Історико-правовий аспект застосування примусу в службовому праві та співвідношення його із суміжними правовими поняттями

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історико-правовий аспект застосування примусу в службовому праві та співвідношення його із суміжними правовими поняттями

Припутень Д.С.

кандидат юридичних наук, доцент кафедри держаенопраеоеих дисциплін і адміністрування Дніпропетровського держаеногоуніеерситету внутрішніх справ

У статті висвітлено історико-правовий аспект застосування примусу в службовому праві та співвідношення його із суміжними правовими поняттями. Встановлено, що вчені-адміністративісти формулюють визначення адміністративного примусу, а потім характеризують за текстом найважливіші, найсуттєвіші, на їхній погляд, його ознаки. Визначення лише разом із аналізом його ознак дає загальне уявлення про адміністративний примус. Вибір ознак цілком залежить від авторського підходу до висвітлення цього питання і, як наслідок, деякі ознаки адміністративного примусу взагалі залишаються поза увагою й загальне уявлення характеризується усіченим характером.

Ключові слова: адміністративний примус, запобігання, обмеження, службове право, превентивний характер, примус, припинення, публічна служба.

В статье освещены историко-правовой аспект применения принуждения в служебном праве и соотношение его со смежными правовыми понятиями. Установлено, что ученые-административисты формулируют определение административного принуждения, а затем характеризуют по тексту важнейшие, наиболее существенные, на их взгляд, его признаки. Определение только вместе с анализом его признаков дает общее представление об административном принуждении. Выбор признаков целиком зависит от авторского подхода к освещению этого вопроса и, как следствие, некоторые признаки административного принуждения вообще остаются без внимания и общее представление характеризуется усеченным характером.

Ключевые слова: административное принуждение, предотвращение, ограничения, служебное право, превентивный характер, принуждение, прекращение, публичная служба.

арешт поліцейський нагляд адміністративний

The article deals with the historical-legal aspect of the application of coercion in the service law and its relation with related legal concepts. It has been established that administrative scholars formulate the definition of administrative coercion, and then characterize in the text the most important, most significant, in their view, its features. Definition only together with an analysis of its features gives a general idea of administrative coercion. The choice of signs entirely depends on the author's approach to covering this issue, and as a result, some signs of administrative coercion in general remain out of sight and the general idea is characterized by a truncated character.

Key words: administrative coercion, prevention, restriction, service law, preventive character, coercion, termination, public service.

Серед видів державно-правового примусу адміністративний - прообраз адміністративного примусу у службовому праві України, завжди відрізнявся питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави та права, що й зумовлювало підвищену зацікавленість щодо дослідження його потенціалу вчених-адміністративістів. Так, наприклад, ще в XIX столітті І. Тарасов, І. Андрєєвський визначали його як крайній захід, який було надано виконавчій владі для здійснення своєї діяльності [18, с. 36]. І. Тарасов вважається одним із засновників учення про державно-правовий примус загалом й адміністративний зокрема. Він констатував, що розпорядча діяльність поліції зумовлена здійсненням нею виконавчих повноважень і тому для успішних дій її представників у визначеній галузі управління вони «мають користуватися необхідною для цього владою, бо кінцева їх мета зводиться до виконання закону» [16, с. 177]. У книзі «Очерки науки полицейского права» вчений-юрист визначив, що органи держави можуть застосовувати примусові, зокрема адміністративно-примусові заходи для досягнення різнопланової мети, зокрема й для усунення небезпеки [16, с. 215]. Безперечно, примус пов'язаний із посяганням на права, інтереси та свободи особи, і тому необхідно чітко визначити межі та підстави його застосування: «с одной стороны, только в крайних случаях и при наличии сопротивления, с другой, предваряя заинтересованных в применении принуждения: 1) приказание; 2) приказание с угрозой исполнения приказываемого на счет обязанного; 3) приказания с угрозой наказания; 4) приказание с угрозой физического насилия» [16, с. 243].

