Переваги та недоліки закону України "Про прокуратуру" в контексті реформування органів прокуратури в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Переваги та недоліки закону України "Про прокуратуру" в контексті реформування органів прокуратури в Україні

Чаплинська Ю.А.

Анотації

У статті на основі аналізу норм чинного законодавства України було визначено та розглянуто як переваги, так і недоліки нового Закону України "Про прокуратуру" в контексті реформування органів прокуратури в Україні. Наголошено, що наявність великої кількості недоліків в Законі України "Про прокуратуру" зумовило активну подальшу законотворчу діяльність держави у сфері реформування органів прокуратури, про що яскраво свідчить те, що протягом 2014-2018 років до вказаного нормативно-правового акту було внесено 16змін та доповнень. закон прокуратура реформування

Ключові слова: правове регулювання, закон України, прокуратура, реформування, законодавство.

В статье на основе анализа норм действующего законодательства Украины были определены и рассмотрены как преимущества, так и недостатки нового Закона Украины "О прокуратуре" в контексте реформирования органов прокуратуры в Украине. Отмечено, что наличие большого количества недостатков в Законе Украины "О прокуратуре" обусловило активную дальнейшую законотворческую деятельность государства в сфере реформирования органов прокуратуры, о чем ярко свидетельствует то, что в течение 2014-2018 годов в указанный нормативно-правовой акт было внесено 16 изменений и дополнений.

Ключевые слова: правовое регулирование, закон Украины, прокуратура, реформирование, законодательство.

In the article, based on the analysis of the norms of the current legislation of Ukraine, the advantages and disadvantages of the new Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office" were identified and considered in the context of the reform of the prosecutor's office in Ukraine. It was emphasized that the presence of a large number of shortcomings in the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office" resulted in active further legislative activity of the state in the area of reformation of the prosecutor's offices, as evidenced by the fact that during the 2014-2018,16 amendments and additions were made to the specified normative legal act.

Key words: legal regulation, law of Ukraine, prosecutor's office, reformation, legislation.

Постановка проблеми. Реформа прокуратури - це найважливіше зобов'язання України, що було взято нашою державою під час вступу до Ради Європи ще в 1995 році. З того часу Парламентська Асамблея Ради Європи, інші європейські інституції та високопосадовці не втомлювалися нагадувати українській владі про необхідність реформування прокуратури, адже завдання реформи - створити демократичну, професійну та самоврядну систему органів прокуратури, що у своїх діяльності керується Конституцією, законами та провідними європейськими стандартами прав людини [1]. Однак проведення будь-яких реформ є неможливим без належного нормативно-правового регулювання рівні Законів України, адже саме на зазначеному рівні, на наше переконання, визначаються найбільш важливі та детальні аспекти проведення реформування органів прокуратури України. Одним із таких законодавчих нормативно-правових актів є Закон України "Про прокуратуру".

Стан дослідження. Окремим проблемним питанням нового Закону України "Про прокуратуру" приділяли увагу у своїх наукових працях такі вчені, як: В.П. Пшонка, О.В. Рожнов, В.В. Сухонос, П.В. Шумський, Ю.Б. Пастернак, Ю.Є. Полянський, А.В. Лапкін, І.В. Юревич, Г.П. Середа, О.Р. Михайленко, Л.М. Москвич та багато інших. Однак, незважаючи на таку велику кількість наукових пошуків, залишається безліч проблемних питань щодо нового Закону України "Про прокуратуру" в контексті реформування органів прокуратури в Україні.

Саме тому мета статті - розглянути переваги та недоліки Закону України "Про прокуратуру" в контексті реформування органів прокуратури в Україні

