Сутність соціального захисту населення як правової категорії в сучасному адміністративному праві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сутність соціального захисту населення як правової категорії в сучасному адміністративному праві

Уханенко С.А.

Анотації

Стаття присвячена вивченню категорії соціального захисту населення як правової категорії в сучасному адміністративному праві з урахуванням тенденцій реформування інституту адміністративних процедур у державі. Досліджено сучасний стан наукових розробок поняття "соціальний захист населення" та запропоновано авторське визначення зазначеної категорії.

Ключові слова: захист, населення, соціальний захист населення, процедура, адміністративна процедура у сфері соціального захисту населення. правовий соціальний адміністративний

Статья посвящена изучению категории социальной защиты населения как правовой категории в современном административном праве с учетом тенденций реформирования института административных процедур в государстве. Исследовано современное состояние научных разработок понятия "социальная защита населения" и предложено авторское определение указанной категории.

Ключевые слова: защита, население, социальная защита населения, процедура, административная процедура в сфере социальной защиты населения.

The article is devoted to the study of the category of social protection of the population as a legal category in modern administrative law, taking into account the tendencies of reforming the institute of administrative procedures in the state.

The present state of scientific developments of the notion of thor's definition of this category is proposed.

Key words: protection, population, social protection of of social protection of population.

Актуальність теми. З метою практичної реалізації конституційно закріплених положень державою передбачається соціально орієнтована політика у сфері соціального захисту й соціального забезпечення населення, головні аспекти якої відображено в Конституції України, Законі України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 р. [1], Законі України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 р. [2], Законі України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" від 13 січня 2005 р. [3], Законі України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 р. [4] та значній кількості інших правових джерел. При цьому загальний аналіз правової бази регулювання правовідносин у сфері надання адміністративних послуг свідчить про відсутність єдиного підходу до визначення застосування термінів "соціальний захист" і "соціальне забезпечення", унаслідок чого такі категорії тлумачаться здебільшого як синоніми, хоча й мають різну сутність та ознаки.

Такий процес змішування понять відбувся внаслідок закономірного історичного процесу. Так, за радянських часів унаслідок недостатніх теоретичних розробок використовувався термін "соціальне забезпечення" в його широкому розумінні. Така категорія підкреслює специфіку централізованого планування господарства в системі організації соціального захисту [5, с. 12]. В умовах переходу України на шлях розвитку ринкової економіки цей термін не відображає всю сукупність соціально-економічних відносин, що виникають у царині соціального захисту населення. Тому все частіше поняття "соціальний захист" замінюється терміном "соціальне забезпечення".

Дослідженню інституту адміністративних процедур та окремих його аспектів та особливостей присвячені натепер численні праці науковців: В.Б. Авер'янова, К.К. Афанасьєва, В.М. Бесчастного, Н.В. Васильєвої, В.Л. Грохольського, І.П. Голосніченка, І.В. Дроздової, О.Ю. Іващенко, Ю.В. Іщенка, Р.А. Калюжного, С.Ф. Константинового, І.Б. Колі- ушка, Є.О. Легези, А.В. Міськевич, О.М. Остраха, В.В. Столбової, Г.М. Писаренка, О.О. Сосновика, М.Ф. Стахурського, В.П. Тимощука й ін.

Проте, попри дослідження інституту адміністративних процедур загалом, відсутнє систематизоване і ґрунтовне дослідження особливостей адміністративних процедур саме у сфері соціального захисту населення. Також актуальність дослідження особливо гостро постає в умовах побудови правової держави й реформування адміністративної системи органів публічної адміністрації.

Метою роботи є визначення терміна "соціальний захист населення" в сучасному адміністративному праві.

Виклад основного матеріалу. Вдале визначення категорії "соціальний" міститься в словнику В.І. Даля, у якому наголошується на характеристиці цього поняття як такого, що пов'язується з громадськістю й характеризує спільне життя, взаємні обов'язки громадянського побуту [6, с. 284].

