Основні тенденції публічного управління сталим місцевим розвитком в Україні в умовах глобалізації

Кожина А.В.

Анотація

У статті досліджено основні тенденції публічного управління сталим місцевим розвитком в Україні в умовах глобалізації. Виявлено, що глобалізація призводить до посилення ролі громад в економічному розвитку локальних територій та країни. Розглянуто міжнародні стандарти та підходи до здійснення публічного управління сталим місцевим розвитком, що передбачає вибір моделі управління, яка базується на засадах демократичного правління, децентралізації, субсидіарності, солідарності тощо.

Ключові слова: публічне управління, сталий місцевий розвиток, глобалізація, модернізація публічного управління.

Аннотация

В статье исследованы основные тенденции публичного управления устойчивым местным развитием в Украине в условиях глобализации. Выявлено, что глобализация приводит к усилению роли общин в экономическом развитии локальных территорий и страны. Рассмотрены международные стандарты и подходы к осуществлению публичного управления устойчивым местным развитием, что предполагает выбор модели управления, основанной на принципах демократического правления, децентрализации, субсидиарности, солидарности и т. п.

Ключевые слова: публичное управление, устойчивое местное развитие, глобализация, модернизация публичного управления.

Annotation

In this article explored the main trends of public management of sustainable local development in Ukraine in the globalization context. It is revealed that globalization leads to the strengthening of the communities role in the economic development of local territories and the country. Considered international standards and approaches to the implementation of public management of sustainable local development, which implies a choice of model of governance based on the principles of democratic governance, decentralization, subsidiarity, solidarity, and so on. N.

Key words: public management, sustainable local development, globalization, public management modernization.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. На сучасному етапі в Україні відбувається низка реформ та трансформація процесів управління різними сферами суспільного життя, що також тісно взаємопов'язано з різними світовими тенденціями. Серед сучасних світових трендів актуальними є запровадження нових принципів глобального управління, виробництва і споживання; пошук та застосування ефективних та інноваційних форм щодо збалансованого розвитку різних сфер життєдіяльності суспільства, забезпечення якості життя населення, оптимізації використання ресурсів. В світі посилюються глобалізація та інтеграція, взаємодія і взаємозалежність національних економік, стрімко виникають все нові виклики, на які мають ефективно реагувати, як наднаціональні структури, так і національні уряди та місцеві органи влади. економічний публічний управління демократичний

Чільне місце серед концепцій цивілізаційного розвитку в останні десятиліття посідає концепція сталого розвитку, що обґрунтовує гармонійне збалансоване задоволення сучасних потреб людства і захист інтересів майбутніх поколінь, включаючи їх потребу в безпечному довкіллі. В цьому контексті, малодослідженими, зокрема в Україні, залишаються питання забезпечення ефективного управління сталим розвитком на місцевому рівні, особливо зважаючи на різні впливи, в тому числі, такі як глобалізація.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Теоретичні основи публічного управління сталим місцевим розвитком в умовах глобалізації досліджували як зарубіжні, так і українські вчені. Концептуальні засади та проблеми сталого розвитку вивчали Д. Медоуз, А. Лейзеровіч, Р. Кейтс, Т. Перріс, Л. Браун, Г. Гарднер, Ш. Лиле; особливості впливу глобалізації на сталий розвиток досліджували Д. Кортен, К. Флавін, Г. Френ, А. Печчеї, Б. Гаврилишин, О. Горбань, А. Урсул, В. Геєць, Дж. Уофорд, Дж. Форрестер, Р. Шнайдер; особливості сталого розвитку територіальних громад, міст і регіонів розглядался в працях Б. Данилишина, В. Кампо, О. Невелєва, В.Бабаєва, Ю.Куца, В.Мамонової, В. Вакуленка, О. Васильєвої, В. Куйбіди, І. Чикаренко, Ю. Шарова та багатьох інших.

Аналіз зазначених праць свідчить про комплексність та складність проблем, що досліджуються. Міжнародний досвід свідчить про значні можливості та потенціал публічного управління місцевим розвитком на основі гармонізації економічних, соціальних та екологічних факторів, що складають підґрунтя сталого розвитку.