Виклад основного матеріалу. Абсолютно новим історичним етапом реформування органів прокуратури в нашій державі стало прийняття Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року. Зазначений нормативно-правовий акт містив чимало новацій. Так, основною новацією Закону є відмова від функції нагляду за додержанням і застосуванням законів. Це стало можливим завдяки тому, що, на виконання конституційної умови щодо створення системи державних контрольних органів, п. 2 ч. 1 ст. 17 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади. З огляду на це, як зазначає Р.Р. Трагнюк, виконання прокуратурою нагляду за додержанням і застосуванням законів фактично вело до дублювання функцій відповідних органів виконавчої влади, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що не дозволяло, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а, з іншого боку, вело до збільшення кількості перевірок та інших заходів, які могли перешкоджати нормальній діяльності фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності [2, с.182]. Варто також відзначити, що скасування функції нагляду за додержанням і застосуванням законів є кроком вперед на шляху адаптації діяльності української прокуратури до європейських стандартів, де прокуратура вже багато років не здійснює відповідної діяльності. Разом із тим зазначене, на нашу думку, позитивно вплине на якість та ефективність виконання інших функцій прокуратури, що і було однією з пріоритетних цілей реформування зазначеного органу державної влади. Разом і тим слід відзначити, що не всі науковці дотримуються нашої позиції. Так, В. Ткаченко дотримується думки, що внаслідок прийнятих змін утворився правовий вакуум у сфері дотримання прав і свобод людини і громадянина та законів із цих питань, оскільки ніякий інший державний орган не зможе повноцінно замінити прокурора як наглядову інстанцію, здатну вживати невідкладні і дієві заходи для відновлення закону та справедливості. Науковець пов'язує це з тим, що державний нагляд (контроль), здійснення якого покладено на відповідні контролюючі органи, не завжди буває досить ефективний у захисті прав та інтересів громадян, особливо в ситуації, коли порушниками таких прав є державні органи та установи чи їх посадові (службові) особи [3,с. 18].

Вказана новація не є єдиною, із впевненістю можна віднести: 1) проведено серйозні структурні зміни, адже законодавчо встановлюється перелік місцевих прокуратур, а Генеральний прокурор має лише двох заступників, до цього їх було вісім; 2) значно було посилено гарантії незалежності прокурора, адже відтепер прокурор зобов'язаний виконувати лише письмові вказівки прокурорів вищого рівня, в тому числі Генерального прокурора. У разі незаконності вказівки керівника прокурор має право звернутися за захистом до органу прокурорського самоврядування - Ради прокурорів; 3) запроваджено два незалежних від керівництва прокуратури органів прокурорського самоврядування та наділення їх значними повноваженнями. Маються на увазі Рада прокурорів та Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів. Новостворені органи не декоративні, а мають цілком реальні та вагомі інструменти впливу; 4) з позитивного боку також варто відзначити запровадження прозорого конкурсного відбору на посаду прокурора; 5) окремий розділ закону присвячено процедурі розгляду скарг на дії прокурорів Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів та порядок накладання на прокурорів дисциплінарних санкцій; 6) законодавчо встановлюється розмір заробітної плати прокурора [1].

Справедливо буде наголосити, що вказаними вище новації Закону України "Про прокуратуру" не обмежуються, ми лише вказали ключові із них. Однак відмічаючи загальний позитивний ефект від прийняття вказаного нормативно-правового акту, не можна не вказати і певні недоліки. Так, погоджуючись з О. Пунтус, зазначимо, що є ряд обставин, які стримують від надмірного оптимізму щодо запровадження нового Закону України "Про прокуратуру", зокрема [4]: по-перше, з тексту закону, з ініціативи ГПУ, вилучено низку норм, спрямованих на глибшу "європеїзацію" прокуратури. По-друге, де-юре ніби позбувшись функцій досудового слідства, де-факто прокуратура їх за собою зберегла. Річ у тому, що згідно з Кримінальним процесуальним кодексом прокурор здійснює нагляд за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. По-третє, закріплення за прокуратурою права представлення інтересів держави та окремих громадян у суді, як уже відзначала Венеціанська комісія, зберігає за нею елементи функції загального нагляду і розширює право доступу до інформації. По-четверте, відтворення інституту військових прокуратур розширило повноваження Генерального прокурора, який здійснюватиме "створення, реорганізацію та ліквідацію військових прокуратур, визначення їхнього статусу, компетенції, структури і штату". Що, очевидно, не узгоджується з вимогами Конституції, яка вимагає законодавчо визначати межі повноважень, підстав і способів, у рамках яких діють органи та посадові особи. Те, що мав визначати закон, віддається на відкуп одній людині. По-п'яте, ряд юристів відзначають, що звільнення Генпрокурора на підставі подання Вищої Ради юстиції не відповідає Конституції. По-шосте, сам собою непоганий закон ще не гарантує зміну якості роботи прокуратури [4].

