Конституційно-правове регулювання представницької функції прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правове регулювання представницької функції прокуратури

Торяник О.Ю.

Анотації

Стаття присвячена дослідженню конституційно-правового регулювання представницької функції прокуратури. Обґрунтовано необхідність внесення змін до Конституції України шляхом закріплення положення про те, що прокурор здійснює представництво публічних, а не державних, інтересів у суді. Автор аналізує переваги та недоліки звільнення прокурорів від сплати судового збору.

Ключові слова: прокурор, прокуратура, представницька функція, інтереси держави, публічні інтереси.

Статья посвящена исследованию конституционно-правового регулирования представительской функции прокуратуры. Обоснована необходимость внесения изменений в Конституцию Украины путем закрепления положения о том, что прокурор осуществляет представительство публичных, а не государственных, интересов в суде. Автор анализирует преимущества и недостатки освобождения прокуроров от уплаты судебного сбора. суд правовий прокуратура

Ключевые слова: прокурор, прокуратура, представительская функция, интересы государства, публичные интересы.

The article is devoted to the study of the constitutional and legal regulation of the representative function of the prosecutor's office. The necessity of amending the Constitution of Ukraine by substantiating the provision that the prosecutor exercises the representation of the public, and not the state, interests in the court is substantiated. The author analyzes the advantages and disadvantages of dismissing prosecutors from paying court fees.

Key words: public prosecutor, prosecutor's office, representative function, interests of the state, public interests.

Постановка проблеми. конституційний статус прокуратури в останні роки зазнав чималих змін. так, закон України "Про внесення змін до конституції України (щодо правосуддя)" ще у 2016 р. встановив, що прокуратура здійснює у суді представництво інтересів тільки держави, а не громадян. натомість, закон України "Про прокуратуру" досі у цій частині змінено не було, і у п. 2 ч. 1 ст. 2 даного закону передбачено функцію представництва інтересів громадянина або держави у суді. нові редакції процесуальних кодексів, що набули чинності 15 грудня 2017 р., також змінили правове регулювання статусу прокурора у процесі, що також потребує дослідження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання правового статусу прокуратури, а також особливостей реалізації нею представницької функції, стали предметом дослідження багатьох вітчизняних учених, серед яких можна зазначити: В. Бабкову, О. Васьковського, К. Тузе, В. Долежана, В. Карпунцова, М. Руденка, М. Стефанчук та ін. Разом з тим, актуальним залишається дослідження конституційно-правового регулювання представницької функції прокуратури, аналіз співвідношення норм конституції України з галузевим законодавством, особливо в умовах останніх законодавчих змін.

Формулювання цілей статті. Метою даної статті є дослідження конституційно-правового регулювання представницької функції прокуратури, виявлення проблемних питань у правовому регулюванні інституту представництва прокуратурою інтересів держави у суді та вироблення пропозицій щодо вдосконалення правової регламентації представницької функції прокуратури.

Виклад основного матеріалу. З приводу правової основи здійснення представницької функції прокуратури к. А. Тузе у своєму дисертаційному дослідженні вірно зазначає, що попри єдину конституційно-правову основу, норми національного законодавства, яка регулюють діяльність прокуратури у суді поза межами кримінальної сфери, залишаються неузгодженими і потребують удосконалення та гармонізації [1, с. 8]. Так, конституція України передбачає можливість здійснення прокурором представництва у суді інтересів виключно держави, тоді як закон України "Про прокуратуру", наприклад, ще передбачає можливість представництва інтересів громадян. закон України "Про внесення змін до конституції України (щодо правосуддя)" ще у 2016 р. встановив, що прокуратура здійснює у суді представництво інтересів тільки держави, а не громадян. М.К. Дімітров з цього приводу вказує, що залишаючи за прокуратурою функцію представництва саме інтересів держави у суді, законодавець мав на увазі, що така прокурорська діяльність є необхідною, оскільки відображає публічні засади правосуддя і має спрямовуватися на захист публічного інтересу, поряд із державним і суспільним, як складових елементів інтересу [2, с. 50]. Процесуальні кодекси також тривалий час залишалися без змін у цій частині, однак 15 грудня 2017 р. нарешті ситуація змінилась. нові редакції процесуальних кодексів (Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) та Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)) також передбачають представництво прокурором тільки державних інтересів, а не інтересів держави і громадянина, як це було у попередніх редакціях цих кодексів.

