Паспорт Нансена: наріжний камінь міжнародно-правового інституту біженства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПАСПОРТ НАНСЕНА: НАРІЖНИЙ КАМІНЬ МІЖНАРОДНО-ПРАВОВОГО ІНСТИТУТУ БІЖЕНСТВА

М.І. Смешко

Проведено аналіз динаміки розвитку інституту захисту біженців. Автор намагається знайти нові шляхи в міжнародно - правовому вимірі для вирішення одної із актуальних проблем сьогодення. Запропоновано найбільш оптимальний варіант на шляху системного вирішення сучасної міграційної кризи. Повернення міжнародного співтовариства до Паспортів Нансена розглядається як можливий правовий механізм ідентифікації перемішених осіб.

Ключові слова: Паспорт Нансена, біженці, міграційна криза, перемішені особи, громадянство, статус біженців, ідентифікація осіб.

захист біженець паспорт нансен

Смешко М.И. Паспорт Нансена: краеугольный камень международно-правового института беженства

Проведен анализ динамики развития института защиты беженцев. Автор пытается найти новые пути в международно-правовом измерении для решения одной из актуальных проблем со-временности. Предложен наиболее оптимальный вариант на пути системного решения современного миграционного кризиса. Возвращение международного сообщества к Паспортам Нансена рассматривается как возможный правовой механизм идентификации перемещенных лиц.

Ключевые слова: Паспорт Нансена, беженцы, миграционный кризис, перемещенные лица, гражданство, статус беженцев, идентификация лиц.

Smeshko Myxailo. Nansen passport: the cornerstone of international refugee law institute

In the article analyzed the dynamics of the institution of refugee protection. The author tries to find new ways in international legal solution for resolving one of the pressing problems of today. The article proposes the best option of system solution of the current migration crisis. The returning of the international community to the Nansen Passport is considered as a possible mechanism for identifying displaced persons.

The article notes that the new Nansen Passport must set the aim of creating a new international system of identification of persons seeking asylum and persons who lost their citizenship. Modern Nansen Passport must embody the idea of cosmopolitanism - the interaction of multiple identities that are protected by the international community out of the frame of certain nationalities.

The article considers the comprehensive identification that can on the one hand provide the conditions under which each person receives appropriate protection from the international community and on the other hand will allow law enforcement agencies of the host countries to strengthen their capacity to protect the internal security of the countries that receive refugees.

Key words: Nansen passport, refugees, migration crisis, displaced persons, citizenship, refugee status, identification of persons.

За останніми підрахунками ООН, війна в Сирії призвела до рекордного числа біженців, понад 4 мільйони. Наразі у світі нараховується 65 мільйонів осіб, що шукають притулок, кожен 113 житель планети шукає притулок. ООН не змозі виділяти достатньо грошей для УВКБ, щоб забезпечити ефективний захист біженців. Агенція перевантажена, що не дозволяє їй вчасно реєструвати осіб для надання їм офіційного статусу біженця.

Сфера міжнародного захисту біженців в науковому плані відрізняється своїм нединамічним розвитком. Наразі дослідженням питання повернення до паспортів Нансена , як ефективного засобу вирішення міграційної кризи в світі, займаються наступні фахівці: Клер Хервард та Джоржен Одален1, Стефан Валашек2, Олександр Бретт та Джил Лоешер3. У вітчизняній науці наразі це питання не досліджується.

Динаміка розвитку міграційних потоків в світі свідчить про необхідність запровадження нового підходу до захисту прав та ідентифікації перемішених осіб. Проаналізувавши історичний досвід розвитку інституту захисту прав біженців, можливо виокремити негативний та позитивний досвід, який спрятиме вирішенню сучасних міграційних проблем.

Історія формування інституту біженства розпочалась ще після закінчення Першої світової війни, після розпаду Російської та Османської імперій, що призвело до появи великої кількості осіб без громадянства, які потребували міжнародної ідентифікації з боку новоствореної міждержавної організації Ліги Націй.

