Конституційно-правові ознаки законодавчої ініціативи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «Ужгородський національний університет»

Конституційно-ПРАВОВІ основи ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ В УКРАЇНІ

Юзефів A.P., студентка магістратури

юридичного факультету

Анотація

У статті визначено поняття та види законодавчої ініціативи. Дослідження здійснено з точки конституційно-правових основ. Проаналізовано детально кожний вид законодавчої ініціативи. З'ясовано переваги та недоліки, а також використано досвід зарубіжних країн для аналізу.

Ключові слова: конституція, законодавча влада, ініціатива, президент, виконавча влада, народ, право.

Аннотация

В статье определено понятие и виды законодательной инициативы. Исследование осуществлено с точки зрения конституционно-правовых основ. Проанализирован каждый вид законодательной инициативы. Выяснены преимущества и недостатки, а также использован опыт зарубежных стран для анализа.

Ключевые слова: конституция, законодательная власть, инициатива, президент, исполнительная власть, народ, право.

Annotation

The article defines the concepts and types of legislative initiative. The research is conducted from the point of constitutional and legal basis. Detailed analysis of each type of legislative initiative is analyzed. The advantages and disadvantages is found out and the experience of foreign countries for analysis are used.

Key words: constitution, legislative power, initiative, president, executive power, people, law.

Актуальність теми дослідження

Проблеми законотворчості завжди привертали до себе увагу дослідників, особливо тих, хто послідовно був прихильником позитивістського підходу до розуміння права. І це невипадково, якщо мати на увазі теоретичну і практичну значимість даного виду діяльності будь-якої держави, а також ту обставину, що категорія «законотворчість» завжди займала одне з важливих місць серед інших державно-правових категорій.

Аналіз публікацій

Питанням законодавчої ініціативи присвячено низку досліджень. Особливо можливо виділити таких науковців, як Тополянська Т., Тимофєєва Л., Ковриженко Д., Задорожня Г., Гусаров С. та ін.

Метою статті є дослідження основ законодавчої ініціативи в Україна та особливостей взаємодії кожного з виду законодавчої ініціативи, передбачених Конституцією України.

Виклад основного матеріалу

Характеризуючи законотворчість, слід зазначити, що вона є однією з найважливіших сторін діяльності держави, формою її активності, яка має своєю безпосередньою метою формування правових норм, їх зміну, скасування чи доповнення. У кожній державі законотворчість володіє своїми особливостями, але всюди вона спрямована на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої і несуперечливої системи правових норм, які регулюють у суспільстві сформовані різноманітні відносини.

В юридичній літературі немає чіткого визначення поняття «суб'єктів законодавчої ініціативи», натомість, замість нього, застосовуються такі терміни, як «право законодавчої ініціативи» та «законодавча ініціатива». Ці два терміни вживаються як синоніми, тоді як право законодавчої ініціативи лише надає можливість здійснювати певну дію, а законодавча ініціатива - це сама дія (сукупність дій), яка здійснюється на основі реалізації даного права.

Загальноприйнято під законодавчою ініціативою (фр. initiative від лат. initium - початок) розуміти стадію законодавчої процедури, що полягає у внесенні уповноваженим органом або посадовою особою (суб'єктом права законодавчої ініціативи) до парламенту офіційної пропозиції про прийняття, зміни або скасування законодавчого акта.

У науковій літературі зустрічаються й інші визначення даного терміну. Так, В.В. Кравченко вважає, що під законодавчою ініціативою слід розуміти офіційне внесення до Верховної Ради України уповноваженим суб'єктом законопроекту або пропозиції чи поправки до законопроекту [6, с. 302]. Л.Т Кривенко визначає законодавчу ініціативу як право вносити готові законопроекти і пропозиції про розробку і прийняття нових законів, скасування та зміну діючих [8, с. 31].

зазначимо, що законодавчу ініціативу не можна зводити лише до пропозиції прийняти новий нормативний акт. здійснення законодавчої ініціативи - це обов'язкова початкова стадія законодавчого процесу. Із цього приводу М.А. Краснов і В.А. Кряжков визначають законодавчу ініціативу як перший етап законодавчого процесу, що означає внесення законопроекту на розгляд до законодавчого органу уповноваженою на те особою або органом - суб'єктом законодавчої ініціативи [7, с. 86]. Отже, поняття «законодавча ініціатива» в рамках парламентського законодавчого процесу має, як мінімум, два основних значення. По-перше, законодавчою ініціативою називають одну із стадій законодавчого процесу. По-друге, її розглядають як певне приватне право уповноважених суб'єктів щодо внесення проектів законів в законодавчий орган.