Науковці та дослідники, намагаючись надати визначення терміна "соціальне забезпечення", тлумачили його так:

- як сукупність заходів (комплекс заходів соціально-економічного характеру, скерованих на забезпечення матері й дитини, громадян похилого віку та в разі непрацездатності, підкреслюючи медико-лікувальне обслуговування як важливий засіб профілактики й відновлення працездатності [7, с. 30-34]);

- як сукупність суспільних відносин (між громадянами та органами державної влади й місцевого самоврядування, а також організаціями щодо надання за рахунок спеціальних фондів чи бюджетних коштів громадянам пенсій, медичної допомоги, інших видів забезпечення за умови настання таких складних обставин, унаслідок яких утрачено чи знижено дохід, або за умов, що зумовили малозабезпеченість чи бідність [8, с. 58]);

- як види й форми матеріального забезпечення (що надаються на передбачених законодавством або договором умовах зі спеціально створених для цих потреб фондів особам, які не мають достатніх до існування засобів через життєві обставини, незалежні від їхньої волі [9, с. 25]);

- як правову форму матеріального забезпечення (у старості, у разі непрацездатності, настання інвалідності чи хвороби, на випадок утрати годувальника, а також за інших установлених законом умов [10, с. 14] тощо);

- як організаційно-правову діяльність держави (з приводу забезпечення, у тому числі матеріального, обслуговування й соціального утримання осіб, які внаслідок соціального ризику втратили здоров'я та не можуть матеріально забезпечувати себе чи осіб, які перебувають на їхньому утриманні, у тому числі медичне забезпечення за допомогою створених для цього спеціальних джерел державного фінансування) [11, с. 37-39];

- як матеріальне забезпечення та обслуговування громадян (безоплатне чи преференційоване забезпечення матеріального обслуговування громадян, у яких виникла в цьому потреба, у передбачених законодавством випадках за рахунок соціального страхування, виплат із бюджетів державного чи місцевого рівнів [12, с. 10]);

- як форму розподілу матеріальних благ (задоволення приватних, соціальних, інтелектуальних та інших потреб, що стали життєво потрібними й необхідними, для всіх осіб в обмін на виконану працю з метою відтворення нормального функціонування працездатного населення за рахунок спеціально створюваних у суспільстві фондів на умовах, що встановлюються соціальними, зокрема й правовими, нормами [13, с. 22]) тощо.

Достатньо оригінальне розуміння соціального захисту населення міститься в американській енциклопедії "The Encyclopedia Americana". У ній це поняття визначається як безпека та свобода від страху, що спрямовується на суспільство як групу взаємопов'язаних і залежних один від одного людей [14, р. 131]. Системоутворювальним чинником у цьому визначенні є "безпека та свобода від соціального страху", що є невід'ємним складником держави в демократичному солідарному суспільстві. Водночас у цьому визначенні підкреслено й такий аспект, як можливість існування тільки в такому суспільстві, тобто в "групах соціально взаємопов'язаних людей". Останнє свідчить про те, що втілення в життя соціального захисту можливе завдяки спільним зусиллям усього соціуму країни.

У "World Book Encyclopedia" соціальний захист населення розглядається як урядова програма, котра націлена на допомогу працівникам і їхнім сім'ям досягти певного рівня забезпечення економічного добробуту [15, р. 553]. Таке трактування соціального захисту населення, на наш погляд, є занадто звуженим, оскільки, окрім розроблення та реалізації урядових соціальних програм, покликаних надавати відповідний захист, такі завдання виконують й інші інститути, в тому числі недержавні.