Мета статті - виявити та дослідити основні тенденції публічного управління сталим місцевим розвитком в Україні в умовах глобалізації.

Виклад основного матеріалу дослідження. Глобалізація представляє собою процес всесвітньої економічної, політичної та культурної інтеграції та уніфікації, що є об'єктивним процесом з системним характером і охоплює всі сфери суспільства з посиленням взаємозалежності. Глобалізація характеризується також посиленням ступеню відкритості національних економік та їх інтеграцією у світову, високими технологіями, інтенсивним взаємообміном інформацією, людьми, капіталом, товарами, послугами, культурними і духовними цінностями.

Процеси глобалізації призводять до: зміни системи управління макрорегіонами та способів розвитку міст та територій, децентралізації управління, самоорганізації та саморозвитку, переходу від ієрархічних структур до мережевих, інтелектуалізації та наукомісткості. Глобалізація світової економіки вводить нові закономірності і змінює рівні відповідальності за місцевий розвиток, а також призводить до посилення ролі громад в економічному розвитку локальних територій та країни [1].

Наряду з позитивними впливами глобалізація несе і шкідливі тенденції щодо цивілізаційного розвитку людства і сьогодні світова спільнота опинилася перед нерозв'язаними глобальними проблемами минулих тисячоліть. Світові кризи виступають каталізаторами глибинних проблем світового економічного розвитку, втім існуючі принципи і механізми їх регулювання невідповідаютьновим реаліям. Пришвидшуються урбанізаційні процеси, порушуються природні екосистеми, знищуються природні ресурси, що призводить до все більшої екологонебезпечної ситуації на планеті в цілому та в окремих країнах і населених пунктах зокрема. Принципово невирішеними залишаються економічні й соціальні проблеми, усе більше занепокоєння викликають екологічні проблеми. Це потребує зміни моделі економічного зростання, переформатування світової економіки, запровадження нових принципів глобального управління. Існує потреба переходу від економіки, що вимірюється зростанням виробництва і споживання, до економіки, заснованої на захисті загального надбання, у тому числі благополуччі людства і природи, як про те йдеться в резолюції ООН 65/164 про гармонію з природою [2].

В цьому контексті основним концептом цивілізаційного розвитку останніх десятиліть виступає сталий розвиток суспільства, що здатний забезпечити гармонійне збалансоване задоволення сучасних потреб людства і захист інтересів майбутніх поколінь, включаючи їх потребу в безпечному довкіллі.

Сталий розвиток (англ. sustainable development, дослівно означає «розвиток що підтримується») - сучасна найбільш поширена концепція взаємодії суспільства і природи, якою зараз керуються передові країни світу, що передбачає узгодження між економічним та соціальним розвитком суспільства і збереженням довкілля. Концепція сталого розвитку передбачає рівновагу економічної, соціальної і природної сфер, без домінування жодної з них.

Сам термін «sustainable development» має значну кількість інтерпретацій українською мовою: «сталий», «стійкий», «постійний», «усталений», «збалансований», «зрівноважений» розвиток. Найбільш вживаними є терміни «сталий» та «збалансований» розвиток.

Сталий розвиток є багаторівневим поняттям, на сьогодні існує понад 70 його визначень. Історія становлення концепції сталого розвитку бере початок від наукових праць В.І. Вернадського про ноосферу на початку 20-го ст., Декларації першої конференції ООН з навколишнього середовища у Стокгольмі у 1972 р., що визначила зв'язок економічного і соціального розвитку з проблемами навколишнього середовища, наукових доповідей Римського клуба у 1972 р., з обґрунтуванням переходу цивілізації до стану «глобальної динамічної рівноваги» тощо.

Формулювання самого концепту «сталий розвиток» (СР, sustainable development) пов'язано зі звітом «Наше спільне майбутнє», підготовленим для ООН і опублікованим у 1987 р. Міжнародною комісією з навколишнього середовища і розвитку, що було озвучено прем'єр-міністром Норвегії Гру Харлем Брундланд.

