148 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ»

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В 20-Х 30-Х ГОДАХ ХХ ВЕКА

Македонская Вера Александровна, д.и.н., доцент

Конев Сергей Игоревич

АННОТАЦИЯ

государственный тайна советский россия

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования института государственной тайны в Советской России в 20-х - 30-х годах ХХ века. Авторы анализируют нормотворческую деятельность советских органов исполнительной власти в сфере защиты государственно-значимой информации. При этом авторы делают вывод о фрагментарности механизма защиты указанных сведений, поскольку основная масса нормативных документов в рассматриваемой сфере отношений носила подзаконный характер.

Ключевые слова и фразы: государственная тайна; советское государство; государственные секреты; военная тайна; армия; делопроизводство; правоохранительные органы.

ANNOTATION

INSTITUTION OF STATE SECRET IN NATIONAL LEGISLATION IN THE 20-30S OF THE ХХ CENTURY

Makedonskaya Vera Aleksandrovna, Doctor in History, Associate Professor

Konev Sergei Igorevich

The article considers the issues of the legal regulation of state secret institution in Soviet Russia in the 20-30s of the ХХ century. The authors analyze the rule-making activity of the soviet executive power organs in the sphere of state-important information protection. At the same time the authors come to the conclusion about the fragmentation of the mechanism of this information protection since the majority of regulations in this sphere of relations were of bylaw nature.

Key words and phrases: state secret; soviet state; official secrets; military secret; army; record keeping; law machinery.

Вопросы правового обеспечения защиты государственной тайны составляют одну из наиболее интересных проблем юриспруденции на современном этапе ее развития. Однако историками права практически не рассматривается данный опыт нашего государства в обеспечении защиты специально охраняемых сведений государственной важности [7, с. 16-21]. В данной статье авторы предприняли попытку комплексного исследования института государственной тайны в Советской России в 20-х - 30-х годах ХХ века.

Необходимость защиты государственно-значимой информации возникает одновременно с появлением самого государства, меняется лишь объем охраняемой информации и способы обеспечения ее конфиденциальности. Не исключением в этом плане являлось и молодое советское государство. Более того, этот вопрос стоял особенно остро, ввиду того, что Советская Россия изначально позиционировала себя как государство, находящееся во вражеском окружении, что было прямо указано в Конституции РСФСР 1924 года. Укрепление установившегося политического режима, получившего в научной литературе название «диктатура пролетариата», требовало активной борьбы с реальными и мнимыми врагами внутри государства. Кроме того, полное изменение структуры права собственности (фактически - полный отказ от таковой) и государственного устройства, привело к тому, что служба в органах обеспечения безопасности стала весьма престижной. В комплексе это предопределило существенную роль политической полиции, на которую возлагалось и контрразведывательное обеспечение, и решение вопросов защиты государственной тайны [5, c. 22].

Система советского законодательства об охране государственных секретов основывается на совокупности административных и уголовных норм, регулирующих правоотношения по поводу определения, использования и защиты информации, относящейся к военной и государственной тайнам. В отличие от современной России единого нормативного документа, подобного закону «О государственной тайне», не существовало, и большая часть указанных отношений регулировалась подзаконными актами. Необходимо отметить, что нормативная база в области защиты государственно-значимой информации после прихода к власти большевиков значительно расширилась. Формировались перечни сведений, составляющих государственную тайну, которые позднее расширялись и уточнялись. Первый такой перечень был утвержден приказом Реввоенсовета Республики в декабре 1918 года. Кроме того, советская власть попыталась урегулировать и процессы въезда и выезда из страны, приняв в ноябре 1917 года декрет СНК «Правила въезда и выезда из России», а 24 апреля 1919 года - декрет СНК «О порядке выдачи заграничных паспортов». Однако следует признать невысокую эффективность вышеозначенных мер ввиду сложной политической обстановки. Кроме того, органам НКВД, согласно Постановлению Совета труда и обороны от 18 августа 1920 года, была предоставлена исключительная возможность определять порядок въезда и выезда в отдельных местностях. Можно сказать, что с точки зрения административного права, впервые в России было введено понятие закрытой территории или района особого режима.

6 апреля 1920 года в соответствии с директивами ЦК РКП(б) на съезде трудящихся Прибайкалья была провозглашена Дальневосточная республика. По сути дела - буферная зона, главной задачей которого являлась защита восточных рубежей РСФСР от армии Японии и войск белогвардейцев, скопивших здесь значительные силы. В её состав вошли Забайкальская, Амурская, Приморская, Сахалинская и Камчатская области [3, с. 54].