У спеціальній літературі соціальний захист населення, як нами відмічено, також розглядається як у широкому, так і у вузькому значеннях. У першому випадку - це діяльність держави з утілення в життя цілей і пріоритетних завдань соціальної політики на основі реалізації сукупності внутрішньо узгоджених законодавчо, закріплених економічних, правових і соціальних гарантій, що забезпечує членам суспільства дотримання найважливіших соціальних прав, у тому числі на гідний людини рівень життя, необхідний для відтворення й усебічного розвитку особи [16, с. 372]. Трактування соціального захисту населення в широкому значенні інших авторів зводить його змістове наповнення до системи організаційних, правових та економічних заходів щодо забезпечення основних соціальних прав громадянина в державі [17, с. 4]. Найбільш конструктивною, на нашу думку, є точка зору, відповідно до якої соціальний захист як реальний процес постає як комплекс інститутів та обов'язковий атрибут розвиненого суспільства [18, с. 8-9].

У вузькому значенні соціальний захист розуміють як комплекс безпосередніх конкретних заходів економічного, правового й організаційного характеру для підтримки найбільш соціально вразливих верств населення, передусім підтримки від негативних виявів і наслідків асиметричних процесів перехідного періоду під час реформ і руху до ринку [19, с. 377]. Близьким до цього є визначення соціального захисту як комплексу державних заходів економічного і правового характеру із забезпечення гарантованого державою мінімального рівня адресної матеріальної підтримки соціально вразливих верств населення в період економічних перетворень (перехід до ринкових відносин) і пов'язаного з ним зниження їхнього рівня життя [20, с. 315].

Звужене розуміння соціального захисту населення спостерігається й у тих випадках, коли цей процес спрямовується лише на ті категорії населення, які тимчасово безробітні або постійно потребують матеріальної підтримки та організаційної допомоги (соціально вразливі верстви населення).

Водночас соціальний захист населення частиною дослідників правомірно розглядається як багатоаспектне поняття, що нами вище аргументовано. Згідно з таким теоретико-методологічним підходом, він трактується як система принципів, методів, законодавчо встановлених державою соціальних гарантій, заходів і відповідних закладів, які забезпечують надання оптимальних умов життєдіяльності, задоволення потреб, підтримку життєзабезпечення й діяльного існування особи, різних соціальних категорій і груп. По-друге, як сукупність дій, заходів держави та суспільства, спрямованих проти ситуацій ризику в нормальному житті громадян, таких як хвороби, безробіття, старість, інвалідність, смерть годувальника тощо [20, с. 315]. Такий підхід до трактування соціального захисту населення відображає об'єктивні реалії його функціонування й розвитку та відкриває широкі можливості для дослідження цього поняття в міждисциплінарному зрізі.

Здійснений аналіз свідчить про еволюцію поглядів вітчизняних і зарубіжних науковців щодо розуміння природи та визначальних характеристик соціального захисту населення, в процесі якої сформувалось декілька підходів до визначення його сутності. Упадає в око те, що в кожному з них відображена практична діяльність більшості демократично-правових держав світової спільноти у сфері соціального захисту населення. Ці підходи зачіпають широке коло проблем економічного, політичного, організаційного, соціального, правового характеру, що досліджуються представниками юридичної науки, соціології, політології, економіки в контексті здійснення соціального захисту населення.

Це є свідченням багатогранності соціального захисту як суспільного феномену та підводить до думки про необхідність дослідження його проблем у більш широкому вимірі.

Соціальний захист населення в межах поданих вище змістово-сутнісних характеристик постає як масштабна соціально-правова система, котра охоплює сукупність відносин між людьми (з притаманними їм статусами й ролями, що керуються у своїй діяльності певними правовими та соціальними нормами й санкціями) з приводу задоволення як особистих, так і спільних потреб, а також вимог низки установ і організацій, які мають власний персонал, апарат управління, особливі процедури діяльності або практики. Цілком зрозуміло, що визначити сут- нісні зв'язки між явищами та процесами, притаманними цьому соціально-економічному феномену, лише на базі інструментарію панівного в економічній науці неокласичного напряму нереально. Це переконує автора, що найбільш методологічно й конструктивно соціальний захист населення вивчати на основі системного підходу з акцентом і в контексті інституційної парадигми.

Зауважимо також, що відсутній єдиний підхід до законодавчого або наукового тлумачення категорії "соціальний захист".