У 1922 році Фрідріх Нансен, Верховний комісар у справах біженства, звернув увагу міжнародної спільноти на проблему російських мігрантів в Європі та запропонував вести спеціальний документ для їхньої ідентифікації та вільного переміщення. В результаті, 5 липня 1922 року була проведена конференція під егідою Ліги Націй, на якій було прийнято угоду, яка набувала юридично обов'язкової сили після її підписання. Дана угода передбачала створення паспортів Нансена - ідентифікаційного документу для російських біженців. Також, у 1924 році було прийнято додаток до даної угоди, що передбачав видачу паспортів Нансена вірменським біженцям. Спочатку її підписали тільки 16 держав, але згодом їх кількість становила більше 504.

В цих документах вперше в міжнародному праві було визначено поняття “біженець”, яким вважалася:

будь-яка особа російського походження, яка не користується або більше не користується захистом уряду Союзу Радянських Соціалістичних Республік і яка не набула іншого громадянства.

будь-яка особа вірменського походження, яка раніше була підданим Османської імперії та не користується або більше не користується захистом уряду Турецької Республіки і яка не набула іншого громадянства5.

Паспорт Нансена перш за все ідентифікував статус особи в країнах, що підписали угоду, він дозволяв їм шукати постійне місце проживання та роботу. Треба зауважити, що паспорт Нансена не гарантував отримання роботи та постійного місця проживання, але він робив це юридично можливим6. Також угодою передбачалось, що особи, які отримали паспорт Нансена, можуть вільно переміщатись по країнах, що підписали угоду. Хоча насправді більшість біженців не могли вільно подорожувати країнами, оскільки для цього потрібно було отримати візу. Канада, як член Ліги Націй, зауважила, що не буде визнавати паспорти Нансена, якщо не буде встановлено строку за яким особи повинні повернутись до країни свого походження.

Задля розв'язання цієї проблеми у 1926 році було зібрано конференцію, результатом якої стало прийняття резолюції, яка встановлювала, що з метою сприяти свободі пересування біженців, Конференція схвалює принцип вклеювання зворотних віз в посвідчення особи для біженців, які залишають країну. Також встановлювалась щорічна плата за продовження дії паспорта в розмірі 5 золотих франків, що в подальшому передавались в оборотний фонд Ліги Націй. На ці гроші щорічно Ліга Націй ви пускала марку, яка засвідчувала продовження дії паспорта. Слід зазначити, що в реальності біженцям було дуже важко сплачувати щорічно цю плату, що часто призводило до втрати статусу біженця7.

Не дивлячись на недоліки паспорта Нансена, слід зазначити, що саме цей документ встановив важливий принцип, який став в подальшому наріжним каменем міжнародного інституту біженства. Саме завдяки цьому паспорту, вперше, особи, що втратили своє громадянство і не користувались захистом своєї держави, визнавались і ідентифікувались міжнародним співтовариством8.

Після смерті Фрідріха Нансена у 1930 році було створено Нан- сеновську міжнародну організацію у справах біженців. Результатом її діяльності стало прийняття міжнародної конвенції про статус біженців 1933 року, яка виводила захист біженців на новий якісний рівень9.

Встановлювався принцип, за яким особа, що шукає притулку, не може бути насильно повернена в країну своєї національності, та принцип неперешкоджання в'їзду в країну, якщо це не обумовлено питаннями національної безпеки. Також встановлюється ряд мінімальних прав, якими володіють особи, що отримали статус біженця: можливість подавати в суд, мінімальне соціальне забезпечення, право на освіту, а також важливий принцип, за яким статус біженців не має бути гірший за статус громадян своєї країни10.

Після приходу до влади нацистів у Німеччині перед Лігою Націй, зокрема перед організацією у справах біженців, постає новий виклик у вигляді осіб, що більше не користувались захистом або більше не могли користуватись захистом уряду Німеччини, що призвело до створення у 1933 році Лігою Націй комісії у справах біженців з Німеччини, яка спеціально займалася проблемою переміщення єврейського населення. Результатом роботи комісії стало прийняття у 1936 році тимчасової угоди про статус біженців, що прибувають з Німеччини, а у 1938 році Конвенції про статус біженців, що прибувають з Німеччини11.