В тот же день военный совет Народно-революционной армии Дальневосточной республики издал приказ № 13, в котором указывалось, что «в целях урегулирования и однообразного ведения дел по борьбе с контрреволюцией, преступлениями по должностям, шпионажем, спекуляцией и прочим <…> организовывается при военном совете орган контрразведки».

С целью выработки единого понимания спорных вопросов политическое управление Народнореволюционной армии по согласованию с Дальневосточным бюро ЦК РКП(б) и руководством ГУ ГПО включило в повестку дня намечавшегося на 16 июля 1921 года совещания вопрос об основных принципах и задачах борьбы с контрреволюцией и военным шпионажем в армии.

Система органов, обеспечивающих конфиденциальность информации, включала в себя: секретное делопроизводство, машинное бюро, чертежное бюро, стенографическое бюро, группу контроля, группу по учетнораспределительной работе, бюро пропусков и справок. Состав указанных органов определялся наркоматами по согласованию с ОГПУ в каждом конкретном случае. При этом единого названия у служб защиты информации не было, их могли обозначать и как шифровальные отделы, и секретные части, и службы секретного делопроизводства, и др.

Следует отметить, что до 1921 года попыток нормативно урегулировать процесс обработки и хранения документов, содержащих государственно-значимую информацию, не предпринималось. Именно в этом году 13 октября СНК принял «Перечень сведений, составляющих тайну и не подлежащих распространению». При этом сами сведения включали в себя две категории информации: экономического и военного характера.

Советское государство продолжало развивать и систему органов, обеспечивающих секретность. Таким образом, 5 мая 1921 года был создан 8 спецотдел при ВЧК. С 6 февраля 1922 года он получил наименование «спецотдел при ГПУ - ОГПУ - ГУ ГБ НКВД» [6, с. 17]. Первое отделение этого спецотдела реализовывало функцию государственного надзора за всеми остальными органами государственной власти, общественными организациями и партийными учреждениями. По сути дела, данный спецотдел реализовывал полномочия современной Межведомственной комиссии по защите государственной тайны. Однако последняя выполняет больше координационные функции и полномочий по надзору, вкладываемых в понимание этого термина в советском государстве, не имеет вовсе. Основной же его задачей была разработка нормативных документов, регламентирующих различные вопросы организации защиты государственной тайны.

В начале 20-х гг. советские законодатели стали уделять обеспечению безопасности государственных секретов еще больше внимания. 30 августа 1922 года Секретариат ЦК РКП(б) принял постановление «О порядке хранения и движения секретных документов». Впервые вменялось в обязанность создание секретных частей, с целью организации и ведения оборота секретных документов. В том же году было принято постановление «О порядке хранения секретных постановлений ЦК РКП(б)». В 1923 году специальными циркулярами ВЦИК РСФСР и НКВД РСФСР был введен порядок ведения секретной переписки в органах государственного управления [1, с. 113]. Особо можно отметить заседание Политбюро ЦК РКП(б) 7 декабря 1922 года, на котором рассматривался вопрос об опубликовании некоторых неподлежащих разглашению сведений. Через неделю после данного заседания был подготовлен проект перечня сведений, составляющих тайну и не подлежащих разглашению. Разработка этого документа осуществлялась в целях формирования единой цензурной политики. Из 59 параграфов, на которые был разделен перечень, 31 был посвящен сведениям в военной области. Следует отметить тот факт, что сведения, составляющие государственную тайну и не подлежащие разглашению, были разделены в зависимости от того, находилась ли Республика в состоянии войны или нет.

Согласно перечню, в целях сохранения военных тайн, ограждения политических, экономических и военных интересов РСФСР не подлежали распространению сведения:

а) о численности всякого рода частей, учреждений, предприятий и заведений военного ведомства;

б) о порядке мобилизации армии и флота и отдельных их частей, учреждений, ведающих подготовительными мобилизационными работами; о мобилизации промышленности, о ходе, окончании и результатах мобилизации; сведения о числе и наименовании предприятий, кои будут милитаризованы при объявлении мобилизации;

в) о передвижении войсковых частей, учреждений, предприятий военного ведомства, в т.ч. и всех складов со всякого рода мобилизационными запасами;

