Поняття та види комунальних послуг: проблеми правового визначення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття та види комунальних послуг: проблеми правового визначення

Казанцева А.О.

аспірант кафедри адміністративного права

юридичного факультету

Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Постановка проблеми. Реформування сфери комунальних послуг шляхом її демонополізації та запровадження ринкових механізмів у потенційно-конкурентних секторах є одним із пріоритетних напрямків діяльності уряду. Метою такого реформування є зміна підходів до регулювання відносин, що виникають у зв'язку із наданням та оплатою комунальних послуг, які, з одного боку, дозволяють споживачам отримувати якісні послуги за справедливою ціною, а з іншого - стимулюють їх до зменшення своїх витрат за допомогою енергозбереження.

Протягом 2015-2017 років було прийнято ряд законів, які заклали правову основу для здійснення реформи у сфері комунальних послуг. Це, зокрема, Закон України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» від 14 травня 2015 року, Закон України «Про Фонд енергоефективності» від 8 червня 2017 року, Закон України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання» від 22 червня 2017 року та Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 9 листопада 2017 року. Ці закони у сукупності спрямовані на перехід до якісно нової концепції розуміння комунальних послуг, порядку їх надання та оплати. У зв'язку із зазначеним, неабиякого значення набувають питання дослідження правової природи комунальних послуг, теоретичних підходів до визначення їх поняття та видів, а також аналіз проблем їх нормативно-правового закріплення.

Стан дослідження. Питання щодо сутності послуг як правової категорії досліджувалися переважно в межах цивілістичної та адміністративно-правової науки. При цьому вчені-цивілісти розглядали сутність та ознаки житлово-комунальних послуг як об'єкт цивільних прав у контексті дослідження різних договірних конструкцій, що опосередковують процес надання таких послуг. А представники науки адміністративного права досліджували цю категорію в межах розуміння житлово-комунального господарства як об'єкт правового регулювання. Науково-теоретичним підґрунтям для проведення дослідження стали праці В.А. Васильєвої, Р.М. Гейнц, М.О. Герасимчука, Н.П. Індюкова, О.С. Іоффе, С.А. Мельника, С.С. Мирзи, В.В. Резнікової, Г.Ю. Шаркової, Є.Д. Шешеніна, та інших.

Метою статті є дослідження науково-теоретичних підходів до визначення поняття та видів комунальних послуг, а також проблем їх законодавчого закріплення.

Виклад основного матеріалу. При аналізі етимології слова «послуга» найчастіше розкриваються два його значення: дія, вчинок, що дає користь, допомогу іншому, та діяльність підприємств, організацій та окремих осіб, виконувана для задоволення потреб, обслуговування [1, с. 1080]. Послуги також можуть вживатися і у значенні системи господарсько-побутових вигід, що надаються населенню [1, с. 570]. Саме таке значення є релевантним для сфери комунальних послуг.

Поняття «послуга» є економіко-правовою категорією, тому має досліджуватися у межах економічної та правової науки. З економічної точки зору це поняття може визначатися через такі категорії як дія, діяльність, економічне благо, економічні відносини, тощо. При цьому, як справедливо зазначає В.В. Резнікова, «кожне із економічних значень послуги має опосередковуватися адекватною правовою формою». Тому, на думку науковця, саме відсутність єдиного розуміння економічної сутності послуг і ускладнює розробку доктринального визначення поняття послуги як правової категорії [2, с. 65-66].

У контексті дослідження сутності комунальних послуг значний інтерес представляє концепція визначення послуг як певного блага. в межах цієї концепції В.А. Васильєва пропонує розглядати послугу як «вид суспільного блага, за допомогою якого задовольняються потреби шляхом вчинення суб'єктом дій (здійснення діяльності), у корисних властивостях яких і полягає інтерес особи» [3, с. 95]. До характерних ознак послуг науковець відносить такі: 1) перетворювальна, корисна роль діяльності, що має майнову цінність; 2) неможливість гарантування досягнення результату; 3) невіддільність процесу надання послуги від надавача послуги, а корисного ефекту - від її отримувача; 4) безповоротність; 5) неповторність; 6) екс- клюзивність; 7) протяжність у часі [3].