Адміністративному примусу мали передувати превентивні заходи, одним із яких вважалася вимога з погрозою фізичного примусу. Здебільшого такі заходи потрібні були для припинення або попередження найбільш тяжких адміністративних правопорушень, які посягали на громадський порядок та встановлений порядок управління. Заходи адміністративного примусу, пов'язані із фізичним або моральним впливом, безпосередньо обмежували права та інтереси особи, саме тому їх застосування неможливе було без належних правових гарантій. Детально формулюючи та характеризуючи принципи примусової діяльності уповноважених державних органів (переважно поліції), вчені-адміністративісти (на той час поліцеїсти) вже у XIX столітті виділяли й конкретні адміністративно-примусові заходи - поліцейське затримання, попередній та попереджувальний арешт, негласний поліцейський нагляд, гласний поліцейський нагляд, поліцейський нагляд щодо політично неблагонадійних осіб, привід і намагалися на доктринальному рівні дослідити їх властивості, класифікувати.

Так, наприклад, І. Тарасов виділяв три форми особистого (поліцейського) затримання: попередній або судовий арешт виключно в інтересах юстиції, попереджувальний або судово-поліцейський арешт, метою якого була безпека і який застосовувався з приводу певного злочину або проступку, поліцейський арешт, метою якого було усунення небезпеки або можливості скоєння злочину чи проступку. Вчений-адміністративіст, узагальнюючи всі свої напрацю- вання, навіть визначив основні положення права примусу або права примусової влади, сутність яких зводиться до того, що:

- межі примусу залежать не від значення того, що має бути використано, а від роду та виду протистояння, яке зустрічає виконання;

- примус має місце лише там, де є протистояння, перешкода, а тому він припиняється із припиненням відповідного протистояння (перешкоди);

- примус може набувати тільки визначених законом форм;

- сила примусу має бути пропорційною протиставленню (протидії), а тому застосування примусових заходів має йти від нижчих до вищих до тих пір, поки не було скасоване повністю протистояння;

- законність застосування примусових заходів має підлягати судовому контролю за скаргами потерпілих осіб [16, с. 244]. Фактично він сформулював певні ознаки, хоча і у зародковому стані, примусу загалом і адміністративного зокрема, які у подальшому були враховані у наукових дослідженнях іншими вченими-юристами XIX століття.

Детальний аналіз наукових робіт, присвячених зазначеній тематиці, свідчить, що мала місце помилковість поглядів учених-юристів, згідно з якими адміністративний примус відносили до пережитків абсолютизму, легалізованого самоуправства, що залишилися у спадок правовій державі від держави поліцейської. І вже наприкінці XIX століття - на початку XX століття у правовій доктрині з приводу цього стверджувалося, що адміністративний примус існує, поки існує виконавча влада. Його застосування в межах закону не має нічого спільного із самоуправством [16, с. 21]. Повноваженнями щодо застосування примусу адміністративна влада наділялася з метою забезпечення громадського порядку і спокою. Цю діяльність теоретики називали «негативною функцією». В. Ковалевський у своїх працях робив слушне уточнення, що поняття «негативна» (вона асоціювалася у нього із поліцейською) діяльність адміністрації ширше, ніж сутність функцій, які здійснює організація, що називається поліцією або міліцією. «Негативною» вона називається не тому, що адміністрація виконує якусь непотрібну і небажану для громадян функцію, а навпаки, поліцейська або негативна діяльність необхідна і без неї не уявляється жодна сучасна державна організація. Метою такої діяльності адміністрації є охорона громадського порядку і спокою шляхом обмеження природної свободи індивідуума примусовими засобами, а не надання «позитивної послуги» [16, с. 21]. Проте, як слушно зазначають автори «Антології української юридичної думки», адміністративний примус за своєю природою не мав суто карального характеру, як, до речі, не має й до цього часу. За його допомогою влада усувала лише конкретне порушення громадського порядку і спокою або запобігала йому, тоді як каральна функція належала кримінальному суду. Обґрунтовуючи таким чином основні положення сутності міліцейської діяльності, вчені-юристи дійшли певної низки досить важливих висновків, а саме:

- оскільки поліцейський примус не є покаранням, то і спричинена ним шкода громадянину не звільняє винну у кримінальному правопорушенні (злочині) особу від судової відповідальності і кримінального покарання;

- поліцейський примус не пов'язаний з виною того чи іншого індивіда і може застосовуватися до осіб, що порушують громадський спокій, хоча вони і не скоїли кримінально караного діяння;

- шкода, завдана застосуванням озброєної сили для придушення безпорядків, може бути заподіяна і особам, що випадково опинилися у натовпі, тобто особам, проти яких влада не передбачає порушення судового переслідування [16, с. 21-22]. Саме ці положення було покладено в основу подальших наукових досліджень потенціалу адміністративного примусу. Основний акцент на той час учені-юристи у своїх дослідженнях робили переважно на вивченні конкретних адміністративно-примусових заходів.

Так, професор О. Кістяківський у спорі із І. Тарасовим заперечував право поліції на арешт з приводу «можливостей» вчинення протиправного діяння та невизначеної небезпеки, яка суб'єктивно оцінювалася, й допускав існування лише поліцейського приводу. Поліцейське затримання («право уводу особи, яка порушує громадську тишу») виділяли й досліджували як різновид примусових заходів, які застосовувалися для забезпечення «публічного та громадського благочиния», Б. Чичерін, Л. Штейн, Блюнчлі [18, с. 36]. Однак суттєвим недоліком докгри- нальних досліджень того часу було обґрунтування єдності суспільних відносин, які регламентуються різними (у сучасному розумінні) галузями права: адміністративним, кримінальним, кримінально-процесуальним, кримінально-виконавчим, і, як наслідок, ототожнення відповідних різновидів державно-правового примусу.

Більш-менш узагальненими слід вважати роботи В. Кобалевського, який, приділяючи особливу увагу адміністративному примусу як здатності адміністрації «забезпечити виконання закону, указу або адміністративного розпорядження шляхом застосування сили», здійснення якого в межах закону не має нічого спільного із самоуправством [16, с. 507-508], у роботі «Очерки советского административного права» висвітлював узагальнення поглядів учених щодо цього різновиду державно-правового примусу (action directe, Verwaltungszwang) як легального самоуправства, що обґрунтовувалося поліцейським свавіллям, яке панувало у Росії на початку XX століття. При цьому він навіть наводив найбільш показові висловлювання вчених-юристів того часу. Так, професор А. Кулишер, який проводив аналогію між римським правом, англійським та континентальним законодавством, дійшов висновку, що у правовій державі жодна вимога не може бути примусово виконана [16, с. 532-533]. Висвітлюючи цю точку зору, В. Кобалевський не погоджується із нею, стверджуючи, що до тих пір, доки буде існувати влада, будуть засади для легального застосування примусу загалом і адміністративного зокрема. І до того ж останній вже був відомий всім європейським державам, і навіть Англії, посилання на законодавство якої робить сам А. Кулишер, - адміністративний арешт п'яних, душевнохворих, застосування холодної та вогнепальної зброї, при цьому не тільки у разі «крайньої необхідності» та «необхідної оборони», а й у разі «адміністративної необхідності», тобто коли адміністрація будь-якими іншими способами не може забезпечити виконання покладених на неї функцій з охорони порядку і безпеки [16, с. 533].

У законодавстві доля адміністративного примусу також не була чітко визначеною. Так, наприклад, під час розроблення проекту Адміністративного кодексу УРСР між ученими-адміністративістами розгорілася запекла дискусія щодо того, що саме має регулювати зазначений кодифікований акт, і центром їхньої уваги стало формулювання визначення адміністративного права. Вся наукова спільнота адміністративістів розподілилася на дві групи: одна ототожнювала адміністративне право із адміністративним примусом, тобто із поліцейськими нормами, пов'язаними із застосуванням примусових заходів (Ю. Мазуренко, С. Кишкін та інші), представники іншої - дещо розширяли предмет адміністративного права шляхом поєднання управлінських та поліцейських норм (О. Євтихієв, В. Кобалевський) [15, с. 156]. При цьому в Адміністративному кодексу УРСР 1927 року сам термін «адміністративний примус» не використовувався, розділ III мав назву «Заходи адміністративного впливу» і фіксував примусові заходи, які застосовувалися за порушення обов'язкових постанов і за незначні правопорушення, а саме: оголошення громадської догани усно або у пресі, штраф до 100 крб., примусові роботи на термін до одного місяця; арешт на термін не більше двох тижнів, а розділ IV «Інші адміністративні примусові заходи» визначав засади застосування особистого затримання, обшуку і вилучення зброї, стягнення сум неподаткового характеру у безспірно- му порядку, реквізиції, конфіскації надзвичайних заходів охорони революційного ладу (оголошення надзвичайного та воєнного стану) [15, с. 160-161].