г) о количестве и качестве вооружения, снабжения и военно-технических средствах, принятых для вооруженных сил Республики; обо всех технических вопросах, имеющих непосредственное отношение к боевой готовности армии;

д) о производстве вооружения, боевого снабжения, снаряжения и военно-технических средств для армии и флота;

е) все данные, касающиеся всех существующих и проектируемых крепостей, укрепленных пунктов, военных портов, как морских, так и воздушных;

ж) о больших маневрах сухопутных, морских и воздушных сил Республики и РККА;

з) о военных мероприятиях России за границей и о заграничных сделках в целях снабжения вооруженных сил Республики; описания театров военных действий, изданные военным ведомством, как не подлежащие оглашению;

и) о происшествиях, преступлениях, нештатных ситуациях в военном ведомстве.

Помимо перечисленных групп сведений, в военное время к засекреченной информации прибавлялись и другие данные о военном ведомстве, а также информация о тех учреждениях, которые обеспечивают функционирование армии и флота.

Уголовно-правовую охрану государственная тайна получила в Уголовном кодексе РСФСР 1922 года [12]. Однако уже тогда подчёркивался особый характер военных сведений. В статье 66 устанавливалась ответственность за «участие в шпионаже всякого рода, выражающееся в передаче, сообщении или похищении, или собирании сведений, имеющих характер государственной тайны, в особенности военных, иностранным державам или контрреволюционным организациям в контрреволюционных целях или за вознаграждение». Любопытно, что состав этого деяния в современном уголовном праве практически полностью воспроизводит указанную норму, за исключением, естественно, контрреволюционных положений.

В постановлении Политбюро ЦК РКП(б) от 11 января 1923 года было принято решение о создании при ГПУ специального межведомственного бюро по дезинформации (Дезинформбюро), в составе представителей от ГПУ, ЦК РКП(б), НКИД, РВС, РУ Штаба Рабоче-крестьянской Красной Армии (РККА). На данный орган государственной власти возлагались следующие полномочия:

- учет поступающих в разведывательные учреждения страны сведений о степени информированности иностранных разведок о России;

- учет и референция сведений, интересующих вероятного противника;

- определение степени информированности вероятного противника о состоянии дел в нашем государстве; - составление ложных сведений и техническое изготовление подложных документов;

- снабжение противника вышеуказанными документами и материалами.

Необходимо отметить, что принятые 31 октября 1924 года ЦИК СССР «Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» относили к компетенции Союза ССР издание законодательства об уголовной ответственности за государственные преступления.

14 августа 1925 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О шпионаже, а равно о собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению» [8]. Существенным недостатком данного правового акта можно считать отсутствие в нем конкретного перечня сведений, составляющих государственную тайну. Это предоставляло правоприменительным органам широкое поле для дискреции, а ведь за шпионаж предусматривалась высшая мера наказания - расстрел! Указанный правовой пробел отчасти получил свое разрешение - постановление СНК СССР от 26 февраля 1926 года утвердило Перечень сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной (с изменениями, внесенными постановлением от 27 апреля 1926 года). Все сведения были разделены на четыре категории: вопросы общего характера, вопросы политического характера (включая политические), вопросы финансового и экономического характера и вопросы военного характера. При этом устанавливались следующие степени секретности в рамках режима государственной тайны: секретно, совершено секретно и не подлежит оглашению.

Предусматривало советское право и специальные объекты в рамках государственно-значимой информации. Согласно Постановлению СНК СССР от 27 апреля 1926 года, к таковым относились сведенья: о дислокации частей, заведений и учреждений РККА и объектов военной охраны; об организации, численности, подготовке, техническом и военно-инженерном оборудовании, финансировании, снабжении и о состоянии Вооруженных Сил СССР; мобилизационные и оперативные планы; сведения о дислокации, оборудовании, состоянии, финансово-производственных планах, производительности всей военной промышленности, а также остальной промышленности в части выполняемых ею военных заказов; сведения об изобретении новых технических и иных средств военной обороны; объявленные секретными или неподлежащими оглашению издания и документы, имеющие отношения к обороне СССР, а равно данные, основанные на указанных изданиях и документах [9].

