Поняття місцевого самоврядування в політико-правовій думці Німеччини в XIX столітті

Бутирін Є.О.,

доцент кафедри державно-правових

дисциплін Донецького державного університету управління

У статті розглянуті проблеми розуміння місцевого самоврядування в політико-правовій думці Німеччини XIX ст. Визначено, що в німецькій правовій думці теорія вільної громади була своєрідною відповіддю на прояв французького централізму. І. Редліх та його співавтор П. Ашлей визначали місцеве самоврядування як здійснюване місцевими мешканцями або обраними ними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законодавчою владою, або належать їм на підставі загального права. О. фон Гірке визначав самоврядування через природу громадських об'єднань. Будучи також прихильником органістичного вчення, він розглядав державу та громаду як соціальні організми, які мають самостійне і незалежне соціальне буття, як соціальні корпорації. Громада - це товариська спільнота, корпорація, що ґрунтується на вільному об'єднанні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, державне управління, муніципалітети, вільна громада, лібералізм, самоврядні інституції, громадівська теорія.

самоврядування місцевий німеччина

В статье рассмотрены проблемы понимания местного самоуправления в политико-правовой мысли Германии XIX в. Определено, что в немецкой правовой мысли теория свободной общины была своеобразным ответом на проявление французского централизма. И. Редлих и его соавтор П. Ашлей определяли местное самоуправление как осуществляемое местными жителями или их избранными представителями обязанностей и полномочий, предоставленных им законодательной властью или принадлежащих им на основании общего права. А. фон Гирке определял самоуправления через природу общественных объединений. Будучи также сторонником орга- нистичного учения, он рассматривал государство и общество как социальные организмы, имеющие самостоятельное и независимое социальное бытие, как социальные корпорации. По своей сути община является товарищеским сообществом, корпорацией на основе свободного объединения.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление, муниципалитеты, свободная община, либерализм, самоуправляющиеся институты, общинная теория.

The article investigates the issues of the local self-government concept in the political and legal thought of the nineteenth century in Germany. It has been determined that in the German legal thought, the theory of a free community was a response to the French centralism manifestation. I. Redlich and his co-author P. Ashley defined local self-government as the duties and powers carried out by local residents or their elected representatives that had been given by the legislature, or belong to them on the basis of common law. Otto Friedrich von Gierke defined selfgovernment through the nature of public associations. Being also a supporter of the organistic doctrine, he considered the state and the community as social organisms that had a separate and independent social existence, as social corporations. In essence, the community was a sociable community i. e. a corporation based on free association.

Key words: local self-government, public administration, municipalities, free community, liberalism, self-governing institutions, community theory.

Постановка проблеми. Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу є одним із найважливіших принципів організації та функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення. Незважаючи на наявність декількох наукових праць щодо предмета дослідження, подальші розвідки в цьому напрямі залишаються актуальними. Відсутність єдиного теоретичного підходу до визначення природи місцевого самоврядування зумовлює наявність внутрішньо суперечливої системи організації місцевої влади. Правове закріплення останньої відбувалося хаотично, акти чинного законодавства про місцеве самоврядування, ухваленні в різний час, ґрунтуються на різних ідеологіях і концептуально не узгоджені між собою. Є понад трьох десятків визначень цього поняття. У контексті наявних теорій: вільної громади, громадівської та державницької теорій (враховуючи їхні напрями), і буде розглянуто феномен місцевого самоврядування.

Метою статті є дослідження різноманітних теорети- ко-правових підходів до поняття місцевого самоврядування в політико-правовій думці Німеччини XIX ст.

Виклад основного матеріалу. У німецькій правовій думці теорія вільної громади була своєрідною відповіддю на прояв французького централізму. Саме на цьому тлі відродження старих німецьких порядків на початку XIX ст. народжується парадигма вільної громади, яка під впливом бельгійських конституційних ідей остаточно формулюється в працях німецьких теоретиків [1,с. 6-7].

Під час вивчення походження громади К. фон Роттек, один із найбільш видатних апологетів теорії «вільної громади», дійшов висновку, що громади виникли до держави, вони старіше за неї. їх поява відбулася без участі держави, завдяки природним потребам і вільній волі їхніх членів, формувала природні структурні частини державного організму. Якщо взяти будь-яке велике місто, то в його основі лежить федерація громад. Вони поєднані з іншими подібними спільнотами чи окремими особистостями в державу. Саме тому громади співвідносяться з державою так, як держава, що входить до союзу держав, який щодо неї є об'єднанням більш високого рівня. Отже, будь-яка велика держава за будовою є системою держав, тільки з більш тісними єднанням, хоча й складається не лише із громад, айз окремих одиниць, а також членів общини в їхній єдності як одне ціле [2, с. 22-23].