Конституція України, окреслюючи права людини, передбачає для громадян України право саме на соціальний захист, розтлумачує, що таке право включає, зокрема, й у випадках, що визначаються законом, а також право на забезпечення громадян (стаття 46) [21].

На законодавчому рівні категорія "соціальний захист" уживається також під час визначення конкретних випадків соціальних ризиків. Наприклад, у Законі України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 р. поняття "соціальний захист військовослужбовців" визначається як "діяльність (функції) держави, що спрямовується на встановлення системи соціальних і правових гарантій, які забезпечують реалізацію конституційних прав і свобод військовослужбовців, а також задоволення їх матеріальних і духовних потреб з урахуванням їх статусу в суспільстві, особливого виду службової діяльності з метою підтримання соціальної стабільності у військовому середовищі". Додатково закріплено, що соціальний захист військовослужбовців включає право на забезпечення цих осіб на випадок утрати годувальника, утрати працездатності (як повної, так і часткової чи тимчасової) у результаті незалежних від них обставин або в інших законодавчо передбачених випадках (стаття 1) [1].

У Законі України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 21 березня 1991 р. соціальний захист інвалідів визначається складником діяльності держави у сфері забезпечення реалізації на однаковому рівні з іншими громадянами прав і можливостей інвалідів і полягає в матеріальному забезпеченні шляхом надання пенсії, державної допомоги, інших виплат, а також пільг, соціальних послуг, у здійсненні реабілітаційних заходів, забезпеченні стороннього догляду або встановленні піклування чи опіки (стаття 4) [22].

У статті 1 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" від 24 січня 1995 р. під соціальним захистом дітей розуміється комплекс заходів і засобів соціального, економічного й правового характеру, здійснення яких покладається на суб'єктів, визначених цим Законом, що полягають у забезпеченні прав дітей на життя, розвиток, виховання, освіту, медичне обслуговування, надання матеріальної підтримки [23].

Отже, як показує аналіз законодавчих актів України, законодавець здебільшого визначає термін "соціальний захист" як діяльність держави, одну з її функцій.

Правова доктрина має різний підхід до теоре- тико-методологічного підходу в тлумаченні поняття "соціальний захист". Цей термін визначається так:

- як функція держави (що, у свою чергу, дбає про рівень матеріального забезпечення всіх непрацездатних громадян) [24, с. 4];

- як діяльність держави (у тому числі шляхом делегування повноважень органам місцевого самоврядування, громадським організаціям, підприємствам щодо створення сприятливих умов навколишнього середовища, здійснення заходів, скерованих на допомогу й охорону сім'ї, дитинства, материнства, здоров'я громадян, праці, а також забезпечення професійної кваліфікації серед громадян, зайнятості населення та регулювання рівня прибутків, забезпечення житлом тощо. Тобто соціальний захист визначається практичною діяльністю держави щодо реалізації визначених нею векторів соціальної державної політики [25, с. 5]; як організаційно-правова діяльність держави, що спрямовується на матеріальне забезпечення громадян на випадок настання незалежно від їхньої волі соціальних ризиків, що визначаються законодавством) [26, с. 93-94];

- як система законодавчих, економічних, соціальних і соціально-психологічних гарантій (що класифікуються за працездатністю та вразливістю категорій населення, які мають потребу в захисті. Так, ці гарантії надають працездатним особам однакові умови для покращення свого добробуту, проте в обмін на особистий трудовий внесок, а непрацездатним і соціально незахищеним категоріям населення (наприклад, інвалідам, дітям, молоді, що навчається) - переваги в користуванні загальносуспільними споживчими фондами, у прямій матеріальній підтримці або шляхом зниження податків) [27, с. 70-71];

- як обов'язок суспільства (щодо утримання в особливих випадках визначеної категорії громадян, що реалізується державою особливими способами й засобами за рахунок суспільства) [28, с. 81] тощо.

