хабарництвом. Спочатку антикорупційні закони були відверто слабкими, бо не передбачали відповідальності за значне коло корупційних дій і не дозволяли отримувати необхідні докази зловживань. Особовий склад Бюро з розслідування випадків корупції переважно включав колишніх представників місцевої поліції, що створювало психологічні бар'єри для ефективної боротьби з хабарництвом.

Змінити стан справ, фактично викорінити корупцію й політичний фамілізм і таким чином вийти у світові економічні лідери, Сінгапуру вдалося завдяки політичній волі лідерів та вдосконаленню антикорупційного законодавства.

Передусім почалися антикорупційні розслідування у вищих ешелонах влади. Вкрай важливо, що перевірки торкнулися навіть близьких родичів прем'єр-міністра Лі Куан Ю та його найближчих соратників.

Провідна роль у боротьбі з хабарництвом була відведена Бюро з розслідування випадків корупції, що відповідає за реалізацію антикорупційного законодавства на практиці, розслідує й попереджає корупцію як у державному, так і в приватному секторах.

За функціями ця структура багато в чому релевантна повноваженням української прокуратури, однак між ними існують разючі практичні відмінності. Особливу увагу структура зосереджує на працівниках правозастосовних органів і держслужбовцях, котрі обіймають пости, здатні надавати корупційні вигоди. Тому кожен чиновник ще до вступу на посаду розуміє, який нагляд на нього очікує, що має значний психологічний вплив.

Сінгапурський уряд приділяє значну увагу не лише боротьбі з корупцією та проявами політичного фамілізму, а й профілактиці розвитку згаданих явищ у державному секторі. З чиновниками, особливо з правозахисних органів, проводяться регулярні бесіди про пастки корупції. Також працівники Бюро регулярно читають студентам коледжів лекції про те, чим використання корупційних схем задля особистого збагачення й надання переваг наближеним особам загрожує держслужбовцям, їхнім родинам і всьому суспільству [10].

Отже, політична воля керівників країни, котрі відкрили інформацію не лише про власні доходи, фінансові операції й комерційні інтереси, а й про статки своїх родичів, показавши приклад решті чиновників дозволила Сінгапуру досягти значних висот у боротьбі з неформальною складовою політичного процесу.

Сінгапурський підхід до обмеження корупції й політичного фамілізму спирається на підвищення ефективності адміністративного управління, адже в умовах, коли воно діє непродуктивно, значно розширюється коло можливих видів неформальної політичної діяльності. Уряд країни керується авторитарними методами контролю бюрократії й запобігання корупції, що зумовлює сприятливий інвестиційний клімат Сінгапуру.

Чи може така політика виявитися ефективною в українських реаліях, передбачити складно. На перший погляд, в Україні наявні профільні інститути, що відповідають сінгапурським, але міжнародні рейтинги, що досліджують корупцію, постійно фіксують відсутність успіхів у боротьбі з хабарництвом і політичним фамілізмом усередині країни. Пояснити такий стан речей можна різними чинниками: починаючи від міцних сімейних традицій українського суспільства й завершуючи усталеною кланово-сімейною структурою, яку держава успадкувала від колишнього СРСР.

Водночас треба розуміти, що притягнення корупціонерів до відповідальності є лише частиною системних заходів боротьби з політичним фамілізмом і хабарництвом, особливо в умовах, коли українці масово не довіряють правоохоронним органам і судовій системі. Передусім необхідно змінити менталітет широких верств населення. Тут необхідні зовсім інші методи - такі, що дозволять критичній масі громадян не лише сформувати новий склад органів державної влади, а й контролювати їхню діяльність всіма можливими засобами, зокрема особисто відмовляючись від використання корупційних і фамілістичних практик у власних інтересах.

Звісно, повністю відтворити політичну систему міста-держави Сінгапуру в Україні, що є найбільшою європейською державою, не видається можливим. Окрім того, авторитарні механізми боротьби з корупцією й фамілізмом навряд чи можна адаптувати до українських реалій, адже вітчизняні політичні лідери не будуть настільки ж послідовними, як сінгапурська влада, бо подібні ініціативи найімовірніше не отримають масштабної громадської підтримки населення, що сприймає корупційні й фамілістичні практики як норму.