В 1926 году был принят ряд инструкций, регулирующих отдельные вопросы организации и ведения оборота секретной документации от момента создания документа до его уничтожения или сдачи его в органы Центрархива, включая процессы пересылки дипломатической почтой и порядка стенографирования на секретных заседаниях. Необходимо отметить, что вышеуказанные инструкции действовали в течение непродолжительного времени, поскольку в 1928 году было принято решение о необходимости разделения двух видов производств: шифровального и секретного. На смену им, в 1929 году, была принята новая Инструкция местным органам ОГПУ по надзору за состоянием секретного и мобилизационного делопроизводства учреждений и организаций. Таким образом, контроль за соблюдением требований оборота секретных документов окончательно был возложен на ОГПУ.

Следует сказать, что, несмотря на разобщенность правового массива, в Советском государстве очень планомерно подходили к вопросам санкций за разглашение государственных секретов. Уголовное законодательство в предвоенные годы и в первый период Великой Отечественной войны (до ноября 1943 года) предусматривало ответственность за следующие деяния: измену Родине, в виде выдачи государственной тайны; разглашение сведений, являющихся специально охраняемой тайной; разглашение военных сведений.

В 1927 году Президиумом ЦИК СССР было принято секретное постановление о строгой ответственности во внесудебном порядке лиц, допущенных к работе в закрытых организациях, за разглашение служебной тайны и нарушение правил обращения с секретными документами.

Необходимо отметить, что в конце 20-х годов система секретных органов была несколько реформирована: создана типовая номенклатура должностей в органах государственной власти, предприятиях, учреждениях и организациях. В центральных аппаратах Высшего Совета Народного Хозяйства и Наркомата Иностранных Дел, Наркомата Труда, Наркомата Путей Сообщения были созданы секретные отделы, в остальных наркоматах - секретные части, а в главках, управлениях и отделах - секретные части и секретные отделения. Перечень должностей любых секретных органов включал в себя: заведующего, инструктора, секретарей и их помощников (помощники секретарей), корреспондентов, старших машинисток и машинисток и архивариусов.

К сожалению, со временем политика государства стала направлена на усиление наказания в рассматриваемой сфере. Постановление ЦИК СССР «О дополнении Положения о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо опасных для Союза ССР преступлениях против порядка управления) статьями об измене Родине», принятом 8 июня 1934 года вводило уголовную ответственность совершеннолетних членов семьи, проживавших совместно с военнослужащим - изменником Родины или находившихся на его личном иждивении на момент совершения им преступления. Таким образом, ответственность наступала за чужую вину при наличии одного факта - совместного проживания с виновным лицом [11, с. 234].

Следует отметить Закон СССР 1934 года «Об измене Родине», в соответствии с которым за разглашение государственной и военной тайны вводилась высшая мера наказания - расстрел и конфискация имущества. Разглашение военных сведений распадалось на два состава преступления: разглашение сведений о Вооруженных Силах и об обороноспособности СССР, являющихся специально охраняемой тайной, и разглашение военных сведений, хотя и не являющихся специально охраняемой тайной, но не подлежащих оглашению [2, с. 81-82].

Вторая половина 30-х годов ХХ века в плане правового регулирования ознаменовалась смешением разных категорий конфиденциальной (партийная, военная, коммерческая и др.) информации в институт государственной тайны. Это хорошо заметно даже на таком примере, как воинская присяга. Последняя была утверждена 3 января 1939 г. указом Президиума Верховного Совета СССР. Принимая ее, военнослужащий давал клятву «строго хранить военную и государственную тайну». В современном праве - военная тайна это составляющая государственной, что, в принципе, соответствует природе данных правоотношений

В 1937 году в статье «Хранить государственную и партийную тайну» [13, с. 35] отмечалось, что в «арсенале революционной организации и дисциплины грозным оружием является умение хранить партийную и государственную тайну… Неписаным, но внутренне осознанным законом должно быть следующее правило: государственный секрет, доверенный советскому гражданину, доверен только ему и никому больше. Тот, кто не умеет хранить государственной важности документы, подчас является пособником врага».

Интересным представляется и постановление «О реорганизации фельдъегерской связи НКВД СССР», принятое СНК СССР от 17 июня 1939 года № 884-145. Исходя из его положений «транспортировка секретных и совершенно секретных документов ЦК ВКП(б), СНК СССР, Президиума Верховного Совета СССР, НКО, НКВМФ и НКВД от Москвы до республиканских, краевых и областных центров и обратно» возлагалась на фельдъегерскую связь НКВД (пункт 1), а «перевозка от всех ведомств (за исключением учреждений и организаций, указанных в пункте 1) секретной, совершенно секретной корреспонденции и драгоценных металлов от центра до районов и обратно» возлагалась на специально созданную специальную связь Наркомата связи.