У цій Конвенції під терміном "біженці, які прибули з Німеччини” мається на увазі наступне:

особи, що володіють або володіли німецьким громадянством і не володіють яким-небудь іншим громадянством, щодо яких встановлено, що вони не користуються, згідно із законом або фактично, захистом німецького уряду;

особи без громадянства, на яких не поширюються попередні конвенції або угоди, які покинули територію Німеччини після того, як вони оселилися на ній і щодо яких встановлено, що вони не користуються згідно із законом або фактично захистом німецького уряду;

особи, які вилітають із Німеччини з міркувань чисто особистих уподобань, не підпадають під це визначення12.

Отже, термін біженець в Конвенції 1938 року значно більш розширений ніж у Конвенції 1933 року, хоча права, які вони отримують, повністю дублюють попередню Конвенцію.

Також слід зауважити, що у 1935 році були зроблені кроки по об'єднанню комісії у справах біженців з Німеччини і Нансена.

В результаті при Лізі Націй була створена нова Верховна комісія у справах біженців, що поступово замінила обидві організації. Новостворена Верховна комісія у справах біженців розпочала свою роботу 1 січня 1939 року в Лондоні і одночасно з цим була припинена діяльність комісії Нансена13.

Сьогодні мало хто знає про паспорт Нансена, і це не дивно, зважаючи на те, що він не зміг повністю вирішити проблему біженців в період між Першою і Другою світовими війнами, а також зважаючи на те, що він був запроваджений під егідою Ліги Націй, яка історично показала себе неефективною організацією. Але якщо подивитись не на результати, а на ідею, яка лягла в основу створення цих паспортів, то саме цей факт має викликати більший інтерес.

Метою паспортів Нансена було запровадження прагматичного рішення на невідкладну проблему. У більш широкому розумінні паспорт Нансена можна розглядати як спробу закріплення основ людської гідності та громадянства для тих, хто його втратив. Цей документ пов'язують з Фрідріхом Нансеном, який не тільки впроваджував гуманістичні ідеї в життя, але і сам став символом цих ідей. Ідеологія паспортів Нансена відсилає нас до класичних ідей космополітизму, згідно з якими кожний індивід має права в силу того, що він є людиною. Цей принцип іде своїм корінням ще до часів перших стоїків, а в 1948 році був закріплений в загальній декларації прав людини.

Паспорт Нансена можна розглядати як частину історії між правами меншості, сформульованими Лігою Націй, та правами індивіда, сформульованими ООН. Паспорт Нансена стосується обох аспектів, тим самим поєднуючи їх14.

Після Другої світової війни проблема біженців набула ще більшого масштабу, але ООН, на відміну від Ліги Націй, доклала набагато більше зусиль, щоб забезпечити їх безпеку. Після війни мільйони людей залишались без захисту, а саме: військовополонені, примусово перемішені особи. У 1943 році була створена Адміністрація Організації Об'єднаних Націй для допомоги і відбудови, яка надавала допомогу країнам, постраждалим від війни і пізніше була замінена спеціальними агенціями ООН, що безпосередньо займались розміщенням біженців в спеціальних таборах, а в 1951 році почало свою роботу Управління Верховного комісара Організації Об'єднаних Націй у справах біженців.

В основу діяльності УВКБ ООН покладено дві основні функції: надання міжнародного захисту біженцям та пошук довготривалих рішень у проблемі біженства15. Конкретні обов'язки УВКБ ООН містяться в підпункті 8 (а) його Статуту, в якому говориться:

“Верховний комісар забезпечує захист біженців, які підпадають під компетенцію його Управління по: (а) сприяння висновкам та ратифікації міжнародних конвенцій про захист біженців, контроль за їх дотриманням та пропонування поправок до нього. Інші чотири обов'язки можуть бути визначені в формулюванні цього підпункту: (І.) сприяння укладанню міжнародних договорів, що стосуються біженців; (II.) Пропозиція про поправки до таких договорів; (III.) Сприяння ратифікації таких договорів; і (IV.) контроль за застосуванням державами таких договорів”16.