Державна партійна політика

Розглядаючи способи мінімізувати поширення політичного фамілізму всередині бюрократичного апарату, не слід забувати, що згадане явище розповсюджується й поза межами державних структур, зокрема в царині публічної політики. Саме політичні партії забезпечують більшості впливових сімей доступ до політики, що в умовах України часто призводить до використання партійних брендів для захисту інтересів конкретних кланово-сімейних груп. Прикладів подібної поведінки у вітчизняній політиці достатньо: до них можна віднести «Нашу Україну» часів президентства Віктора Ющенка, «Партію регіонів» Віктора Януковича, «Єдиний Центр» Віктора Балоги тощо. Тому боротьба з політичним фамілізмом в Україні не має обмежуватися інституційним реформуванням державної служби. Однією з базових стратегій блокування фамілістичних і корупційних практик може стати державне втручання в найменш формалізовану й підконтрольну державі політичну сферу - діяльність політичних партій.

Спробою вплинути на згадану царину став нещодавно ухвалений Верховною Радою закон про державне фінансування політичних партій, який передбачає виділення бюджетних коштів на статутну діяльність політичних партій, не пов'язану з участю у виборах народних депутатів, президента України й місцевих виборах. Також закон регламентує компенсацію витрат на передвиборчу агітацію партій під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України. Основні положення закону:

об'єм державного фінансування статутної діяльності партій складатиме 2% від розміру мінімальної заробітної плати помножених на загальну кількість виборців, котрі взяли участь у парламентських виборах;

право на отримання бюджетних коштів надається кожній партії, за яку проголосували не менше 5% виборців (починаючи з чергових парламентських виборів 2019 року, цей бар'єр знизиться до 2%) [2];

закон забороняє партіям приймати внески від державних і комунальних підприємств, а також організацій і юридичних осіб, в яких більше 10% статутного капіталу прямо чи опосередковано належать державі;

кожна політична партія, що отримує державне фінансування, мусить пройти незалежний зовнішній аудит звітності стосовно майна, прибутків, витрат і фінансових зобов'язань;

закон встановлює штрафи за порушення порядку надання чи отримання внеску на підтримку політичної партії, а також за умисне надання недостовірних даних у звіті партії. За недотримання визначених законом правил контролю політична партія буде нести колективну (позбавлення державного фінансування) та індивідуальну (адміністративну чи кримінальну) відповідальність.

Звісно, реакція громадськості на цей закон є неоднозначною: багато хто вбачає в ньому черговий механізм фінансування можновладців та їхніх політичних партій за рахунок платників податків. Однак, якщо поглянути більш глобально, така ініціатива видається цілком логічною, оскільки відповідає світовій практиці й закладає підґрунтя для розвитку в державі реальної демократичної політичної структури.

Слід розуміти, що фінансування політичних партій за рахунок державних коштів - це той крок, що дасть поштовх для розвитку не лише олігархічних кланово-родинних політичних сил, але й дійсно ідеологічних партій, що ґрунтуватимуться на демократичних засадах. Завдяки йому партійне керівництво зможе відмовитися від роботи на клани й сімейні групи, бо наразі політичні активісти не можуть навіть мінімально забезпечити власний апарат, аби займатися професійною політикою, тому що громадяни неготові підтримувати партії фінансово, хоча б у формі членських внесків.

Неконтрольоване поширення практик політичного фамілізму є однією з головних причин глибокої корумпованості українського суспільства. Оскільки згадані явища є взаємозумовленими, боротися з ними доцільно комплексно, передусім на законодавчому рівні.

Очевидно, що чинний закон про державну службу не працює. Тому заблокувати необмежений розвиток політичного фамілізму й корупції можуть лише відкриті тендери й конкурси на отримання посад і підвищень у державному секторі. Тобто Україні вкрай необхідно звернутися до досвіду грузинського й сінгапурського проектів результативної боротьби з політичним фамілізмом.