В Європейському Союзі практично немає країн, конституції яких в тій чи іншій мірі не визначали б засади реалізації права законодавчої ініціативи. Межі конституційного регулювання відповідних відносин у різних державах визначено по-різному. Наприклад, у ряді країн (зокрема, Болгарії, Данії, Литві, Нідерландах, Словаччині, Угорщині тощо) конституції визначають лише перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи, в багатьох інших державах - також умови реалізації права законодавчої ініціативи та відповідні обмеження щодо його реалізації певними суб'єктами, перш за все членами парламенту. У більшості країн т. зв. «усталеної демократії» (за винятком окремих держав із монархічною формою правління), державах Західної Європи, право вносити проекти законів на розгляд парламенту має лише уряд (Австрія, Болгарія, Німеччина, Португалія, Словаччина, Чехія та інші). В окремих країнах ЄС право внесення законопроектів на розгляд парламенту закріплено за окремими членами уряду - Прем'єр-міністром (Франція), членами уряду (Болгарія) або міністрами (Кіпр).

Глава держави наділений правом законодавчої ініціативи в небагатьох країнах, зокрема, в Естонії - лише щодо проектів про внесення змін до конституції Естонії, Латвії, Польщі, Угорщині. Відносна поширеність такої практики пов'язана з тим, що закріплення права законодавчої ініціативи одночасно за главою держави та урядом може породжувати певні негативні наслідки, особливо в державах з парламентською формою правління, оскільки, по-перше, глава держави не несе політичної відповідальності ні перед парламентом, ні перед урядом, і, по-друге, закріплення за ним права законодавчої ініціативи може призводити до суперечностей у функціонуванні виконавчої гілки влади.

Окрім органів виконавчої влади, право внесення законопроектів на розгляд парламенту в усіх країнах ЄС закріплено за членами парламенту (Австрія, Болгарія, данія, Нідерланди), групами депутатів та фракціями (Латвія, Німеччина, Польща тощо), комітетами (Естонія, Латвія, Угорщина).

досить поширеною в країнах ЄС також є практика закріплення права законодавчої ініціативи за виборцями. Виборці визнаються суб'єктами права законодавчої ініціативи, зокрема в Австрії, Іспанії, Італії, Латвії, Литві, Польщі тощо. Кількість виборців, які можуть виступати суб'єктом права законодавчої ініціативи, в різних країнах ЄС визначається по-різному. Наприклад, у Словенії право законодавчої ініціативи закріплено за 5 000 виборців, у Литві, Італії та Угорщині - за 50 000 виборців, в Австрії, Польщі та Румунії - за 100 000 виборців. На думку експертів Венеціанської комісії, до закріплення права законодавчої ініціативи за виборцями слід підходити виважено: хоча народна ініціатива дозволяє розширити участь громадськості в законодавчому процесі, відповідні ініціативи часто можуть переслідувати корпоративні інтереси, які можуть не відповідати загальнодержавним інтересам. Саме тому в деяких країнах на конституційному рівні закріплено певні обмеження щодо ініціювання виборцями прийняття або внесення змін до вже прийнятих законів [4, с. 3].

Відповідно до Конституції України Верховна рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні (ст. 75 Конституції України), тож прийняття законів віднесено саме до її повноважень (ст. 85 Конституції України). Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить: Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України. Кожен з суб'єктів законодавчої ініціативи встановлює для себе певний порядок роботи з законопроектами, які вносяться ним до Верховної Ради України. законодавчий ініціатива конституція право

Вплив Президента України на законодавчу діяльність забезпечується наданням йому права законодавчої ініціативи. Практика засвідчує, що формами реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи є: внесення проекту закону про ратифікацію договорів, угод, проект закону про приєднання України до конвенцій, до протоколу про поправки до конвенцій, проект закону про підтвердження згоди на обов'язковість для України угод, проект нового закону, проект закону про внесення змін до чинних законів України, про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму [13, с. 616]. Доцільною є думка дослідників даної проблеми, що ці форми реалізації права законодавчої ініціативи мають бути визначені у відповідних законах [13, с. 617].

законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи Президента України готують радники та наукові консультанти Президента України, а також відповідні структурні підрозділи Адміністрації Президента України за дорученням глави Адміністрації Президента України або за їх власною ініціативою.

У висновку Венеціанської комісії щодо проекту Конституції України зазначено, що не слід надавати право законодавчої ініціативи Президентові України, бо Президент не є політично відповідальним перед парламентом, а закони є правовим засобом здійснення конкретної політики, тому право законодавчої ініціативи, якщо це стосується виконавчої влади, має бути залишене за урядом, а не надаватися Президентові. Якщо уряд пропонує законопроект, він тим самим бажає забезпечити виконання своєї програми [1, с. 256]. Але, перш за все, відповідно до чинної Конституції України Президент України не належить до виконавчої гілки влади. Крім того, повинні бути противаги політиці уряду.

окрім Президента, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народним депутатам України. Відповідно до статті 12 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат має право законодавчої ініціативи, яке реалізується у формі внесення до Верховної Ради України: законопроектів; проектів постанов; інших законодавчих пропозицій [10]. Порядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд Верховної Ради України та порядок їх розгляду визначаються Законом України «Про Регламент Верховної Ради України».

Народний депутат здійснює свої повноваження, зокрема у Верховній Раді, яка функціонує як орган із визначеним правовим статусом. Окрім того, стосовно народних депутатів визначені і правові основи діяльності як окремих народних депутатів, так і їх об'єднань, серед яких: комітети, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, фракції (групи) тощо.

Стосовно народних депутатів України формою реалізації законодавчої ініціативи завжди визнавалося подання проектів законів. Не визначеним є питання про право законодавчої ініціативи комітетів Верховної ради України. Конституційний суд України зазначив, що за своїм статусом комітети Верховної Ради України є органами, які мають предметно-визначену компетенцію і забезпечують здійснення парламентом його повноважень (пункт 4.2 рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року № 5 - рп/2003).

Закон України «Про комітети Верховної Ради України» чинної редакції говорить, що законопроекте функція комітетів, полягає в: розробці проектів законів, інших актів Верховної Ради України; попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України; доопрацюванні за дорученням Верховної Ради України окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях (за винятком прийнятих Верховною Радою України актів у цілому); попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо проектів загальнодержавних програм економічного, науковотехнічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля, а також наданні згоди на обов'язковість чи денонсацію міжнародних договорів України; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли до законопроектів; внесенні пропозицій щодо перспективного планування законопроектної роботи [9].

Конституцією України одним із суб'єктом права законодавчої ініціативи визначений Кабінет Міністрів України. Це положення закріпляється Конституцією України, закон України «Про Кабінет Міністрів України».

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який підзвітний і підконтрольний Верховній раді України, забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політки держави, що передбачає наявність у нього можливостей спрямовувати законодавчу діяльність парламенту на створення організаційно-правових умов для урядової діяльності. Тобто можна говорити про органічний зв'язок між парламентською законотворчістю та урядовою діяльністю [15, с. 118].

Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Крім цього, новосформований Кабінет Міністрів України має право відкликати до прийняття в першому читанні проекти законів, внесені на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, повноваження якого припинені. Кабінет Міністрів України на виконання рішення Верховної Ради України, за зверненням відповідного комітету Верховної Ради України або з власної ініціативи, подає Верховній Раді України висновки щодо повноти економічного обґрунтування та фінансового забезпечення законодавчих пропозицій і проектів законів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів.

Важливо відзначити, що перераховані владні інститути можуть вносити законопроекти з усіх питань, віднесених конституцією до їх відання. Право законодавчої ініціативи не передбачає жодних відмінностей щодо змісту наданого суб'єктам права, і в цьому відношенні вони є рівними [12]. Але Конституцією встановлюються деякі обмеження відносно предмета законодавчої ініціативи. Ці обмеження застосовуються під час ініціювання внесення змін до Конституції України, закону про Державний бюджет, ратифікації та денонсації міжнародних договорів.

Неодноразово науковцями, політиками, юристами-практиками ставилося питання про запровадження в Україні народної законодавчої ініціативи.

на нашу думку, під народною законодавчою ініціативою слід розуміти форму безпосереднього народовладдя, яка полягає в безпосередньому волевиявленні визначеної в Конституції України кількості громадян України, які мають право голосу, шляхом внесення до Верховної Ради проекту закону, який підлягає обов'язковому розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України.