Р.М. Гейнц при дослідженні комунальної послуги як юридичної категорії договірного права також дійшов висновку, що комунальна послуга як об'єкт цивільних прав є «благом, що задовольняє потреби фізичних осіб у підтриманні в належному стані технічного оснащення будинку, а також у належному санітарно-гігієнічному стані загальних приміщень багатоквартирного будинку та прибудинкової території» [4, с. 5]. серед ознак комунальної послуги як об'єкта цивільних прав науковець розглядає такі: наявність результату у формі корисного ефекту; невідчутність; неможливість зберігати; призначені для задоволення спільних потреб власників (наймачів) житлових і (нежитлових) приміщень; очікуваний результат повинен бути гарантований надавачем послуги; комунальна послуга в цілому може бути стандартизована; наявність нормативних критеріїв якості надання комунальної послуги; невід'ємний зв'язок з експлуатацією будинків; сезонні та добові закономірності надання комунальних послуг; існують як діалектична єдність діяльності та її корисного ефекту [4, с. 10].

У цілому підтримуючи позицію науковців щодо визначення комунальних послуг як блага та погоджуючись із переліком запропонованих ними ознак, вважаємо, що при їх формулюванні потрібно враховувати наступне.

По-перше, надання комунальних послуг нерозривно пов'язане із постачанням певних видів товарів. так, природний газ, електрична енергія, теплова енергія, холодна, гаряча вода, стічні води, побутові відходи визначені спеціальними законами як товарна продукція. Враховуючи зазначене, комунальні послуги, по суті, можна розглядати як діяльність виконавця цих послуг з подачі споживачам газу, електричної енергії, теплової енергії, питної та гарячої води, тобто діяльність з транспортування зазначених ресурсів у межах будинку через різні внутрішньобудинкові системи. У Російській Федерації, наприклад, житлово-комунальні послуги саме у такому значенні і розглядають. Відповідно до Правил надання комунальних послуг власникам та користувачам приміщень у багатоквартирних та житлових будинках, затверджених Постановою Уряду Російської федерації від 06 травня 2011 року № 354 [5], комунальними послугами є здійснення діяльності з подачі споживачам будь-якого комунального ресурсу, до якого відносено холодну, гарячу воду, електричну енергію, природний газ, теплову енергію, побутовий газ у балонах, тверде паливо, що використовується для надання комунальних послуг, а також стічні побутові води, що відводяться централізованими мережами інженерно-технічного забезпечення.

В Україні на практиці ситуація виглядає наступним чином. Межа між постачанням товару та наданням послуги проходить по «зрізу будинку». З моменту, коли товар потрапляє у внутрішньобудинкові системи, починається процес надання комунальної послуги. Відтак, виробники відпускають певну товарну продукцію, а споживачі отримують її вже у вигляді послуги, та відповідно оплачують отримані ресурси як спожиту послугу. Як зазначає Д. Левицький, новий Закон «Про житлово-комунальні послуги» передбачає, що вартість комунальної послуги буде дорівнювати вартості ресурсів, які потрапляють у внутрішньобудинкові системи. Відповідно до старого закону до складу тарифу на відповідні комунальні послуги, окрім вартості самих ресурсів, входили також витрати на надання послуг [6]. Проте це нововведення, як і прийняття нового Закону України «Про житлово- комунальні послуги», не вносить ясності у питання щодо визначення сутності товарів та послуг, що виробляються та надаються у цій сфері, та потребує подальшого дослідження.

По-друге, при визначенні ознак комунальних послуг потрібно враховувати синхронність їх надання та отримання, а також їх моментальну споживність [7, с. 287-288], яка проявляється у тому, що корисний ефект послуги задовольняє потребу замовника і споживається в процесі її надання, а споживча вартість такої послуги припиняє своє існування [8].

По-третє, нематеріальний характер результату, який у разі надання послуги належної якості проявляється у формі корисного ефекту. Не кожна послуга, а лише та, яка надана належним чином, може призвести до корисного ефекту.

Наприклад, нематеріальним результатом при наданні послуги з постачання теплової енергії до житлового приміщення є відповідна температура у приміщенні. Але корисний ефект від такої послуг споживач отримає лише у разі, якщо температура у приміщенні буде на рівні, достатньому для комфортного перебування чи проживання у ньому. Із цією ознакою тісно пов'язане питання визначення та забезпечення якості комунальних послуг.

По-четверте, надання комунальних послуг здійснюється централізовано та має локальний характер, тобто територія надання послуги обмежується, як правило, містом, населеним пунктом міського типу або частиною такого міста чи населеного пункту міського типу.

Отже, комунальні послуги потрібно розглядати як певні суспільно важливі нематеріальні блага, які задовольняють потреби індивідуальних та колективних споживачів у комфортних умовах перебування та проживання у житлових і нежитлових приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд.