Офіційно термін «сталий розвиток» був прийнятий на Всесвітній конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку у Ріо-де-Жанейро у 1992 році, чому передувала значна багаторічна наукова, аналітична та політична робота науковців, експертів, політиків, громадських діячів різних країн.

Сталий розвиток - це «такий розвиток, за якого задоволення потреб теперішніх поколінь не має ставити під загрозу можливості майбутніх поколінь задовольняти свої потреби, ... це економічна стабільність у гармонії із соціальним благополуччям та екологічною безпекою» [3, с.11].

На сьогодні концепція сталого розвитку передбачає досягнення рівноваги між економічним, соціальним та екологічним станом та досягнення оптимального варіанта розвитку країн. Вважається, що існують країни з високим рівнем сталого розвитку, наприклад, такі як США, Японія, країни Європейського Союзу, країни, які тільки стають на цей шлях, та такі країни, які ще не цікавляться цим підходом щодо суспільно-цивілізаційного розвитку. І вважається, що концепція сталого розвитку є альтернативою парадигмі економічного зростання за екстенсивною моделлю з ігноруванням екологічних ризиків.

Відповідно до національного законодавства, сталий розвиток населених пунктів - це соціально, економічно і екологічно збалансований розвиток міських і сільських поселень, спрямований на створення їх економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасного та наступних поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо), технологічного переоснащення і реструктуризації підприємств, удосконалення соціальної, виробничої, транспортної, комунікаційно-інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, поліпшення умов проживання, відпочинку та оздоровлення, збереження та збагачення біологічного різноманіття та культурної спадщини [4].

Забезпечення сталого розвитку є надзвичайно складним завданням та вимагає системного підходу. Важливим елементом системи забезпечення сталого розвитку є управління, передусім, публічне управління, на яке покладається формування певних принципів, стратегій, цілей, завдань та прийняття конкретних рішень щодо їх реалізації.

Публічне управління представляє собою щонайкраще використання ресурсів для реалізації пріоритетних цілей державної політики та визначається як цілеспрямований вплив на соціальні процеси, що охоплює дії органів влади і неурядових акторів, таких як громадянське суспільство, вчені, дослідники та приватні організації [5].

Публічне управління від державного відрізняється тим, що воно здійснюється в межах панування верховенства права, завдяки законодавчо врегульованому і практично діючому механізму контролю суспільства над усіма органами державної влади та місцевого самоврядування [6].

В умовах глобалізації гармонізоване публічне управління на всіх територіальних рівнях є необхідною умовою досягнення цілей і завдань сталого розвитку. Для ефективної реалізації політики сталого (збалансованого) розвитку необхідна інституційна спроможність органів влади різних рівнів приймати відповідальні рішення, формувати реальні цілі, застосовувати адекватні індикатори, що свідчать про їх досягнення, впроваджувати прийнятні управлінські моделі, створювати умови для сталого розвитку [5].

Реалізація принципів сталого розвитку в умовах глобалізації відбувається наряду з інтеграцією національних економік, що призводить до більшої значимості локальних спільнот.

Глобалізація економіки та ріст інтернаціоналізації буття змінили ролі основних учасників ринку, перерозподілили відповідальності держави, регіонів та громад за економічний розвиток на місцях. Забезпечення позитивного тренду місцевого розвитку стає дедалі більш технологічним і складним, а роль держави як головного гравця в місцевій економіці зменшилась. Суб'єктами міжнародних економічних відносин найчастіше виступають окремі підприємства, регіони та територіальні громади. Ті органи місцевої влади, які прагнуть поліпшити добробут своїх громад, сьогодні чітко розуміють, що задля досягнення успіху їх зусилля повинні бути більш продуманими, стратегічними, планованими, амбітними та інноваційними [1].

Такі тенденції можна проілюструвати цитатою з круглого столу із сталих поселень (місто Олімпі, Сіетл, США): «Територія є несталою, якщо її жителі використовують ресурси швидше, ніж вони можуть відновлюватися, якщо на території продукується більше відходів, ніж та їх кількість, яка може бути перероблена натуральним шляхом або використана для інших потреб» [3, с. 18].