У науці конституційного права виникають питання щодо доцільності визнання народу України або ж його частини суб'єктом законодавчої ініціативи. Повністю погоджуємося із Г.В. Задорожньою, яка вказує на такі переваги народної законодавчої ініціативи над прийняттям закону на референдумі за народною ініціативою: організувати прийняття закону в парламенті за народною ініціативою значно легше і дешевше, ніж на всеукраїнському референдумі; процес прийняття законів у парламенті значно мобільніший, ніж на референдумі; порядок прийняття законів у парламенті здійснюється відповідно до законодавчо визначеної процедури, тоді як процедура прийняття законів на всеукраїнському референдумі потребує як концептуального, так і процедурного опрацювання [3, с. 28].

Отже, сучасний стан законодавчого процесу в Україні характеризується наявністю розвиненої демократичної процедури. Законодавча ініціатива, як стадія законодавчого процесу, має складну структуру. об'єктивним моментом для визначення змісту законодавчої ініціативи як стадії законодавчого процесу є діяльність суб'єктів права законодавчої ініціатива, в ході якої суб'єкт вступає в правовідносини із законодавчим органом з метою реалізації свого права. Отже, початком стадії законодавчої ініціативи є офіційне звернення суб'єкта права законодавчої ініціативи до законодавчого органу з текстом законодавчої ініціативи.

Таким чином, процес взаємодії законодавчого органу з суб'єктом, що наділений правом законодавчої ініціативи спрямований не тільки на розроблення та прийняття законів, що регулюють найважливіші суспільні відносини, але й на вдосконалення вже існуючого законодавства.

Проаналізувавши відповідні положення Конституції України та досвіду європейських країн, можна прийти до висновку, що слід внести зміни стосовно народної законодавчої ініціативи. Але для запровадження народної законодавчої ініціативи недостатньо лише на конституційному рівні. Реальне її здійснення буде можливе у випадку прийняття відповідного закону, що вимагає подальшого дослідження питання порядку її здійснення із врахуванням позитивного міжнародного досвіду.

Список використаних джерел

1. Венеціанська комісія. Висновок щодо проекту Конституції України. Текст затверджено Конституційною комісією 11 березня 1996 року // Конституція незаленої України: Документи, статті, під заг. Ред. С. Головатого. Київ: Видавництво «Право» Українська правнича фундація, 1997. Книга 2.

2. Гусаров С.М. Суб'єкти законодавчої ініціативи в Україні. Наше право. 2015. № 6. С. 54.

3. Задорожня Г.В. Законодавчі повноваження Українського народу. Юридичний вісник. 2009. № 3(12). С. 25.

4. Ковриженко Д. Правове регулювання законодавчого процесу: досвід країн ЄС та пропозиції для України // Лабораторія законодавчих ініціатив. 2011. С. 1-63.

5. Конституція України: чинне законодавство: Офіц. текст. К.: Алерта, 2016. 80 с.

6. Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. Вид. 6-те, виправл. та доповн. К.: Атіка, 2007. 512 с.

7. Краснов М.А. Толковый словар конституционных терминов и понятий. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. 424 с.

8. Кривенко Л.Т Верховна Рада України. Київ: Ін-Юре, 1997. 47 с.

9. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 04.04.1995 р. № 116/95-ВР URL: http://zakon1.rada.gov.ua/ laws/show/116/95-%D0%B2%D1%80.

10. Про статус народного депутата України: Закон України від 17.11.1992 р. № 2790-ХІІ. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/ laws/show/2790-12.

11. Про статус народного депутата України: Закон України від 17.11.1992 р., № 2790-ХІІ. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/ laws/show/2790-12.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 93 Конституції України (справа про позачерговий розгляд законопроектів) від 28 березня 2001 р. № 2-рп/2001. Офіційний вісник України. 2001. № 15. С. 105. Ст. 658.

13. Тимофєєва Л.Р Взаємодія між парламентом України і главою держави в законодавчій сфері // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Київ: Інститут законодавства Верховної Ради України, АТ «Книга», 2001.

14. Тополянська Т Конституційно-правовий статус суб'єктів права законодавчої ініціативи за українським законодавством. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. 2007. С. 54.

15. Шаповал В.М., Борденюк В.І., Журавльова Г.С. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні. Київ: Видавництво УАДУ 2000.

Размещено на Allbest.ru