Справжні громади, сутністю яких є притаманне їм самостійне спільне життя, не створені державою і вона не може їх створити, бо громада сама, по суті, є державою. Громади є малими державами, об'єднаними з іншими громадами й окремими людьми в більш велику державу [2, с. 26].

Отже, прихильники вільно-громадівської парадигми, як зазначав М. Лазаревський, вбачали природу самоврядування, а також юридичні підстави для обмеження втручання держави в справи громади, у тому, що громади по природі самостійні, вони не створюються державою, а лише визнаються нею, тому мають право самостійно керувати власними справами. З огляду на зазначене запропоновано такі складники самоврядування: управління власними справами громад, справами, що по суті відмінні від справ державного управління; громади є суб'єктами прав, що їм належать, та відділеними від держави юридичними особами, тому будь-яке незаконне втручання держави в справи громади є порушенням її прав; посадові особи громадського управління уособлюють не органи держави, а органи громади або всю громаду [3, с. 4-5].

Варто зазначити, що політико-правова школа К. фон Роттека, його розуміння феномена самоврядування суттєво вплинули як на ідеї європейського лібералізму другої чверті XIX ст., так і на розвиток європейського конституціоналізму, зокрема прусського, а із часом і австрійського. Саме під впливом цих ідей в Австрійській імперії сформувався рух щодо звільнення громад від державного примусу та визнання їх як вільних суб'єктів громадського права. І в такому контексті теорію вільної громади можна розглядати як спробу надати наукове обґрунтування вимогам щодо обмеження втручання державної бюрократії в усі прояви громадського життя, долання всемогутності влади держави.

Щодо визначення місцевого самоврядування в межах громадівської теорії, яка заступила парадигму вільної громади, то, як зауважив дослідник самоврядування М. Свєшніков, теорія Р. фон Моля може бути визнана однією з перших громадівських теорій самоврядування. У ній за самоврядуванням визнаються власні цілі й інтереси, незалежні від цілей та інтересів держави, а громада розглядається як один із громадських союзів, а не як необхідна ланка ланцюга державних установ. Але громада не протиставлялася державі, а разом із нею вирішувала всі питання, враховуючи й делеговані державою, водночас залишалася самостійною та самоврядною спільністю [4, с. 53] .

Інший прихильник громадівської парадигми, віденський професор А. Шеффле розглядав самоврядування крізь призму будови та життя соціальних організмів. Його основна праця не викладала власної теорії, а була побудована на критиці домінантного тоді сприйняття місцевого управління. Австрієць розпочав полеміку із Р. фон Гней- стом, чиє визначення самоврядування на той час було популярним серед науковців і навіть почало втілюватися на практиці в Прусії. Поняття Р. фон Гнейста передбачало три речі, які в загальному слововживанні та науковій термінології означають установи самоврядування, а саме: передача владних державних функцій цивільним почесним посадовцям; об'єднання державних професійних посад із представницькими; заміщення державних посад через вибори з боку народних або професійних представників. Все перелічене не є самоврядуванням, на думку А. Шеффле, а навпаки, є суттю державного управління. Все це три різні форми утворення державних органів поруч із панівною зараз формою заміщення бюрократичних професійних посад за допомогою урядових органів [5, с. 388].

Щоб можна було вести мову про самоврядування, А. Шеффле наполягав на створенні місцевих самоврядних організмів у вигляді громад, але вони мали бути не лише простими частками держави, а й особливими громадськими тілами {sociale koerper), підкореними загальним законам соціального розвитку. Тут його думки збігалисяь з іншим німецьким дослідником самоврядування Г. фон Рес- лером (нім. Karl-Friedrich Herman von Rosier), проте, якщо останній вважав самоврядування моральною потребою [6], для А. Шеффле воно було природною необхідністю.