Тому, сьогодні основний акцент щодо впровадження ідей і концепту сталого (збалансованого) розвитку переноситься на локальний (місцевий) рівень, в територіальні громади і мова має вестися про сталий місцевий розвиток.

Місцевий розвиток розуміється передусім як розвиток територіальних громад і представляє собою процес певних змін в територіальній громаді, що призводить до покращення якості життя на основі партнерства інтересів громади, бізнесу та органів місцевого самоврядування для підвищення добробуту жителів.

Планування сталого розвитку у громаді передбачає насамперед планування місцевого економічного розвитку на основі соціального благополуччя, рівного доступу всіх жителів до публічних послуг, охорони здоров'я, чистоти довкілля, екологічної безпеки та захищеності [1].

Сталий розвиток - це економічно, соціально і екологічно збалансований розвиток певних територій і розташованих на них міських і сільських поселень (населених пунктів), спрямований наузгоджене формування та функціонування їхньої економічної, соціальної і екологічної складовихна основі раціонального використання всіх видів ресурсів (природних, трудових, виробничих,науково-технічних, інформаційних тощо)[1].

Рекомендації щодо впровадження засад сталого місцевого розвитку в країнах світу для органів місцевої влади зазначено в Світовій програмі дій «Порядок денний на ХХІ століття - Agenda 21», що була ухвалена на зустрічі «Планета Земля» в Ріо-де-Жанейро в 1992 році: «Місцева влада, оскільки вона знаходиться ближче до народу, бере на себе відповідальність за освіту людей та їх заохочення до реалізації сталого розвитку»; «...Кожна місцева влада має встановити діалог з населенням, місцевими організаціями та приватними фірмами, розробити та впроваджувати Місцевий план дій на ХХІ століття. Здійснюючи постійні консультації та досягаючи консенсусу, місцева влада заохочує до співпраці та обміну інформацією громадян, місцеву громаду, комерційний і промисловий сектори, і вони разом впроваджують оптимальну політику розвитку території» [3, с. 16].

Ольборзька Хартія міст Європи, схвалена в Данії в 1994 році робить акцент на тому, що оскільки міста та регіони відрізняються один від одного, вони повинні знайти «...свій власний шлях до сталого розвитку, використовуючи переваги та потенціал як основу для місцевих планів». Сталість - «це не тільки бачення і не застиглий стан, а творчий локальний процес, спрямований на пошук рівноваги, що поширюється на всі сфери прийняття рішень на місцевому рівні цей процес забезпечує міській владі безперервний зворотний зв'язок, показуючи, які види діяльності ведуть до збалансованості міського розвитку і які, навпаки, перешкоджають цьому» [7].

На сталості розвитку на місцевому рівні наголошується також у «Концепції щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні», розробленою Радою Європи у 2007 році.

Поняття «добре (доброчесне) місцеве врядування» від англійського «Good Urban Governance» вперше було задекларовано у червні 1996 р. у Стамбулі на ІІ Конференції ХАБІТІТ, що означає суму безпосередніх взаємовідносин громадян, публічного та приватного секторів, планування та управління спільними справами міста. Доброчесне місцеве врядування - це «визначення загальної стратегії розвитку територіальної громади, його цілей на найближчий період; встановлення пріоритетів та вироблення моделі та механізмів координації місцевої політики, визначення структур - основних стейкхолдерів (зацікавлених сторін) і партнерів; вироблення політичного консенсусу; досягнення суспільної згоди» [8, с.209].

Добре врядування представляє собою концепцію, яка ґрунтується на принципах, правилах та практиках, вироблених по всьому світові. Відповідно до Концепції сучасне ефективне демократичне управління на місцевому рівні характеризується наступними 12-ми принципами: 1) чесне проведення виборів, репрезентативність та участь; 2) відповідність вимогам та очікуванням громадян; 3) ефективність та результативність; 4) відкритість та прозорість; 5) верховенство права; 6) етична поведінка; 7) компетентність та потенціал; 8) інноваційність та відкритість до змін; 9) сталий розвиток та тривалі результати; 10) раціональне управління фінансами; 11) права людини, культурна багатогранність та соціальна взаємодія; 12) відповідальність/ підзвітність [8, с. 94].