Основними принципами у формулюванні нормативних засад адміністративно-примусової діяльності були: визначення заходів примусу, які є не метою, а засобом діяльності і мають тенденцію переходу до заходів переконання населення у необхідності добровільного виконання адміністративних приписів; застосування заходів примусу за активного залучення до цього організацій трудящих; доведення до відома громадськості даних про заходи примусу; поступова заміна терміна «адміністративне стягнення» терміном «адміністративний вплив» і зменшення розмірів адміністративного впливу; прискорення процедури оскарження, перегляду і відміни накладеного заходу адміністративного впливу і запровадження стислого терміну (два місяці) на його виконання; узгодження заходу адміністративного впливу із майновим становищем винного і з правом його зміни у бік зменшення та ін. [15, с. 158]. Пізніше нормотворча діяльність держави спрямовувалася у напрямі посилення адміністративно-примусового впливу, що знайшло свій відбиток у доповненнях до Кодексу (щодо посилення заходів відповідальності), істотній зміні термінології, що ще більше ускладнювало як примусово-застосовчу діяльність, так і наукові дослідження ресурсу адміністративного примусу.

У подальшому, погоджуючись із тим, що державно-примусова діяльність у сфері забезпечення громадського порядку та громадської безпеки має певну специфіку, вчені-юристи намагалися виділити адміністративний примус як самостійний різновид державно-правового примусу й сформулювати його визначення, хоча їхні погляди однозначністю й не відрізнялися. Типовою була ситуація, як слушно зазначають В. Тюрін та А. Куракін, коли один і той же термін ніс різне розумове навантаження залежно від низки факторів (контексту роботи, особливостей авторського підходу до певної проблеми тощо) [17, с. 14]. Разом із тим у будь-якій галузі правової науки відбувається (по мірі поглиблення й розширення знань) уточнення визначень, їх властивостей, перегляд деяких усталених доктринальних положень, що повного мірою стосується і науки адміністративного права, з огляду на досить тернистий шлях її розвитку.

У роботах учених-адміністративістів початку і середини XX століття адміністративний примус розглядався як різновид державно-правового примусу, застосування якого було пов'язане із протиправними, антигромадськими діяннями. Базуючись на цьому положенні, вчені-юристи виділяли одну або декілька специфічних, на їхній погляд, ознак адміністративного примусу й шляхом їх опису формулювали його визначення.

Наприклад, С. Студенікін адміністративний примус розглядав як примус, який застосовувався уповноваженими органами державного управління безпосередньо без звернення до суду, О. Якуба - як примус, що застосовувався безпосередньо уповноваженими на те органами державного управління або громадськими організаціями у формі адміністративних стягнень або в інших заходах адміністративного впливу [19, с. 157], Л. Попов як метод державного впливу суспільства, держави на свідомість та поведінку особи, яка скоїла адміністративні проступки [12, с. 40-49]. Однак, як правильно зазначив С. Алексєєв, не можна забувати важливі вимоги щодо наукової термінології - її однозначність, сувору визначеність, ясність, стійкість, сумісність з усім комплексом термінів, які вживаються у науці. Збагачення понятійного апарату має здійснюватися не за рахунок втрати точності термінів, оскільки тоді втрачається координованість наукових понять [1, с. 35-36].

