Нормативно-правове забезпечення об’єднання територіальних громад в Україні: стан та напрями розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правове забезпечення об'єднання територіальних громад в Україні: стан та напрями розвитку

Пипяк М.І.

Стаття присвячена аналізу чинного законодавства у сфері об'єднання територіальних громад, а також перспек-тив його удосконалення. Розкриті питання ефективності законодавчої бази. Розглянуті деякі проблемні аспекти та запропоновано новації у процесі об'єднання територіальних громад.

Ключові слова: об'єднання територіальних громад, місцеве самоврядування, європейська інтеграція, експерт-ний висновок, зарубіжний досвід. територіальний громада об'єднання

Статья посвящена анализу действующего законодательства в сфере объединения территориальных общин, а также перспектив его совершенствования. Раскрыты вопросы эффективности законодательной базы. Рассмо-трены некоторые проблемные аспекты и предложены новации в процессе объединения территориальных общин.

Ключевые слова: объединение территориальных общин, местное самоуправление, европейская интеграция, экспертное заключение, зарубежный опыт.

The article is devoted to the analysis of the current legislation in the sphere of association of territorial communities, as well as the prospects for its improvement. The effectiveness of the legislative base is revealed. Some problematic aspects are considered and innovations are proposed in the process of unification of territorial communities.

Key words: unification of territorial communities, local self-government, European integration, expert's conclusion, foreign experience.

Постановка проблеми. Нині Україна перебуває у активній фазі реформування більшості галузей сус-пільного життя. Такий процес реформування зумов-лений європейською інтеграцією та полягає у імпле-ментації норм та стандартів права розвинених країн Заходу. Важливим елементом ефективного розвитку країни є розвиток місцевого самоврядування. Запо-зичуючи зарубіжний досвід, Україна йде шляхом децентралізації та розвитку процесу об'єднання територіальних громад. Питання правового забез-печення об'єднання територіальних громад має над-звичайно важливе значення та потребує особливої уваги науковців, громадськості та законодавців.

Стан дослідження. Різні аспекти питання об'єднання територіальних громад в Україні дослі-джувались багатьма науковцям, серед яких В. Алек- сєєв, В. Бабаєв, О. Бабінова, Л. Беззубко, В. Бульба,

О. Батанова, В. Вакуленко, П. Ворона, Н. Гонча-рук, Л. Дідківська, І. Дробот, О. Захарова, Ю. Куц та багато інших. Однак досі залишаються не досить розкритими питання перспектив удосконалення пра-вового регулювання та вирішення наявних недоліків чинного законодавства у сфері об'єднання територі-альних громад.

Метою статті є визначення законодавчої бази у сфері об'єднання територіальних громад та окрес-лення основних напрямів її розвитку.

Виклад основного матеріалу. Територіальна громада як соціальне явище є особливою соціаль-ною спільнотою з притаманними будь-якій спіль-ноті якостями. Територіальна громада як провід-ний суб'єкт місцевого самоврядування займає одне з важливих місць у теоретичних дослідженнях щодо визначення її природи, сутності, ознак тощо. Серед учених немає єдиного підходу щодо дефінітивної характеристики та ознак територіальної громади. Проте вважаємо, що основа виділення громади - факт спільного проживання на одній території. У процесі взаємодії між собою люди, які мешкають на певній території, вступають у певні зв'язки, на основі яких виникає розуміння загальних інтересів і колективна свідомість, що у цілому і свідчить про формування громади [1, с. 133].

Ефективне місцеве самоврядування, яке відпо-відає інтересам територіальних громад, захищає їх та сприяє реалізації, є однією з ключових умов швидкого розвитку національної економіки.

Низка європейських країн, на відміну від Укра-їни, вже мають ефективну систему місцевого само-врядування, побудовану відповідно до власної нор-мативно-правової бази, первинною ланкою якої є територіальна громада (комуна, муніципія, гміна). Реформування низового рівня місцевого самовря-дування проходили у державах-членах ЄС за різ-них обставин протягом досить тривалого часу, що було пов'язано з певними історичними чинниками. Досвід здійснених перетворень свідчить, що осно-вними шляхами вдосконалення діяльності тери-торіальних громад було об'єднання або утворення публічно-правових установ міжкомунального спів-робітництва. Найбільш оптимальними напрямами для утворення дієздатного місцевого співтовариства були злиття та кооперація [1, с. 133].

Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади має здійсню-ватися на основі Конституції та законів України, положень Європейської хартії місцевого самовряду-вання із дотриманням таких принципів: верховен-ства права; відкритості; прозорості та громадської участі; повсюдності місцевого самоврядування; суб- сидіарності; доступності публічних послуг; підзвіт-ності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді; підконтрольності органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади в питаннях дотримання Конституції та законів України; правової, органі-заційної та фінансової спроможності місцевого самоврядування; державної підтримки місцевого самоврядування; партнерства між державою та міс-цевим самоврядуванням; сталого розвитку терито-рій [2, с. 114; 3].