Слідом за К.Г. фон Безелером та Р. фон Молем, що виводили право з духу народу, О. фон Гірке визначав самоврядування через природу громадських об'єднань. Будучи також прихильником органістичного вчення, він розглядав державу та громаду, до речі, в унісон з А. Шеффле, як соціальні організми, які мають самостійне і незалежне соціальне буття, як соціальні корпорації. По суті громада - це товариська спільнота, корпорація, що базується на вільному об'єднанні [7, с. 5]. Громада, як і будь-яка корпорація, складається з окремих елементів - території та громадян, а щоб тіло було живим, ці елементи пов'язуються організацією, яка створює устрій громади. Розпочавши в такий спосіб життя, організм має певну сферу, яка створює його життєдіяльність та надає правове значення її членам, третім особам і вищим організмам, себто державі. Тому суттєвою ознакою самоврядування громади О. фон Гірке вважав її територіально-корпоративну природу [8, с. 862].

Пригадаємо ще одного прибічника органістичного вчення - Г. Пресса, який, на відміну від попередників А. Шеффле й О. Гірке, вже відчував на собі потужний вплив державницької теорії. Визнаючи громаду соціальним організмом та територіальною корпорацією, Г. Пресе формулює три основних елемента поняття самоврядування, а саме: організація, компетенція та контроль за діяльністю самоврядування. Окрім того, із суті органістичного поняття самоврядування випливає положення, за яким органи самоврядування соціальних організмів повинні створюватися ними самостійно із власного середовища та в жодному разі не можуть бути нав'язані громаді державною владою [9, с. 17].

Можна простежити тяжіння до державницької теорії в поглядах як Г. Пресса, так і Л. фон Штейна, одного з, так би мовити, фундаторів державницької теорії. Дослідники зазначають їхню прихильність до положень громадівської теорії [10]. У працях віденського професора можна знайти кілька визначень самоврядування. Спочатку він називає самоврядування першою формою, в якій здійснюється ідея вільного управління як організованої та правомірної участі громадян держави в діяльності з досягнення загального [11, с. 25]. В іншому місці Л. фон Штейн пише, що самоврядування є виразом свободи в управлінні, у свою чергу, вільне управління виражає те, що частина функцій і прав уряду передається вільному самовизначенню індивідуумів, тобто вільній самодіяльності народу.

У цих визначеннях можна виокремити три аспекти: самоуправління - це вільне управління; зазначене управління здійснюється завдяки вільно організованій та правомочній самостійності народу; воно спрямоване як на задоволення загальнонаціональних інтересів, так і на управління місцевими, особливими, справами. Ці три ознаки дозволяють ідентифікувати певну діяльність як самоврядування. Проте Л. фон Штейн не пояснює, у чому полягає власне свобода організації, що таке самостійність громадян і, насамкінець, що таке місцеві інтереси. Він кілька разів визначає самоврядування, далі пропонував нові дефініції, що навіть суперечили попереднім. Так, спочатку серед важливих ознак згадувалося володіння взагалі, потім лише землеволодіння, інколи місцевість або територіальний район, а то і просто вільне самовизначення індивідуумів. Наприклад, у другому виданні вже цитованої праці Л. фон Штейна зазначено: «Місцеве самоврядування є тими особливими відносинами, які в силу єдності поземельного володіння постають місцевим об'єднанням особливих інтересів» [12, с. 36] . Отже, місцеве самоврядування розглядається як участь в управлінні, оскільки в ньому представлена лише сукупність місцевих інтересів.

Про погляди іншого засновника державницької теорії Р. фон Гнейста та його внесок у поширення Європою терміна self-government вище вже згадувалося. Звернемо ще раз увагу на високий рівень суб'єктивності під час викладення автором цієї концепції. Насамперед впадає в око вільне використання терміна self-government, який він вживає на позначення організації внутрішнього управління, тоді як в самій Англії цей термін не вживався. Його колега й опонент І. Редліх писав, що Р. фон Гнейст створив теорію устрою й управління Англії, яка цілком відповідає його політичному суб'єктивізму та його філософським упередженням, але зовсім не відповідає історичним фактам і справжньому становищу [13, с. 345]. Треба додати, що визначення Р. фон Гнейста було сформульоване на ґрунті намагання подати цей феномен суто в його історичному значенні, у тих умовах та оточенні, поміж яких він виник, без урахування динаміки його розвитку.

У свою чергу, І. Редліх і його співавтор П. Ашлей визначали місцеве самоврядування як здійснюване місцевими мешканцями або їхніми обраними представниками тих обов'язків та повноважень, які їм надані законодавчою владою або належать на підставі загального права [14].