Але в будь-кому випадку неможливо буде обійтися без більш кардинальних змін. Один із необхідних заходів - введення кримінальної відповідальності за порушення правил прийому на державну службу (створення умов, що надають переваги окремим особам кандидатам на посаду, навмисний зрив конкурсу тощо). Окрім того, кримінальну відповідальність мають нести й особи, які вже отримали посади таким чином, - у тому разі, якщо буде доведено їхню поінформованість стосовно порушення закону. Водночас порушників, які повідомлять про відповідні зловживання, слід в окремих випадках звільняти від кримінального покарання.

Ще одна сфера, що потребує кардинальних реформ, - діяльність українських політичних партій. Наразі вітчизняні політичні сили переважно виконують роль виразників інтересів окремих кланово-сімейних груп, у той час як власне ідеологічні партії не можуть функціонувати через відсутність фінансування. Наявний стан речей загрожує стабільності політичної системи, а тому вимагає серйозного реформування українського законодавства.

Основи тривалого процесу таких змін були закладені Законом України «Про державне фінансування політичних партій», котрий дозволить партіям, що мають підтримку в суспільстві, отримувати бюджетні кошти для здійснення своєї статутної діяльності. Проте для остаточної мінімізації деструктивного впливу фамілістичних і корупційних практик на політичний, економічний і культурний розвиток українського суспільства необхідно запровадити повноцінний комплекс заходів, що відповідатимуть специфіці вітчизняних реалій. Пошук таких механізмів боротьби з політичним фамілізмом і корупцією повинен стати предметом подальшого політологічного дискурсу.

Список літератури

політичний фамілізм корупція

1. Борьба с коррупцией по-грузински: метод «шоковой терапии» [Электронный ресурс] // ТАСС. - 2012. - Режим доступу: http://tass.ru/arhiv/659270.

2. ВР запровадила державне фінансування партій і їхню звітність [Електронний ресурс] // Українська правда. - 2015. - Режим доступу: http://www.pravda.com.Ua/news/2015/10/8/7084187/.

3. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції [Електронний ресурс]. - 2003. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_c16.

4. Мажор, який збив двох людей на тротуарі, відкупився від слідчих [Електронний ресурс] // ТСН. - 2012. - Режим доступу: http://tsn.ua/ukrayina/mazhor-yakiy-zbiv-dvoh-lyudey-na-trotuari-vidkupivsya-vid-slid- chih.html.

5. Манзуллин Р. Эдуард Шеварднадзе: неудобные факты [Электронный ресурс] / Р. Манзуллин, В. Нечаев, Е. Никулина, Г. Усоев // Аргументы и Факты. - 1999. - Режим доступу: http://www.compromat.ru/ page_9406.htm.

6. Рейтинг стран мира по уроню восприятия коррупции [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий. - 2014. - Режим доступу: http://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index/info.

7. Рихліцький В. За крадіжку холодильника у тещі чоловіка посадили у в'язницю майже на 4 роки [Електронний ресурс] / В. Рихліцький // zaxid.net. - 2014. - Режим доступу: http://zaxid.net/news/ showNews.do?za_kradizhku_holodilnika_u_teshhi_cholovika_posadili_u_vyaznitsyu_mayzhe_na_4_ roki&objectId=1334818.

8. Родкин А. Кто такие грузинские воры в законе? [Электронный ресурс] / А. Родкин // OSP-UA.info. - 2015. - Режим доступу: http://osp-ua.info/comments/46836-kto-takie-gruzinskie-vory-v-zakone.html.

9. Саакашвили: «Сингапур и Эстония являются примером для Грузии» [Электронный ресурс] // Сгуіі^є. - 2011. - Режим доступу: http://www.civil.ge/rus/article.php?id=21635.

10. Сиротин А. Опыт борьбы с коррупцией в Сингапуре [Электронный ресурс] / А. Сиротин // Суда нет. - 2009. - Режим доступу: http://sudanet.ru/borba_s_corrupciei_v_singapure.

11. Три роки в'язниці загрожує дівчині за крадіжку іржавого велосипеда [Електронний ресурс] // ТСН. - 2012. - Режим доступу: http://tsn.ua/ukrayina/tri-roki-v-yaznici-zagrozhuye-divchmi-za-kradizhku-ir-zhavogo-velosipeda.html.

Размещено на Allbest.ru