Отже, Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року суттєво реформував функціональну модель української прокуратури. Було скасовано функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів, обмежено функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина межами представницької діяльності прокуратури, підтверджено норми КПК України щодо збереження функції досудового слідства до моменту початку роботи Державного бюро розслідувань України, а також включено координаційну діяльність до змісту функції нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно- розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. У підсумку, ці зміни відповідають побажанням Ради Європи і слугуватимуть наближенню української прокуратури до міжнародних стандартів функціонування цього органу [2, с. 183]. А відтак все вказане вище дає змогу говорити про те, що реформування органів прокуратури, зокрема прийняття Закону України "Про прокуратуру", призвело до того, що прокуратура стала тим органом державної влади, який у першу чергу представляє державу, а не проводить самостійно слідство та формує претензії до підсудних. А відтак можна говорити про скасування всесильності прокуратури та позбавлення її можливостей здійснювати вплив на фізичних та юридичних осіб із власних (корисливих цілей). Відтепер адвокати та їх клієнти мають більше можливостей відстояти свої права та інтереси. Зазначене позитивним чином відображається на діяльності судів.

Разом із тим наявність великої кількості недоліків у Законі України "Про прокуратуру" обумовило активну подальшу законотворчу діяльність держави у сфері реформування органів прокуратури. Так, протягом 2014-2018 років до вказаного нормативно-правового акту було внесено 16 змін, що достатньо багато враховуючи той факт, що закон набрав юридичної сили із середини 2015 року. Ми не будемо зупиняти увагу на всіх змінах, що були внесені до вказаного Закону, а тому розглянемо лише основні з них, тобто такі, що мали важливе значення з точки зору реформування органів прокуратури:

1) Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 № 76-УІІІ було внесено зміни щодо пенсійного забезпечення працівників прокуратури. Зокрема, якщо раніше пенсія призначалась у розмірі 70 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, то вказаним законом було внесено зміни, відповідно до яких пенсія прокурорів становити 60 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати [5]. На нашу думку, здійснення внесення вказаних вище змін було хибним на шляху реформування органів прокуратури України. Ми переконані, що фактичне зменшення соціальних гарантій діяльності прокурорів (до яких звісно відноситься пенсія) є кроком назад на шляху підвищення гарантій діяльності прокурорів;

2) далі обов'язково слід вказати Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції" від 12.02.2015 № 198-УІІІ. Зазначеним нормативно-правовим актом закріплювалось, що новим структурним підрозділом У Генеральній прокуратурі стає Спеціалізована антикорупційна прокуратура, на яку покладаються такі функції: 1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, яке здійснюється Національним антикорупційним бюро України; 2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; 3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями. У межах реалізації своїх функцій Спеціалізована антикорупційна прокуратура здійснює міжнародне співробітництво [6]. Створення зазначеного підрозділу має важливе значення, оскільки, як відомо, корупція гальмує еволюцію правової системи, унеможливлюючи наближення України до передових світових показників рівня життя. Відсутність дієвих важелів боротьби з корупцією, поширення корупціогенних ризиків практично на всі сфери суспільного життя, лояльне ставлення частини громадян до вказаного явища призвели до того, що корупційна діяльність на всіх щаблях влади паралізувала проведення реформ, визначених керівництвом держави як пріоритет розвитку. А відтак боротьба з корупцією - один із пріоритетів у роботі органів прокуратури України в цілому та кожного прокурора зокрема [7, с. 145]. Отже, Створення в України Спеціалізованої антикорупційної прокуратури було викликано вимогою суспільства щодо боротьби з корупційними правопорушеннями серед державних службовців найвищого рівня. Закріплення особливого статусу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в структурі органів прокуратури зумовлено специфічними завданнями, які покладаються на цей орган, і обмеженням впливу на прокурорів цієї прокуратури з боку керівництва Генеральної прокуратури [8].

У свою чергу, створення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури призвело до необхідності прийняття низки нормативно-правових актів, спрямованих на організацію та покращення її діяльності. Так, 18 лютого 2016 року було прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" щодо забезпечення прозорості в організації діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури з метою виконання рекомендацій Міжнародного валютного фонду" [9]. Зазначеним законом було внесено зміни до ЗУ "Про прокуратуру", зокрема, було визначено, що Призначення на адміністративну посаду в Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі здійснюється за результатами відкритого конкурсу. Організація та проведення конкурсу здійснюються конкурсною комісією, до складу якої входять:

1) чотири особи, визначені Радою прокурорів України;

2) сім осіб, визначених Верховною Радою України. Членами конкурсної комісії повинні бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також значний досвід діяльності у сфері запобігання або протидії корупції. Не можуть бути членами конкурсної комісії державні службовці або особи, які займають політичні посади, депутати Верховної Ради України та місцевих рад, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів, а також члени політичних партій [10]. Внесення таких змін беззаперечно можна вважати позитивним кроком на шляху реформування органів прокуратури та адаптації її діяльності до європейських стандартів. Така наша позиція пояснюється тим, що прозорий конкурсний відбір дозволяє позбавитись так званого "кумівства", тобто знижує рівень корупційною складової, а як результат дозволяє відібрати на відповідальну посаду саме ту людину, яка володіє всіма необхідними професійними вміннями та навичками, а також має ряд особистих якостей, які дозволять йому реалізувати себе на цій посаді.