Хоча у законодавстві і відсутнє визначення комунальних послуг, Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 9 листопада 2017 року [9] закріплює поняття житлово-комунальних послуг і визначає їх як результат господарської діяльності. Вважаємо, що таке визначення в цілому не суперечить розумінню комунальної послуги як блага. Адже сутність комунальної послуги як блага, на нашу думку, може розкриватися через єдність діяльності та її нематеріального результату у формі корисного ефекту.

На користь цієї точки зору свідчить і позиція Н.П. Індюкова, який зазначає, що «благом може бути тільки результат діяльності, який існує у формі позитивного ефекту, практично невіддільного від діяльності» [10]. Подібний висновок робить і В.В. Резнікова, яка звертає увагу на те, що у кінцевому рахунку послуги як благо можуть визначатися «або через діяльність, або через результат діяльності, в тому числі такий, що не має уречевленої форми» [2].

У науковій літературі можна зустріти різні класифікації житлово-комунальних послуг. Серед критеріїв, за якими пропонується їх класифікувати, науковці виділяють такі: 1) функціональне призначення [4; 11; 12; 13], 2) період надання, 3) професійність надавача послуг [4], 4) форма та спосіб задоволення потреби; 2) кількісний склад споживачів; 3) механізм ціноутворення; 5) порядок затвердження цін і тарифів; 6) наявність на ринку товарів-замінників; 7) стан ринку, на якому надаються житлово-комунальні послуги [11].

Не зважаючи на те, що в теорії виділяють значну кількість критеріїв для класифікації житлово-комунальних послуг, з практичної точки зору неабияке значення має поділ саме за функціональним призначенням.

Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року [14] залежно від функціонального призначення поділяв житлово-комунальні послуги на:

комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газопостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо);

послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо);

послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків (балансоутримання, укладання договорів на виконання послуг, контроль виконання умов договору тощо);

послуги з ремонту приміщень, будинків, споруд (заміна та підсилення елементів конструкцій та мереж, їх реконструкція, відновлення несучої спроможності несучих елементів конструкцій тощо).

науковці неодноразово звертали увагу на недосконалість та суперечливість такої законодавчої класифікації як з позиції теорії, так і з позиції практики. Зокрема, численні дискусії виникали з приводу виділення послуг з утримання, управління та ремонту будинків і споруд як окремих послуг, а не в межах однієї групи.

С.С. Мирза в межах дисертаційного дослідження пропонує житлово-комунальні послуги за їхнім функціональним призначенням поділяти на дві групи: 1) комунальні послуги; 2) послуги у сфері житлово- комунального обслуговування, до яких віднесено: а) послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій; б) послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків. Відмінність між цими групами науковець обґрунтовує з позиції договору, яким опосередковується надання цих послуг, зазначаючи, що «надання т. зв. «комунальних послуг» опосередковується шляхом укладення договору постачання енергетичними та іншими ресурсами через приєднану мережу» [12, с. 8-9].

М.О. Герасимчук також пропонує поділяти житлово-комунальні послуги на дві групи: 1) комунальні послуги та 2) житлові послуги. До першої групи науковець відносить усі послуги, що надаються мешканцям житла, пов'язані із забезпеченням комфортних умов мешкання фізичних осіб у житлових приміщеннях, але надаються із зовні, за допомогою постачання ресурсу чи, навпаки, вивезення вже використаного ресурсу (водовідведення). До другої групи - всі інші послуги, крім комунальних послуг, які пов'язані не з постачанням певного ресурсу, а з утриманням будинків та прибудинкових територій у належному стані, в тому числі й їхнім ремонтом [34, с. 7-8].

Новий Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 9 листопада 2017 року [9] враховує недоліки попередньої законодавчої класифікації та закріплює новий поділ житлово-комунальних послуг на комунальні та житлові послуги. При цьому до житлових послуг законодавець відносить лише одну послугу - послугу з управління багатоквартирним будинком. У межах цієї послуги законодавець об'єднує утримання та поточний ремонт спільного майна багатоквартирного будинку, а також купівлю електричної енергії для забезпечення функціонування спільного майна багатоквартирного будинку.

Крім того, новий закон вирішує питання щодо місця послуги з поводження з побутовими відходами у структурі житлово-комунальних послуг. Відтепер вона є окремою комунальною послугою і не може бути складовою послуги з утримання багатоквартирного будинку, як це дозволялося за старим законом.