Для найбільш удалого визначення соціального захисту необхідно з'ясувати основні ознаки цього поняття і його сутність.

По-перше, правова реалізація соціального захисту відбувається через учинення конкретної сукупності дій. З огляду на тлумачення поняття "захист" у контексті аналізованої категорії, це дія в значенні "захистити, захищати" [29, с. 379]. Отже, надаючи дефініцію категорії "соціальний захист", недоречно визначати її як систему гарантій [30, с. 70-71], обов'язок суспільства [28, с. 81], систему принципів, методів, законодавчо встановлених державою економічних, соціальних і правових засобів, соціальних гарантій [31, с. 7-12] тощо.

По-друге, організаційна реалізація соціального захисту відбувається через відповідних суб'єктів. Уважаємо, що через визначення держави як соціальної саме вона має здійснювати дії, зокрема, й щодо забезпечення соціального захисту її громадян і населення. Таку діяльність держава здійснює в передбачений законодавством спосіб шляхом наділення відповідними повноваженнями органів державної влади й місцевого самоврядування, громадських організацій, підприємств тощо.

По-третє, характер дій, який полягає в реалізації сукупності взаємодіючих суспільно-державних заходів правового, фінансово-економічного, організаційного та іншого характеру, спрямовується на забезпечення ефективної діяльності органів публічної адміністрації у сфері соціального захисту населення.

По-четверте, мета здійснення соціального захисту населення полягає в забезпеченні ефективного функціонування суспільства, запобіганні збоїв, завад у соціальній сфері шляхом створення відмінних умов для забезпечення духовних, матеріальних і соціальних потреб працездатного населення, гарантованого забезпечення громадянам, які потребують соціальної допомоги, рівня життя, не нижчого за прожитковий мінімум, тощо.

По-п'яте, ознакою, що характеризує сутність поняття "соціальний захист", є спеціальні умови та підстави його реалізації. Спеціальними умовами застосування норм соціального захисту населення є настання соціального ризику. Перелік випадків, настання яких зумовлює здійснення заходів соціального захисту населення, має чітко окреслюватись нормативно [32, с. 29]. Прикладами таких соціальних ризиків можуть бути втрата роботи, хвороба, старість, інвалідність, природні катаклізми тощо. Підставами реалізації соціального захисту є власне волевиявлення суб'єкта, який його потребує. Право на соціальний захист не реалізується автоматично за настання соціального ризику. Задля отримання соціального захисту особа має з'ясувати, чи бажає вона скористатися наданим правом, та офіційно в установлений законодавством України спосіб повідомити державу в особі уповноважених на те органів про намір реалізувати своє право.

По-шосте, існує чітко визначене коло осіб, які мають право на соціальний захист. До таких осіб законодавством України зараховано, зокрема, інвалідів, дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, інших осіб. Натомість під час визначення соціального захисту не можна встановлювати вичерпний перелік осіб, які мають на нього право, оскільки в умовах розвитку він має тенденцію до зміни (наприклад, виникнення нових категорій осіб, таких як учасники антитерористичної операції, внутрішньо переміщені особи тощо, про що детальніше зазначимо пізніше), що постійно потребуватиме внесення змін, поправок чи доповнень унаслідок настання тих або інших подій у суспільстві. До того ж уважаємо, що закріплення в статті 46 Конституції України надання права на соціальний захист лише громадянам України звужує права інших осіб, зокрема біженців, осіб без громадянства, які також потребують соціального захисту [21]. Водночас ця норма підкреслює, що правом на соціальний захист наділяються лише фізичні особи.

Висновки

Отже, з огляду на наведені ознаки, пропонуємо розуміти соціальний захист населення як діяльність держави в особі уповноважених органів зі здійснення системи заходів, спрямованих на реалізацію волевиявлення людини щодо належного їй права на створення оптимальних умов життя й забезпечення соціально-економічних і духовних потреб у разі настання соціального ризику за умов, підстав і в спосіб, що визначаються законодавством України.

Список використаних джерел