Так, ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 53 ГПК України, ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 56 ЦПК України та ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 53 КАС України надають прокурору право на звернення до суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, поруч з органами та особами, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та брати участь у справі в інтересах цих осіб (ч. 3 ст. 41 ГПК, ч. 4 ст. 42 ЦПК, ч. 2 ст. 42 КАС). Щодо уніфікації всіх процесуальних кодексів, то А. Бутирський зазначає, що безумовно, уніфікація необхідна, але вона не повинна бути тотальною [3, с. 57]. Законодавець же урівняв процесуальний статус прокурора у всіх процесуальних кодексах, без урахування особливостей відповідного виду судочинства. Системний аналіз наведених вище правових норм дозволяє М. Руденку зробити висновок, що їх реалізація на перший погляд ускладнює досягнення завдань, які покладаються на прокуратуру при здійсненні представництва інтересів держави у суді, оскільки інститут прокурорського представництва відрізняється від інших процесуальних інститутів, насамперед завданнями, які перед ним ставляться, обсягом повноважень представників та формами їх участі у справі, юридичною силою джерел, де вони закріпляються, тощо. тому надалі законодавець у цих нормах проводить диференціацію правового становища прокурора й інших учасників судового процесу, що є цілком логічним, адже статус прокурора у суді (поза межами кримінальної юстиції) визначений конституційно, і він (прокурор) повинен здійснювати представництво вказаних інтересів відокремлено від інших органів та осіб [4].

Оцінюючи у цілому законодавчу регламентацію повноважень прокурора, якими він наділений у процесі реалізації представницької функції, М.М. Стефанчук констатує послаблення позиції прокуратури у правозахисному механізмі держави, з огляду на декларативний характер таких повноважень. Означене прослідковується у нормативній закріпленості прав прокурора, якими його наділено, в особливості при досудовій формі реалізації представницької функції, яка, водночас, не має належного рівня нормативної забезпеченості [5, с. 141].

згідно з положеннями ч. 3 ст. 23 закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті.

О. Козак звертає увагу на те, що для набуття права на звернення до суду з позовом на захист інтересів держави, прокурору слід з'ясувати наступні питання:

- наявність порушення або загрози порушення інтересів держави;

- встановити орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або його відсутність;

- наявність факту нездійснення або неналежним чином здійснення захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження [6, с. 27].

У вітчизняному законодавстві відсутнє нормативне визначення поняття "інтереси держави". Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 квітня 1999 р. № 3-рп/99 у справі № 1-1/99 за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) зазначив, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Державні інтереси закріплюються у нормах Конституції України та інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо [7].

Вважаємо, що поняття "інтереси держави" не є влучним для обґрунтування підстав для реалізації прокурором представницької функції у суді. виходячи із завдань, покладених на прокуратуру (відповідно до ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" метою функціонування прокуратури є захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави), вважаємо за доцільніше вживати поняття "публічний інтерес".

О.В. Щербанюк справедливо зазначає, що основне призначення публічної влади - захистити права та свободи громадян. Основною метою влади народу є публічний інтерес [8, с. 65]. Німецький вчений О. Майєр зазначає, що категорії "публічний" та "державний" інтереси не є тотожними та безумовно потребують розмежування [9, с. 10]. Н.Ю. Пришва публічний інтерес розуміє як визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого є умовою й гарантією її існування та розвитку як концентроване вираження загально- соціальних потреб і устремлінь [10, с. 71]. На думку Е. Дмитренко, публічний інтерес - це спільні узагальнені публічні потреби суспільства, його окремих соціальних груп та членів, держави й територіальних громад (адміністративно-територіальних одиниць), задоволення яких необхідне для повноцінного функціонування і розвитку суспільства, його окремих соціальних груп та членів, держави та територіальних громад (адміністративно-територіальних одиниць) [11, с. 91]. І.П. Андрушко з цього приводу вказує, що під публічними інтересами слід насамперед розуміти найбільш значущі інтереси у суспільстві та державі. Це є найвищим рівнем інтересів у конституційному праві України, оскільки саме від їх конституційно- правового змісту та гарантованості реалізації цих інтересів залежить не лише реалізація усіх інших, менш значущих інтересів, а й загалом засади суспільного та державного ладу, які у своїй сукупності утворюють конституційний лад України [12, с. 140].

На нашу думку, поняття "публічний інтерес" містить поняття "державний інтерес", але ним на обмежується. Етимологія слова "публічний" включає у себе щось, що призначено для блага всього суспільства. У сучасній українській мові слова "публіка" та "суспільство" часто вживаються як синонімічні. Публічність не обов'язково охоплює інтереси всього суспільства - вона може охоплювати інтереси певної групи людей. В юридичній літературі справедливо зазначається, що наявність статистично значущої групи осіб, об'єднаних спільним інтересом, свідчить про існування публічного інтересу [13, с. 45]. Держава ж покликана узгоджувати найрізноманітніші інтереси окремих соціальних груп для досягнення певного компромісу і злагоди у суспільстві.