Звернемося й до тих нюансів, які з'явилися у визначенні місцевого самоврядування в прихильників юридичного дискурсу державницької теорії. Так, П. Лабанд, чия праця «Державне право германської імперії» видавалася шість раз, запропонував власне поняття самоврядування - Selbstverwaltung, яке він виводив шляхом протиставлення його поняттю «бути керованим» (verwaltet werden). Як зазначає професор зі Страсбурга, самоврядування, за самим змістом слова, означає протилежність поняттю «бути керованим». Коли корпорація робить заяву, що вона сама керує собою, це зазвичай передбачає замовчення того, що є більш вища влада, якою вона може також бути керованою. Для самоврядування такий стан речей неможливий, бо верховна влада здійснює належні їй суверенні права не безпосередньо силами власного, підпорядкованого лише їй апарату, а коли вона обмежує себе тим, що встановлює норми виконання власних суверенних прав та спостерігає за їх здійсненням, тоді як втілення в життя конкретних справ передано підлеглим їй політичним корпораціям [15, с. 103-104]. Отже, за П. Лабландом, самоврядування протилежне управлінню, що здійснюється через когось іншого. І зовсім неправильно бачити в самоврядуванні вільну діяльність окремих громадян. Бо окремий громадянин є щодо органів самоврядування підданим як об'єкт урядової влади. Органи самоврядування по суті є особливими суб'єктами публічного права, які поставлені між державою й індивідуумами, призначені державою для вирішення її завдань. Отже, і цей науковець зосереджується на окремій ознаці досліджуваного феномена.

З намаганням усунути однобічність П. Лабланда, досягти поєднання історичного і логічного інший німецький правник Г. фон Розін (нім. Heinrich von Rosin) спробував виокремити під час визначення місцевого самоврядування «юридичну» та «політичну» складову частину. Фрайбургзький професор запропонував теорію суверенних та несуверенних союзів, у межах якої спромігся сформулювати юридичну дефініцію самоврядування. На його думку, поняття «самоврядування» входить у поняття «управління» так, як співвідносяться категорії «вид» і «рід», а отже, воно повинно розглядатись як діяльність, спрямована на досягнення певної цілі певними засобами. Ставилося за мету дати визначення «самоврядування» як одного з понять публічного права, тому як суб'єкт самоврядування виокремлювалася юридична особа публічного права - громада або корпорація. Юридична дефініція самоврядування пов'язувалася з визнанням несуверенного політичного союзу з боку суверенного як керівної юридичної особи. Щодо різниці між суверенними та несуверенними політичними союзами, то її науковець бачив в тому, що перші мають самостійне право розвивати свою діяльність на власний розсуд, а право інших залежить від визнання його суверенними союзами [ 16, с.167-169].

Зауважимо абстрактний характер поняття. Відсутнє визначення несуверенного політичного союзу. Саме тому до «юридичного» поняття додавалося ще й «політичне», коли йшлося про організацію управління, в якій виражений суспільний елемент. Тобто самоврядування в політичному сенсі - це форма участі громадян в управлінні. Отже, спроба позбавити політичного складника дефініцію «самоврядування» призвела до штучного позбавлення цього поняття конкретного змісту.

Щодо О. Майера, то він сприймав громади, повіти, провінції як «самоврядні тіла» {selbst ver waltungs koerper), що, y свою чергу, складаються з осіб, які утворюють «общинний народ», за ознакою осілості. Отже, самоврядування - це участь частини підданих держави в управлінні державними справами за наданим їм правом [17,с. 35].

Найбільш вживаною в науковій європейській літературі була дефініція, запропонована Г. Еллінеком, а саме: самоврядування - державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовцями, управління, яке, на противагу державно-бюрократичному, є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб [18,с. 470-478] .

Висновки. Отже, німецькі науковці протягом XIX ст. у контексті німецької правової системи намагалися на доктринальному рівні з'ясувати природу та сутність місцевого самоврядування, вибудовували різні умовні дискурси: вільної громади, який надихнули ідеї Великої французької революції, а потім громадський, чи громадсько-господарський, що сприймав громаду як соціальний організм, нарешті, державницький, який у різних його проявах сприймав місцеве самоврядування як органи державного управління на містах.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