Але початком основоположного зв'язку між статутними обов'язками УВКБ і міжнародним правом біженців будуть закладені з прийняттям Конвенції 1951 року про статус біженців. Генеральний секретар УВКБ ООН запропонував проект нової конвенції про статус біженців, яка мала б вирішити проблеми біженців після Другої Світової війни. Цей документ містив нове об'єднане визначення біженця, що не ґрунтувалось на етнічній приналежності, як це було раніше.

Крім того, якщо раніше з дотримання прав, які надавались біженцям, виникли серйозні проблеми, то прийняття Загальної декларації прав людини в 1948 році, з її розробкою політичних, соціальних, економічних і культурних прав, означало нову і більш міцну основу для розвитку та дотримання прав біженців. Також слід зауважити зв'язок правонаступництва з попередніми документами, які регулювали питання біженців до прийняття Конвенції 1951 року, що знайшли своє відображення в пункті 1, розділі А, статті 1 Конвенції 1951 року. Це положення вказує наступне:

1).. .у цій Конвенції термін "біженець" означає особу, яка вважалася біженцем згідно з попередніми угодами від 12 травня 1926 р. і 30 червня 1928 р. або згідно з Конвенціями від 28 жовтня 1933 р. і 10 лютого 1938 р., Протоколом від 14 вересня 1939 р. або згідно зі Статутом Міжнародної організації у справах біженців17.

Потрібно зазначити, що ці документи втратили своє значення і практично більше не застосовуються. Тим не менш, особа, яка вважалась біженцем за одним з цих документів, автоматично визнавалась біженцем за новою Конвенцією 1951 року. Зрозуміло, що даний перелік документів вже не є актуальним для сучасності, оскільки, всі біженці того періоду або натуралізувались в країнах свого перебування, або втратили статус біженця з інших причин. Отже, Конвенція 1951 року визначає якісно новий перелік критеріїв, за якими відбувається ідентифікація особи біженцем, а саме:

1) .внаслідок подій, які відбулися до 1 січня 1951 р., і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань18.

Отже, перелік критеріїв за якими особа може бути визнана біженцем був значно розширений, на відміну від попередніх документів, що регулювали захист біженців. Дане визначення набуло універсального характеру у 1967 році після прийняття додаткового протоколу до Конвенції, що означало можливість її застосування до всіх осіб без географічного обмеження, а також дії Конвенції у часі19.

На жаль, Конвенція 1951 року не змогла вирішити проблему біженства, що змусило в подальшому прийняти окремі регіональні документи щодо захисту біженців, такі як: Конвенція щодо конкретних аспектів проблем біженців у Африці (1969) року.

Латиноамериканська-Картахенська декларація про біженців (1984) року.

Конвенція ОАЄ 1969 року.

По суті, ці конвенції містять таке саме визначення поняття біженця, як і Конвенції 1951 року, але, окрім цього, вони розширюють його на осіб, що залишили свою країну через зовнішню агресію, окупацію іноземною державою або подій, що серйозно порушують суспільний порядок в будь якій частині держави або у всій державі його громадянства. Отже, регіональні документи слугують додатковим інструментом успішного врегулювання проблем біженців, саме тому кожен регіональний документ доповнює критерії визнання осіб біженцями актуальними саме для його регіону.

Незважаючи на весь інструментарій міжнародно-правового регулювання захисту біженців, на сьогоднішній день проблема біженців досі залишається невирішеною. Сьогодні ми спостерігаємо Європейську міграційну кризу, що показує нездатність та неготовність міжнародної спільноти до вирішення питання захисту біженців.

У статті “Біженці в міжнародних відносинах” Олександр Бретт та Джил Лоешер наголошують на тому, що питання біженства - це не лише питання захисту прав людини. Потоки біженців, їх переміщення, міграція є невід'ємною частиною міжнародної політики. Особа-біженець є частиною світової політики, що символізує нездатність держави забезпечити міжнародний порядок і справедливість. Причина виникнення і відповідальність за біженців тісно переплетені з питаннями міжнародної політики. Виникнення міграційних потоків біженців спричинені регіональними конфліктами, державною кволістю, нерівністю міжнародної економічної політики, тероризмом та діяльністю транснаціональних компаній. Саме тому питання біженців є викликом світовому порядку та справедливості20.