Історичне минуле територіальної громади в Укра-їні сягає часів слов'янської традиції племінних збо-рів. З часом громадівське самоврядування розвива-лося, іноді занепадаючи, але знову відроджувалося, сприймало європейські впливи, залишаючись еле-ментом демократичної моделі управління. Для всіх періодів розвитку української державності харак-терна наявність елементів місцевого самовряду-вання, серед яких роль та значення територіальної громади завжди була досить вагомою для розвитку українського суспільства. Після тривалої відсутності місцевого самоврядування за часів існування Радян-ського Союзу воно відновилося у незалежній Україні і нині потребує подальшого розвитку та вдоскона-лення [1, с. 133].

Під час дослідження історії виникнення громади, становлення та її ролі у формуванні місцевого само-врядування було визначено, що громада (як основа територіального самоврядування) створює різнома-нітні форми самоуправління суспільства. Зазначені форми суспільного самоуправління, що виникли як самостійні, природні форми, поступово отримують державницькі функції з метою підвищення ефек-тивності системи «держава-суспільство-держава» [1, с. 133].

Проте історія відносин держави і громади в Європі завжди призводила до конфлікту, в якому держава намагалася послабити громаду, побою-ючись її політичних амбіцій, а громади прагнули закріпити власні автономії. Однак з огляду на той факт, що громада все ж таки не може стати держа-вою в державі, найбільш розумним рішенням у цій ситуації є потреба розмежувати, виокремити власні справи громади, щоб вони не співпадали з держав-ними [1, с. 133].

Для аналізу функціонування місцевого самовря-дування в Україні необхідно згадати основні нор-мативно-правові акти, якими воно врегульовано. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятим Верховною Радою України ще 1997 р., визначено, що територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністра-тивно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [4]. Крім того, згідно зі ст. 1 цього Закону право на добровільне об'єднання мали тільки сільські громади: ні селищним, ні місь-ким громадам такого права надано не було. Тобто територіальні громади в Україні мають юридичні підстави об'єднуватися в одну громаду вже досить давно. Між тим реального механізму процесу об'єднання територіальних громад у той час так роз-роблено і не було. З одного боку, у сільських громад є право на об'єднання, з іншого боку, існує багато не вирішених питань такого об'єднання: яким чином це робиться, як відповідати принципу добровіль-ності об'єднання, крім визначення його на місцевих референдумах, де взяти кошти на його проведення в умовах значного дефіциту сільських бюджетів та їх обмеженості тощо [5, с. 92-93].

З огляду на розрізненість розташування населе-них пунктів, значну відстань між ними та від них до адміністративних центрів, неотримання місцевим населенням (особливо це стосується населення неве-ликих містечок, сіл та селищ) належного рівня якості різного роду адміністративних та соціальних послуг, зокрема послуг з охорони здоров'я, освіти, забезпе-чення зайнятості та надання необхідної соціальної допомоги, культури, а також послуг з побутового обслуговування та торгівлі або взагалі їх відсутність, не говорячи вже про рівень соціально-економічного розвитку цих адміністративно-територіальних оди-ниць, питання об'єднання територіальних громад для вирішення такого роду проблем уже досить три-валий час є актуальним у здійсненні місцевого само-врядування на відповідних територіях [5, с. 93].

Правовою основою об'єднання територіальних громад є закони України «Про місцеве самовря-дування в Україні», «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [6], «Про співробітництво територіальних громад», Постанова Кабінету Міні-стрів України «Про затвердження Методики фор-мування спроможних територіальних громад» [7], а також Бюджетний і Податковий кодекси України та інші нормативно-правові акти. Останнім часом численні питання формування спроможних громад активно дискутуються фахівцями на сторінках засо-бів масової інформації, засіданнях «круглих столів» та за допомогою інших форм залучення громад-ськості (зокрема, наукової) до обговорення нагаль-них питань місцевого розвитку та реформування місцевого самоврядування. Разом із тим публікації за цією проблематикою обмежуються роз'ясненням положень законодавства та відповідними комента-рями до них, а наукові дослідження проблематики об'єднання територіальних громад фактично від-сутні [5, с. 93].

На нашу думку, держава зобов'язана надавати експертну допомогу у вигляді висновків щодо потенціалу та перспектив об'єднання тих чи інших територіальних громад. Такі висновки допоможуть вберегтись від потенційно невигідного об'єднання або, навпаки, стануть додатковим аргументом для жителів певних територій. Такі висновки, на нашу думку, мають надаватись органам місцевого само-врядування від фахової урядової установи, яку необ-хідно створити.