І підтвердженням цього можна вважати появу у 50-90-х роках XX століття визначень адміністративного примусу, які є вже більш досконалими. М. Єропкін, О. Клюшніченко визначали його як застосування органами державного управління, судами, а в деяких випадках делегування відповідних державно-владних повноважень і громадським організаціям встановлених законодавством заходів психічного або фізичного впливу, які полягають у примушуванні громадян та посадових осіб до виконання юридичних обов'язків з метою припинення протиправних діянь, притягнення порушників до відповідальності, забезпечення громадської безпеки. Майже тотожне визначення адміністративного примусу дала й Г. Кузьмичова [5, с. 27]. Д. Бахрах визначив його особливим видом державно-правового примусу, який полягає у застосуванні суб'єктами функціональної влади встановлених нормами адміністративного права примусових заходів у зв'язку із адміністративними правопорушеннями [2, с. 18], М. Піскотін розмежовував примус як специфічну діяльність органів державного управління (він, власне, і включає адміністративний примус), який здійснюється лише щодо тих, хто не виконує добровільно вимоги законодавства, та примус як один із методів управління (широке тлумачення) [13, с. 164]. Г. Бондаренко у 1975 році акцентував увагу на адміністративному примусі як складовій частині державного (державно-правового) примусу, що полягає у застосуванні органами державного управління, судами та суддями, посадовими особами, а в установлених законодавством випадках - громадськістю у межах, формах і порядку, регламентованими чинним законодавством, психологічного та фізичного впливу (заходів адміністративного запобігання, заходів припинення адміністративних проступків, адміністративних стягнень) до правопорушників з метою захисту охоронюваних правом конкретних суспільних відносин [14, с. 14]. Суттєвим недоліком цього визначення є спроба чітко визначити суб'єкти, щодо яких здійснюється застосування адміністративного примусу, а саме правопорушників, що не повного мірою відповідає реальним вимогам. Т. Василенко взагалі дав визначення адміністративного примусу лише через перерахування його заходів.

Д. Гавриленко зупинився на адміністративному примусі не тільки як сукупності певних заходів, що застосовуються уповноваженими державними органами щодо певних суб'єктів, а й акцентував увагу на меті їх застосування: «...з метою запобігання протиправним вчинкам, притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення, забезпечення громадянського порядку» [10, с. 5], а Ю. Рябов - на певних заходах, не окреслюючи ні їх види, ні призначення, наголошуючи при цьому тільки на позасудовому характері їх застосування [10, с. 5].

В адміністративно-правовій літературі кінця XX - початку XXI століття визначення адміністративного примусу характеризуються (поряд із запозиченням досягнень минулих років) деталізацією мети його застосування та форм прояву. Г. Забарний, Р. Калюжний, В. Терещук, В. Шкарупа, М. Данількевич визначають його як засіб забезпечення й охорони правопорядку в сфері державного управління, який виконує каральну роль, і додають, що полягає він у психічному, матеріальному або фізичному впливі на свідомість та поведінку людей [6, с. 90; 4, с. 109], Ю. Битяк, В. Зуй, А. Комзюк, М. Шульга - як систему заходів психічного або фізичного впливу на свідомість та поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов'язків, розвитку суспільних відносин у рамках закону, забезпечення правопорядку і законності, С. Гончарук, В. Колпаков, Ю. Козлов, Л. Попов додаткового зосереджують увагу на характері обмежень (позбавлень) прав, свобод та інтересів осіб у разі застосування адміністративно-примусових заходів [3, с. 89; 8, с. 194], Д. Овсянко - як допоміжного методу здійснення виконавчої влади, який поєднується із переконанням і застосовується у тих випадках, коли виявилося недостатнім застосування переконання для досягнення мети, поставленої перед органом виконавчої влади та його посадовими особами [11, с. 126-127]. Н. Хорощак чітко зазначає, що адміністративний примус відрізняється від інших різновидів державно-правового примусу своїми особливостями реалізації [14, с. 17] і додає, що його доречніше розглядати як адміністративно-правовий механізм охорони та захисту певного кола суспільних відносин [14, с. 16]. Суттєва модифікація змісту адміністративного права (виділення як самостійних галузей права в минулому інститутів адміністративного права, оновлення змісту, призначення адміністративного права, перехід до «нового адміністративного права, до нової теорії адміністративно-правових відносин» [7, с. 36]) об'єктивно передбачає зміну багатьох ознак адміністративного примусу, а отже, й невідповідність деяких наявних теоретичних положень реальним потребам сьогодення. Вже не можна на сто відсотків погодитися із тим, що адміністративним примусом є той вид державно-правового примусу, застосування заходів якого передбачено нормами адміністративного права (цей критерій науковцями вже протягом тривалого часу вважається базовим для виділення різновидів державно-правового примусу), або ж за порушення адміністративно-правових норм [9, с. 29]. Реально адміністративний примус отримав комплексний, поліструктурний характер, і раніше обрані критерії для його виділення, відповідно, і раніше сформовані дефініції вимагають перегляду.