Отже, можна стверджувати, що носіями категорії "публічний інтерес" є держава і суспільство. Публічний інтерес, таким чином, можна визначити як необхідність досягнення певного блага, що має значення для суспільства та/або держави. Особливий характер носія публічного інтересу обумовлює неможливість фізичної реалізації такого інтересу безпосередньо його носієм, у зв'язку з чим і виникає необхідність створення правової конструкції захисту публічного інтересу через спеціально створені органи - зокрема, прокуратуру. На відміну від приватного інтересу, який може бути реалізований безпосередньо його носієм, публічний інтерес може бути належним чином захищений тільки у випадку втручання у цей процес відповідних органів та посадових осіб.

У зв'язку з наведеним вище, вважаємо за доцільне внести зміни до Конституції України, передбачивши, що прокурор здійснює представництво публічних, а не державних інтересів у суді. це було б логічним продовженням зміни категорії "підтримання державного обвинувачення" на "підтримання "публічного обвинувачення" і відповідало б засадам верховенства права.

Публічні інтереси захищаються прокурором також і у тих випадках, коли прокурор звертається до суду з позовом в інтересах відповідних територіальних громад і органів місцевого самоврядування. Так, характерним є наступний приклад.

Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради, в якому просить визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами, виданий Державною службою геології та надр України товариству з обмеженою відповідальністю "Р" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину на території Житомирської області.

09 листопада 2017 р. до Житомирського окружного адміністративного суду надійшло клопотання від представника третьої особи товариства з обмеженою відповідальністю "Р.", в якому він просить залишити позовну заяву без розгляду. клопотання обґрунтовує тим, що у прокурора відсутні законні підстави для представництва інтересів держави саме в особі Житомирської обласної ради, оскільки зазначений позивач не є органом, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження державного контролю у спірних правовідносинах.

Колегія суддів, заслухавши думки сторін, оцінивши доводи клопотання, дійшла висновку, що у задоволенні клопотання представника третьої особи слід відмовити, з огляду на наступне. Поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. таким органом, відповідно до конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, фактично є позивачем у справах, порушених за позовною заявою прокурора. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи. так, обласна рада є одним із суб'єктів, який відповідно до вимог природоохоронного законодавства (кодексу України "Про надра") в обов'язковому порядку погоджує надання спеціальних дозволів на користування надрами. Поряд із цим, Житомирська обласна рада відмовила Держгеонадрам України у погодженні видачі спірного спеціального дозволу ТОВ "Р.". Відтак, прокурор звернувся з позовом до суду в інтересах Житомирської обласної ради, оскільки порушені безпосередньо інтереси територіальної громади області [14].

Вважаємо, що у наведеному вище прикладі інтереси територіальної громади області аж ніяк не тотожні державним інтересам, а є якраз публічними інтересами, які також повинні підпадати під захист органів прокуратури.

Щодо звільнення прокурорів від сплати судового збору, то редакція Закону України "Про судовий збір" з 1 вересня 2015 р. скоротила перелік позивачів, які звільнені від сплати судового збору. Таке скорочення було обумовлено тим, що прокурор, органи державної влади та місцевого самоврядування зловживали наданими пільгами щодо звільнення від сплати судового збору, що негативно відбивалось на стабільності ділового обороту [15, с. 136]. З цього приводу, досліджуючи участь прокурора у господарському процесі, О.В. Васьковський справедливо зазначає: ".. .відсутність пільг зі сплати судового збору стала реальним і дієвим інструментом, який спонукає прокуратуру більш виважено підходити до звернення до суду з позовною заявою та потенційно зменшує кількість безпідставного звернення прокурора до суду" [16, с. 187]. Вважаємо, що покладення на прокуратуру обов'язку щодо сплати судового збору на рівні з іншими учасниками процесу є справедливим і відповідає засадам рівності учасників процесу.

Висновки

Попри численні зміни, що стрімко відбуваються у вітчизняному законодавстві, конституційно-правове регулювання представницької функції прокуратури все ще не є досконалим. Носіями категорії "публічний інтерес" є держава і суспільство. Публічний інтерес можна визначити як необхідність досягнення певного блага, що має значення для суспільства та/або держави. Вважаємо за доцільне внести зміни до Конституції України, передбачивши, що прокурор здійснює представництво публічних, а не державних, інтересів у суді. також необхідно внести відповідні зміни до Закону України "Про прокуратуру", оскільки на сьогодні норми даного Закону суперечать нормам Конституції України.

Список використаних джерел