Як ми можемо спостерігати, міжнародний режим захисту біженців значно розвинувся в порівнянні з часами перших паспортів

Нансена. Захист біженців вийшов на новий якісний рівень, проте, незважаючи на це, проблему біженства так і не вдалося вирішити. З кожним роком людей, що шукають притулок стає дедалі більше, що спричиняє в свою чергу економічну навантаженість на країни- реципієнти. Остання хвиля міграції продемонструвала неготовність країн Європи до прийняття та ефективного захисту біженців.

Як вже зазначалось вище, проблема біженства не є викликом окремих країн Європи. Потрібно розглядати цю проблему як глобальну, за яку несуть відповідальність всі країни світу, як безпосередньо учасники та творці світової політики.

Наразі деяким науковцям вбачається повернення до паспортів Нансена, але якісно нового зразка, щоб забезпечити всебічний захист для біженців та осіб без громадянства, що входять до компетенції УВКБ ООН. Так, в статті Клер Хервард та Джоржен Одален “Новий Паспорт Нансена для перемішених осіб” автори наголошують, що проблема кліматичних змін в найближчому часі поставить питання про надання статусу біженців великій кількості людей. В даному випадку йдеться про громадян острівних країн, яким загрожує втрата своєї суверенної території внаслідок її затоплення.

Таким чином, постає питання про надання цим особам певного статусу, який не може прирівнюватись до статусу біженця. Пропонується створення перших паспортів, за якими особа отримувала б статус громадянина світу і вільно могла б обирати собі місце проживання в будь якій країні світу. В даному випадку мова йде про абсолютно нову концепцію, що кардинально відрізняється від концепції біженства21.

Частково поділяє цю концепцію Стефан Валашек у своїй статті “Паспорти Нансена - старе рішення для сьогоденних біженців”. В даній статті автор пропонує ввести наново паспорти Нансена задля подолання міграційної кризи в Європі. Основними аргументами на користь паспортів є можливість вільно обирати місце проживання особами, що шукають притулку, а також, у випадку завчасної реєстрації та видачі паспортів, скорочення чисельності смертності осіб, що намагаються дістатись до європейських країн по морю, а також скорочення випадків незаконного перетину кордону, що в свою чергу подолає в певній мірі проблему торгівлі людьми, контрабандистку діяльність та забезпечить гнучку систему ідентифікації осіб, що прибувають до країн Європи22.

Сучасна міграційна криза спонукає міжнародне співтовариство до запровадження нових дієвих механізмів для її вирішення. Саме паспорт Нансена може стати одним з них. Історично цей документ вже створив юридичний прецедент в міжнародному праві та показав свою певну ефективність як дієвий засіб ідентифікації осіб, що шукають притулок через побоювання переслідування, та осіб, що втратили своє громадянство. Враховуючи сьогоденні реалії в сфері захисту біженців та проблеми кліматичних змін, потрібно створити новий дієвий механізм ідентифікації осіб з боку міжнародного співтовариства. Новий паспорт Нансена повинен поставити за мету створення нової міжнародної ідентифікаційної системи осіб, що шукають притулку, а також осіб, що втратили своє громадянство. Сучасний паспорт Нансена має втілювати в собі ідеї космополітизму - взаємодії численних ідентичностей, що користуються захистом міжнародної спільноти за рамками певних національностей.

Потрібно розрізняти паспорт Нансена та сучасні посвідки біженців. На відміну від посвідки, паспорт Нансена має бути безстроковим документом, що гарантуватиме постійну ідентифікацію особи з боку міжнародного співтовариства. Новий паспорт Нансена потрібно розглядати як документ, що в тривалій перспективі покликаний замінити сучасні посвідки біженцям, створюючи новий рівень захисту не лише біженців, а і переміщених осіб в силу кліматичних або техногенних змін по всьому світу.

Саме всебічна ідентифікація, може забезпечити умови при яких кожна особа зможе отримати відповідний захист з боку міжнародної спільноти та, з іншого боку, дасть можливість правоохоронним органам приймаючих країн посилити свої спроможності у захисту внутрішньої безпеки держав, що приймають біженців.