Висновок

Таким чином, оцінюючи позитивно запроваджені вище зміни до нового Закону України "Про прокуратуру", хотілося б звернути увагу і на спірних моментах. Так, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України" було визначено, що на посаду Генерального прокурора України може бути призначений громадянин України, який: 1) має вищу освіту та стаж роботи в галузі права або досвід роботи в законодавчому та/або правоохоронному органі не менше п'яти років; 2) володіє державною мовою; 3) має високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності; 4) та стосовно якого відсутні обставини, передбачені частиною шостою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", яка визначає перелік осіб, що не можуть займати відповідні посади [10]. Запровадження таких змін, на нашу думку, є досить спірним. По- перше, виникає запитання: чому у вимогах до претендента на посаду Генерального прокурора України не визначено, що така особа повинна певний термін пропрацювати на посаді прокурора, а також інших керівних посадах в органах прокуратури? Чи не є внесення таких змін способом лобіювати чиїсь інтереси та додатковою можливістю призначити на таку посаду "своєї" людини? Таким чином, ми переконані, що така вимога є обов'язковою, оскільки специфіка роботи прокуратури вимагає не лише теоретичних знань, а й наявність відповідного практичного досвіду, що обумовлюється особливим правовим статусом цього органу державної влади. А відтак ми вважаємо, що внесення таких змін до Закону України "Про прокуратуру" є кроком назад на шляху реформування прокуратури, а також забезпечення прозорості її діяльності в контексті призначення особи на посаду Генерального прокурора України. По-друге, хотілося б звернути увагу на те, що більшість вимог, які нині ставляться до кандидата на посаду Генерального прокурора України, носять суб'єктивний та оціночний характер.

Завершуючи розгляд представленого наукового дослідження, варто відзначити, що більшість законодавчих актів, які були прийнято з метою реформування органів прокуратури України, мають досить прогресивний характер та дійсно сприяють якісному покращенню діяльності прокуратури в рамках євроінтеграційних процесів, що зараз відбуваються в нашій країні. Однак, разом із тим, хотілося б відзначити непослідовність законодавцю в прийнятті відповідних нормативно-правових актів, а також дещо суперечливий характер деяких із них. А відтак, на нашу думку, цілком логічним кроком є розробка конкретної програми реформування прокуратури, що зробить кроки законодавцю більш послідовними, що позитивно відобразиться на всьому процесі реформування зазначеного органу державної влади.

Список використаних джерел

1. Малишев Б. Реформа прокуратури: останній крок / Офіційний веб-сайт Газети "Українська правда" ІІКІ.: https://www.pravda.com.ua/ айісІЄ5/2014/10/13/7040568/.

2. Трагнюк Р.Р. Реформування функцій прокуратури України за новим Законом "Про прокуратуру". Юрид. наук, електрон, журнал.

3. Ткаченко В. Нова українська прокуратура: спроби аналізу. Юридична газета. 2014. № 48/49. С. 18.

4. Пунтус О. Чи буде пуття від нового закону про прокуратуру? иРБ: https://dt.ua/LAW/chi-bude-puttya-vid-novogo-zakonu-pro- prokuraturu-_.html.

5. Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України / Закон України від 28.12.2014 № 76-УІІІ. и^: http://zakon5.rada.gov.Ua/laws/show/76-19/paran285#n285.

6. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції / Закон України від 12.02.2015 № 198-УІІІ. и^: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/198-19/paran162#n162.

7. Курко Н.М. Повноваження і компетенція Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України. Науковий вісник Херсонського державного університету. 2015. Вип. 3. Том 3. С. 145-150.

8. Ковальчук І.С. Проблемні аспекти організації і діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Науковий вісник Херсонського державного університету. Вип. 2. Том 3. 2016. С. 126-129. (Сер. "Юридичні науки"),

Размещено на Allbest.ru