Ще однієї новелою є закріплення на рівні закону вичерпного переліку житлово-комунальних послуг. Раніше переліки житлово-комунальних послуг та їхній склад залежно від функціонального призначення визначалися центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. Також необхідно звернути увагу і на те, що переліки комунальних послуг, які закріплені у різних законодавчих актах, не узгоджуються між собою. так, прикінцевими та перехідними положеннями Закону України «Про житлово-комунальні послуги» було передбачено внесення змін до Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» щодо переліку та назв комунальних послуг. При цьому аналогічні зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» внесені не були.

У новому Законі законодавець зробив спробу узгодити назви комунальних послуг із назвами видів господарської діяльності щодо виробництва, транспортування / розподілу та постачання електричної енергії, природного газу, теплової енергії як товарної продукції, які закріплені на рівні спеціальних законів, зокрема Законів України «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання». Проте ці зміни не вирішують питання термінологічної неузгодженості між розумінням товару та послуги у цій сфері.

Підсумовуючи вищевикладене, вважаємо, що зміни у структурі, переліку та самих назвах комунальних послуг є важливим кроком у напрямку реформування сфери комунальних послуг. зазначені зміни пов'язані, в першу чергу, із переходом нової моделі регулювання відносин у сфері надання житлово-комунальних послуг. Проте прийняття нового закону України, який має закріпити правову основу для нового розуміння поняття та видів комунальних послуг, не вирішує проблему визначення сутності «товару» та «послуги», а також їхнього співвідношення у сфері комунальних послуг. Відсутність єдиного розуміння щодо сутності цих понять призводить до неузгодженості у визначенні товарів та послуг, що виробляються та надаються суб'єктами господарювання у сфері комунальних послуг, а також до проблем у врегулюванні відносин між відповідними суб'єктами та споживачами та у формуванні цінової та тарифної політики.

Список використаних джерел

комунальний послуга правовий

1. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад, і голов, ред. В.Т. Бусел. - К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. - 1728 с.

2. Рєзнікова В.В. Сутність категорії «послуга»: аналіз існуючих концепцій / В.В. Рєзнікова // Вісник господарського судочинства. - 2009. - № 1. - С. 58-68.

3. Васильєва В.А. Цивільно-правове регулювання діяльності з надання посередницьких послуг: [монографія] / В.А. Васильєва. - Івано-Франківськ: Прикарпатський національний університет ім. В. Стефаника, 2006. - 346 с.

4. Гейнц Р М. Цивільно-правове регулювання відносин за договором про надання комунальних послуг: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.03 «Цивільне право; цивільний процес; сімейне право; міжнародне приватне право» / Р М. Гейнц. - К., 2011. - 19 с.

5. Постанова Уряду Російської Федерації «Про надання комунальних послуг власникам та користувачам приміщень у багатоквартирних та житлових будинках» від 06 травня 2011 року № 354 [Електронний ресурс] // База даних «Консультант Плюс». - Режим доступу: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_114247.

6. Д. Левицький. Новий закон «Про житлово-комунальні послуг»: навіщо він потрібен та що змінюється [Електронний ресурс] // Веб-сайт Інституту місцевого розвитку. - Режим доступу: http://www.mdi.org.ua.

7. Донець А.Г. Правові ознаки послуги як об'єкта цивільних прав / А.Г. Донець // Актуальні проблеми приватного права: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., присвяч. 93-й річниці з дня народж. В.П. Маслова, Харків, 27 лют. 2015 р. - Харків, 2015. - С. 285-290.

8. Шешенин Е.Д. Общие проблемы обязательств по оказанию услуг / Е.Д. Шешенин // Антология уральской цивилистики. - М., 2001. - С. 45-64.

9. Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 9 листопада 2017 року № 2189^ІІІ // Офіційний вісник України. - 2017 - № 99.

10. Индюков Н.П. Услуга как объект гражданского правоотношения / Н.П. Индюков // Проблемы права, социалистической государственности и социалистического управления. - Свердловск, 1978. - 33 с.

11. Мельник С.М. Розвиток конкурентного середовища на ринках житлово-комунальних послуг в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. економ. наук: спец. 08.07.05 «Економіка торгівлі та послуг» / С.М. Мельник. - К, 2006. - 26 с.

12. Мирза С.С. Договір про надання послуг з управління багатоквартирним будинком: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.03 «Цивільне право; цивільний процес; сімейне право; міжнародне приватне право» / С.С. Мирза. - К., 2011. - 19 с.

13. Герасимчук М.О. Договори надання послуг, пов'язаних з користуванням житлом: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.03 «Цивільне право; цивільний процес; сімейне право; міжнародне приватне право» / М.О. Герасимчук. - Одеса, 2012. - 20 с.

14. Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року № 1875-ІУ // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 47. - Ст. 1899.

Размещено на Allbest.ru