Обязанность сохранять военную тайну, являющуюся составной частью государственной, прописывалась и в международных договорах того времени. Так, соглашениями между СССР и Эстонией предусматривалась обязанность сохранения «обеими сторонам военной тайны». В этих целях устанавливалась цензура как в отношении публикаций в СССР, так и в Эстонии. При этом запрещалось разглашать сведения о дислокации, передвижении и перемещениях войсковых частей, кораблей, авиации и частей береговой обороны советского и эстонского флотов. За нарушение пунктов соглашения предусматривалась ответственность в соответствии с законами СССР (по отношению к гражданам СССР) и Эстонии (по отношению к гражданам Эстонской Республики) [4, с. 40-41].

Утвержденная постановлением СНК в январе 1940 г. «Инструкция по ведению секретных и мобилизационных работ и делопроизводства в учреждениях и на предприятиях» была направлена на правовое регулирование следующих правоотношений:

а) установление степеней секретности;

б) разработку перечней секретной информации;

в) порядок изменения степени секретности;

г) возложение ответственности на руководителей органов государственной власти, предприятий и учреждений за соблюдение режима конфиденциальности государственных секретов;

д) процедуру оформления допуска к государственной тайне и основания отказа в его получении;

е) порядок работы с секретной документацией в организациях и учреждениях, в которых нет шифровальных органов и др.

Подводя итог вышесказанному, авторы хотели бы остановиться на следующих моментах. Во-первых, как уже отмечалось, защита государственных секретов есть необходимость любого государства, позволяющая ему проводить независимую внешнюю политику и отстаивать свои интересы, Советская Россия в этом плане не исключение. Во-вторых, нельзя не отметить разностороннюю правотворческую деятельность в рассматриваемой сфере. Однако вместе с этим, нельзя не признать, что, несмотря на обилие нормативно-правовых актов, все они, по большей части, были подзаконными и носили при этом фрагментарный характер, не образуя законченного института государственной тайны. И, наконец, в-третьих, сложившаяся система правового регулирования защиты государственно-значимой информации, направленная на обеспечение максимальной секретности, не могла в полной мере обеспечивать принцип легальности отнесения сведений к государственной тайне и, как следствие из этого, гарантировать защищенность прав и свобод граждан социалистического государства.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алёшин А. А. Некоторые направления защиты информации в советском государственном аппарате // Научная сессия МИФИ - 2007: сб. науч. тр.: в 16-ти т. М.: МИФИ, 2007. Т. 14. Международное сотрудничество. Информационное право. 246 с.

2. Гиляров Е. М., Фомин К. Г. Основные тенденции защиты государственной информации в истории России // Научная сессия МИФИ - 2007: сб. науч. тр.: в 16-ти т. М.: МИФИ, 2007. Т. 14. Международное сотрудничество. Информационное право. 246 с.

3. Зданович А. А. Военная контрразведка в Народно-революционной армии Дальневосточной республики. 1920-1922 гг. // Военно-исторический журнал. 2005. № 7. С. 54-58.

4. Ковалев С. Н. Политические и правовые особенности ввода войск СССР в Прибалтику в 1939 году // Военноисторический журнал. 2004. № 6. С. 35-41.

5. Корсун Р. В. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ: автореф. дисс. … к.ю.н. М., 2007. 220 с.

6. Македонская В. А., Кудряшов А. В. Военная юстиция в годы Великой Отечественной войны 1941-1945: монография. М.: Тровант, 2005. 168 с.

7. Македонская В. А., Хохлов А. В. История становления и развития правовых институтов ограничения на доступ к информации в России: монография. М., 2007. 84 с.

8. Собрание законодательства СССР (СЗ СССР). 1925. № 52. Ст. 390. 132 с.

9. СЗ СССР. 1926. № 32. Ст. 213. 166 с.

10. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. 1922. № 15. Ст. 153. 90 с.

11. Сырых В. М. История государства и права России. Советский и современный периоды: учеб. пособие. М.: Юристъ, 1999. 488 с.

12. Фатьянов А. А. Тайна и право (основные системы ограничения на доступ к информации в российском праве): монография. М.: МИФИ, 1999. 150 с.

13. Шпионам и изменникам Родины не будет пощады: сб. ст. М.: Политиздат ЦК ВКП(б), 1937. 68 с.

Размещено на Allbest.ru