Застосування принципів сучасного ефективного демократичного управління на місцевому рівні має сприяти вирішенню питань місцевого значення, під якими розуміються питання безпосереднього життєзабезпечення територіальної громади (ефективне функціонування житлово-комунального господарства, соціальної сфери, надання якісних послуг населенню тощо) та покращенню діяльності органів місцевого самоврядування, що спрямована на задоволення суспільних потреб мешканців і, у першу чергу, пов'язаних з отриманням життєво необхідних послуг.

Забезпечення сталого розвитку міст - один з базових принципів регіональної політики країн ЄС і є пріоритетною метою Програми дій Союзу з охорони навколишнього середовища до 2020 року «Жити добре, в межах можливостей нашої планети». Водночас, за показниками сталого розвитку, Україна значно відстає від європейських країн.

Україна підписала документи Конференції ООН з довкілля та розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), Всесвітнього саміту зісталого розвитку (Йоганнесбург, 2002 р.),документи Конференції ООН зі збалансованого розвитку (Ріо-де-Жанейро, 2012 р.). Україна схвалила Програму дій з подальшого впровадження Порядку денного на ХХІ століття, прийняту на19-й сесії Генеральної Асамблеї ООН(1997р.), Декларацію Тисячоліття ООН (Цілі Розвитку Тисячоліття), ухвалену Генеральною Асамблеєю ООН (2000 р.) та приєдналася до Саміту ООН з Порядку денного в галузі розвитку на період після 2015 року, на якому було надано загальне бачення нових орієнтирів розвитку до 2030 року та визначено 17 Цілей сталого розвитку та 169 завдань, що відбувся в рамках 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН (2015 р.). Уряд України 15 вересня 2017 року представив Національну доповідь «Цілі сталого розвитку: Україна», яка визначає адаптовані для України цілі сталого розвитку (17 цілей та 86 завдань).

Така послідовна діяльність України щодо ратифікації важливих міжнародних документів свідчіть про те, щодля Україна є важливою концепція сталогорозвитку, як ключова парадигма розвитку-людства на сучасному етапі.

В Україні на державному рівні одним із перших кроків на шляху до впровадження принципів сталого розвитку стало схвалення Концепції сталого розвитку населених пунктів (1999 р.), зобов'язання щодо забезпечення сталого розвитку населених пунктів при здійсненні планування і забудови територій включає Закон України «Про основи містобудування» (2001 р.) та Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (2014 р.).

Основні постулати вищеназваних документів покладено в основу Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», схвалену Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015. Зокрема, положення Стратегії наголошують на тому, що «результатом впровадження реформи має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури публічної адміністрації із застосуванням новітніх інформаційно-комунікативних технологій (е-урядування), яка здатна виробляти і реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики» [9].

В Україні здійснюється низка реформ та триває процес розбудови державності на основі створення демократичної системи правління, перехід від концепції державного управління до концепції публічного управління. Практика свідчіть, що демократизація процесів управління формується на широкому спектрі суспільного самоуправління, що доповнює публічне адміністрування, коли будь-який суб'єкт управління не може охопити все розмаїття суспільних явищ і об'єктивно оптимальним варіантом стає поєднання управління із саморегуляцією, самоорганізацією і самодіяльністю суспільства [6].

Ідея соціальної самоорганізації, як головний механізм реформування публічного управління, базується на поширенні практик демократичної участі населення та застосуванні інструментів місцевої демократії на принципах децентралізації, субсидіарності, солідарності. Закладені в Україні підвалини для здійснення процесів децентралізації та розширення повноважень місцевої влади на принципах субсидіарності, деконцентрації влади та ресурсів повинні дозволити сформувати основу для подальшого розвитку матеріально-фінансової, організаційної, правової автономії місцевого самоврядування та розвитку практик місцевої демократії, що є підґрунтям сталого місцевого розвитку.