Саме такий підхід до розв'язання проблеми біженців може стати одним із варіантів початку нового етапу створення нових міжнародно - правових інструментів для ефективного подолання міграційної кризи.

Література

1. Clare Heyward, Jцrgen Цdalen. A New Nansen Passport for the Territorially Dispossessed/ Clare Heyward and Jцrgen Цdalen. - Department of Government Uppsala University P.O. Box 514 SE-751 20 Uppsala Sweden. - Pp. 1-4. 2. Stefan Wallaschek. The Nansen Passport - A Solution To The Legal Statuses Of Refugees [Електронний ресурс] / Stefan Wallaschek. - Режим доступу https://www.socialeu- rope.eu/2016/08/nansen-passport-solution-legal-statusesrefugees/

2. Alexander Betts, Gil Loescher. Refugees in International Relations / Alexander Betts, Gil Loescher. - Great Clarendon Street, Oxford University Press is a department of the University of Oxford.- Pp. 1-5.

3. UlrikeZiemer., SeanP. Robert. EastEuropeanDiasporas, Migration, and Cosmopolitanism / Ulrike Ziemer., Sean P. - New York: Routledge Publishers, 2013. - Pp. 16 - 17. 5. Угода про видачу посвідчення особи російським та вірменським біженцям, додаток про внесення змін до угоди від 5 липня 1922 року і 31 травня 1924 року [Електронний ресурс]. - Женева 12 травня 1926 року. - Режим доступу : http://unhcr.org.ua/img/uploads/docs/Agreement%201926.pdf

4. Ulrike Ziemer., Sean P Robert. East European Diasporas, Migration, and Cosmopolitanism. - C. 17. 7. Susan F. Martin. International Migration: Evolving Trends from the Early Twentieth Century to the present / Susan F. Martin. - 32 Avenue of the Americas. New York. NY 10013-2473.USA Cambridge University Press in part of the University of Cambridge, published 2014. - Pp. 51-56. 8. Susan F Martin. International Migration: Evolving Trends from the Early Twentieth Century to the present. - С. 54. 9. April Carter. The Political Theory of Global Citizenship / April Carter // Routledge 11 New Fetter Lane. - London 2011.- Pp. 102-103. 10. Конвенція про міжнародний статус біженців 1933 року [Електронний ресурс]. - Женева 28 жовтня 1933 року. - Режим доступу : http://unhcr.org.ua/img/uploads/ docs/Convention%201933.pdf 11. Susan F. Martin. International Migration: Evolving Trends from the Early Twentieth Century to the present. - С. 55. 12. Конвенція про статус біженців, що прибувають з Німеччини 1938 року [Електронний ресурс]. - Женева 4 липня 1936 року. - Режим доступу : http://unhcr.org.ua/img/uploads/ docs/Convention%20Germany%201938.pdf 13. Susan F. Martin. International Migration: Evolving Trends from the Early Twentieth Century to the present. - С. 56. 14. Ulrike Ziemer, Sean P Robert. East European Diasporas, Migration, and Cosmopolitanism. - С. 17.

5. Управління Верховного Комісара у справах Біженців., ВведениЕ в вопросы международной защиты беженцев. Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ [Електронний ресурс]. - Case Postale 2500 CH-1211 Geneva 2 Switzerland. - Режим доступу : http://www.unhcr.ru/files/SS1_Protection.pdf 16. Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців 1950 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://unhcr.org.ua/img/up- loads/docs/UNHCR%20Statute.pdf 17. Конвенція про статус біженців 1951 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/995_011 18. Там само. 19. Управління Верховного Комісара у справах Біженців., Введение в вопросы международной защиты беженцев. Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ. 20. Alexander Betts and Gil Loescher. Refugees in International Relations. - С. 1-5. 21. Clare Heyward and Jцrgen Цdalen. A New Nansen Passport for the Territorially Dispossessed. - С. 1-4. 22. Stefan Wallaschek. The Nansen Passport - A Solution To The Legal Statuses Of Refugees [Електронний ресурс] / Stefan Wallaschek. - Режим доступу : https://www.socialeurope.eu/ 2016/08/nansen-passport-solution-legal-statusesrefugees/

Размещено на Allbest.ru