Отже, аналіз наукових, навчальних, публіцистичних джерел дає змогу простежити певну тенденцію - вчені-адміністративісти формулюють визначення адміністративного примусу, а потім характеризують за текстом найважливіші, найсуттєвіші, на їхній погляд, його ознаки. Визначення лише разом із аналізом його ознак дає загальне уявлення про адміністративний примус. Вибір ознак цілком залежить від авторського підходу до висвітлення цього питання і, як наслідок, деякі ознаки адміністративного примусу взагалі залишаються поза увагою й загальне уявлення характеризується усіченим характером.

Список використаних джерел

1. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Юрид. лит., 1981. Т.1. 360 с.

2. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: учебное пособие. М.: Юриспруденция, 1999. 112 с.

3. Гончарук С.Т. Адміністративне право України: навчальний посібник. К.: Національна академія внутрішніх справ України, Національна академія управління, 2000. 240 с.

4. Данількевич М.І. Адміністративне право України: навчальний посібник. Дніпропетровськ, 2001.134 с.

5. Жуковский А.Г. Административная ответственность в сфере предпринимательских отношений. Вопросы теории и практики. X.: ООО «Одиссей», 2000. 224 с.

6. Забарний Г.Г. Калюжний Р.А., Терещук О.В., Шкарупа В.К. Адміністративне право України: посібник для підготовки до іспитів. К.: Вид. Паливода А.В., 2001. 194 с.

7. Кампо В.М., Нижник Н.Р., Шлоер Б.П. Становлення нового адміністративного права України. Науково-популярний нарис. / За заг. ред. В.М. Кампо. К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2000. 60 с.

8. Колпаков В.К. Адміністративне право України: підручник. К.: Юрінком Інтер, 1999. 736 с.

9. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: монографія / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. 336 с.

10. Мельник Р.С. Забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю: дис.... к-та юрид. наук. Національний університет внутрішніх справ. Харків, 2002. 211 с.

11. Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие/ Под ред. Г.А.Туманова. М.: Юристъ, 1997. 448 с.

12. Попов Л.Л, Шергин А.П. Классификация мер административного принуждения. Известия вузов. Правоведение. 1970. № 5. С. 40-49.

13. Советское административное право: учебник/ Под ред. П.Т. Василенкова. М.: Юрид. лит., 1981. 464 с.

14. Хорощак Н.В. Адміністративні стягнення за законодавством України: монографія. К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004. 172 с.

15. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина. / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. 584 с.

16. Антологія української юридичної думки. В 6т. / Редкол. Ю.С. Шемшученко (голова) та ін. Том 5: Поліцейське та адміністративне право / Упорядники: Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер'янов, І.Б. Ксенко; Відп. редактори Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер'янов. К.: Видавничій Дім «Юридична книга», 2003. 600 с.

17. Тюрин В.А., Куракин А.В. Классификация мер административного пресечения по административному праву России. Право и политика. 2001. № 10. С.14.

18. Энцикпопедический словарь. Ф.А. Брокгауз. И.А. Ефрон. СПб, 1898. Т.ХХУ. С.36.

19. Якуба О.М. Советское административное право. К.: «Вища школа», 1975. 232 с.

Размещено на Allbest.ru