Щоб вирішити проблеми на рівні територіальних громад, необхідно об'єднати зусилля громад і їхніх територій, а також потрібна фінансова підтримка дер-жави. Саме з цією метою було ухвалено два закони України - «Про добровільне об'єднання територіаль-них громад» і «Про співробітництво територіальних громад», адже, не зважаючи на те, що Конституція України надає право жителям сіл на добровільних засадах об'єднуватися в єдину територіальну громаду, формувати органи місцевого самоврядування, меха-нізм вирішення цього конституційного припису на законодавчому рівні до цього часу не було врегульо-вано [6; 8]. Метою Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є створення правових умов і можливостей для посилення гаран-тій місцевого самоврядування; сприяння створенню дієздатних територіальних громад; формування ефективних рад та їхніх виконавчих органів, голо-вним завданням яких має стати поліпшення забезпе-чення потреб громадян, якісне надання їм необхідних соціальних послуг; забезпечення сталого розвитку відповідних територій, ефективного використання бюджетних коштів [6]. Закон України «Про співро-бітництво територіальних громад» розроблено з вико-ристанням найкращого європейського досвіду. Він визначає організаційно-правові засади співробітни-цтва територіальних громад, принципи, форми, меха-нізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю, підстави та особливості припинення співробітництва, оскільки чинне україн-ське законодавство передбачало лише загальні рамки упровадження міжмуніципального співробітництва, припускало об'єднання ресурсів органів місцевого самоврядування для вирішення спільних проблем, але не містило правових норм, які б дозволяли таке співробітництво [2, с. 115; 3].

Серед очікуваних результатів процесу децентра-лізації, започаткованого в Україні, чи не найакту-альнішим є створення спроможних самодостатніх територіальних громад, які б володіли відповідними матеріальними, фінансовими, земельними ресур-сами, об'єктами соціальної інфраструктури, необ-хідними для поліпшення забезпечення потреб гро-мадян, оперативного та якісного надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, створення умов для сталого розвитку відповідних терито-рій, більш ефективного використання бюджетних коштів. Паралельно має формуватися, відповідно, дієва й потужна система місцевого самоврядування, яка б відігравала належну їй роль у вирішенні покла-дених на неї завдань [9, с. 46]. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» закладає нову концептуальну основу територіаль-ної організації місцевого самоврядування в Укра-їні, коли утворення спроможних громад має відбу-ватися саме за їх участю. У цьому Законі зроблено спробу під час вирішення питань щодо форму-вання нових територіальних громад поєднати міс-цеві та державні інтереси, максимально залучити до цього процесу громадськість. Разом з тим низка викладених у Законі положень має високий ступінь конфліктогенності та містить суперечності, про що неодноразово наголошувалося у висновках Голов-ного науковоекспертного управління та зауваженнях Головного юридичного управління [10] ще під час проходження законопроекту у Верховній Раді Укра-їни. Зазначене свідчить про актуальність подальших наукових досліджень процесів об'єднання терито-ріальних громад в Україні, зокрема з метою мето-дичного забезпечення діяльності органів публічної влади та організацій громадянського суспільства щодо впровадження запропонованих підходів, а також подальшого вдосконалення Закону з урахуван-ням практики його імплементації [9, с. 46].

Висновки. Натепер в Україні є достатня зако-нодавча база для проведення ефективних процесів об'єднання територіальних громад. В українському законодавстві врахований зарубіжний досвід, а також особливості національної державної системи. Разом з тим існує низка проблем, необхідних до вирішення, серед яких вищезгадані висновки Головного науково- експертного управління та зауваження Головного юридичного управління. На нашу думку, держава також має збільшити технічну допомогу у вигляді підготовки експертних висновків щодо потенціалу об'єднання тих чи інших територіальних громад. Ефективне об'єднання територіальних громад по всій країні має в собі потенціал для значного пришвид-шення розвитку національної економіки. Розкрита тематика є надзвичайно актуальною та потребує подальшого дослідження дисертаційного масштабу.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Гургула Т.В. Фінансове забезпечення спроможності територіальних громад: проблеми та шляхи їх вирішення. Нау-ковий вісник Мукачівського державного університету. Серія Економіка. 2017. Випуск 1 (7). С. 132-136.

2. Серьогін С.М., Гончарук Н.Т. Теоретичні засади та основні напрями реформування місцевого самоврядування й децентралізації влади в Україні. Аспекти публічного права. 2015. № 4. С. 111-120.

3. Скупченко Д.О. Нормативно-правове забезпечення розвитку територіальних громад в Україні. URL: http://www. kbuapa.kharkov.Ua/e-book/tpdu/2017-2/doc/3/07.pdf.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР / Відом. Верхов. Ради Укра-їни. 1997. № 24. С. 32.

5. Ольшанський О.В. Об'єднання територіальних громад як механізм забезпечення їх ресурсної спроможності. Акту-альні проблеми державного управління. 2015. № 2. С. 92-99.

6. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015 № 157^Ш (Із змінами). URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/157-19.

7. Про затвердження Методики формування спроможної територіальної громади: постанова Кабінету Міністрів Укра-їни від 08.04.2015 р. № 214 (Із змінами). URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2l4-2015-n.

8. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17 черв. 2014 р. № 1508-VII. URL: http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/1508-18.

Дрешпак В.М., Липовська Н.А. Добровільне об'єднання територіальних громад: зміст та алгоритм проходження основних етапів. Аспекти публічного управління. 2015. № 4. С. 45-54. Про добровільне об'єднання територіальних громад: картка законопроекту: Проект Закону. URL: http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52379. Размещено на Allbest.ru