Проблемы осуществления бюджетными учреждениями приносящей доходы деятельности и распоряжения доходами, полученными от осуществления такой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 347.195.22 Юридические науки

Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова (филиал) в г. Новосибирске alexandraklueva@list.ru

Проблемы осуществления бюджетными учреждениями приносящей доходы деятельности и распоряжения доходами, полученными от осуществления такой деятельности

Клюева Александра Владимировна

Аннотация

бюджетный доход договор правовой

Статья посвящена анализу практических проблем осуществления бюджетными учреждениями приносящей доходы деятельности, которые связаны с необходимостью согласования с собственником некоторых сделок в процессе осуществления такой деятельности, а также наличием ограничений по распоряжению полученными доходами. На основе норм действующего гражданского законодательства в статье рассмотрены виды приносящей доходы деятельности, которую вправе осуществлять бюджетные учреждения, а также виды заключаемых при этом гражданско-правовых договоров. По результатам проведенного исследования автором указывается на несовершенство механизма функционирования бюджетных учреждений, обусловленное их специальной гражданской правоспособностью.

Ключевые слова и фразы: бюджетное учреждение; приносящая доходы деятельность; социально значимые цели; гражданское законодательство; гражданская правоспособность; самостоятельное распоряжение.

Annotation

The article is devoted to the analysis of the practical problems of performing income-generating activity by budgetary institutions that are associated with the necessity to get approval from the owner for certain transactions in the process of such activity performance, as well as with limitations on the command of the earned income. On the basis of the norms of the current civil legislation in the article the types of income-generating activity, which budgetary institutions have a right to perform and the kinds of civil contracts concluded at that are considered. According to the results of the conducted research the author points out the imperfection of the mechanism of budgetary institutions functioning conditioned by their special civil legal capacity.

Key words and phrases: budgetary institution; income-generating activity; socially-significant goals; civil legislation; civil legal capacity; independent command.

Бюджетные учреждения - участники гражданских правоотношений, основная деятельность которых направлена на достижение некоммерческих целей. Вместе с тем, им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы.

Из абз. 2 п. 3 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) следует, что все виды деятельности бюджетного учреждения, в том числе приносящие прибыль, должны быть направлены на достижение целей, ради которых оно создано. Учитывая, что бюджетное учреждение - некоммерческая организация, целями его создания является осуществление функций некоммерческого характера: управленческих, социально-культурных и иных (ст. 123.21 ГК РФ). Соответственно целью приносящей доходы деятельности учреждения является не получение прибыли, а достижение целей некоммерческого характера, указанных в его учредительных документах.

Именно поэтому применительно к деятельности бюджетных учреждений, как и других некоммерческих организаций, в гражданском законодательстве используется формулировка «приносящая доходы деятельность», а не «предпринимательская деятельность», основной целью которой является получение прибыли.

Кроме того, учитывая ограничения, о которых пойдет речь ниже, деятельность, приносящая доходы учреждению, в отличие от предпринимательской, не может считаться самостоятельной.

Вопросам соотношения понятий «предпринимательской деятельности» и «деятельности, приносящей доходы» уделено внимание в работах Т. М. Звездиной [6], Е. А. Суханова [16] и других цивилистов. В связи с этим, полагаем, что останавливаться подробно на этом вопросе нецелесообразно.

По мнению М. Н. Суровцовой, особенностью осуществления деятельности, приносящей доход, является то, что такая деятельность, в отличие от предпринимательской, не подвержена риску по причине отсутствия угрозы банкротства [14].

Действительно, в соответствии со ст. 65 ГК РФ учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом). Тем не менее, если рассматривать риск как вероятность неполучения доходов в результате приносящей доходы деятельности бюджетного учреждения, то само по себе отсутствие доходов от такой деятельности, хоть и не остановит основную деятельность бюджетного учреждения, но может поставить учреждение в тяжелое финансовое положение.

Можно рассмотреть этот вопрос на примере образовательного учреждения высшего профессионального образования, которое осуществляет образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Низкий уровень бюджетного финансирования фактически вынуждает учреждение дополнительно оказывать платные образовательные услуги, чтобы обеспечивать качественное и эффективное осуществление его основной деятельности. Ведь эффективность деятельности любой организации напрямую зависит от объема денежных средств, выделяемых на ее содержание.

Если предположить, что платные образовательные услуги пользуются недостаточным спросом, то бюджетному учреждению очень непросто продолжать основную образовательную деятельность на прежнем уровне. Доходы от платных образовательных услуг не являются излишеством для вуза и необходимы на такие нужды, как содержание его имущества, осуществление рекламной деятельности для привлечения абитуриентов, повышение качества образования за счет увеличения фонда оплаты труда и привлечения высококвалифицированных специалистов и другие. Это означает, что безрезультатная приносящая доходы деятельность учреждения приводит не только к снижению его конкурентоспособности, но и к его неэффективному функционированию в целом.

Поэтому, несмотря на невозможность банкротства бюджетного учреждения, приносящая доходы деятельность все же подвержена риску утраты жизнеспособности учреждения.

Статьей 9.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях» определен примерный перечень сфер деятельности, в которых бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, а именно: наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, а также иные сферы [10].

Доходы, полученные бюджетным учреждением от приносящей доходы деятельности, указанной в его учредительных документах, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения (абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК РФ).

Как справедливо указывает А. А. Вавилова, исходя из этой нормы, режим имущества учреждений стимулирует бюджетные учреждения вести приносящую доходы деятельность [4].

В этой связи вызывает практический интерес, какие виды приносящей доходы деятельности вправе осуществлять бюджетные учреждения и какие виды договоров при этом заключаются.

Как уже было отмечено, приносящая доходы деятельность должна осуществляться в одной из перечисленных сфер деятельности (науки, образования, здравоохранения, культуры и т.д.).

Например, в медицинском учреждении такая деятельность предполагает заключение договора платных медицинских услуг (консультации специалистов, платные медицинские осмотры и т.п.), а также иных услуг, непосредственно связанных с медицинскими (стерилизация расходных материалов, утилизация отходов и т.п.). Таким образом, самыми распространенными договорами, заключаемыми бюджетным учреждением в рамках приносящей доходы деятельности, являются договоры возмездного оказания услуг.

В то же время следует отметить, что приносящая доходы деятельность бюджетного учреждения не может ограничиваться сферой услуг. Гражданское законодательство относит к возмездным договорам также договоры купли-продажи, подряда, аренды и многие другие.

На первый взгляд сложно представить, каким образом научное, образовательное или медицинское бюджетное учреждение может осуществлять, к примеру, продажу товаров. Ведь основная их деятельность связана не с реализацией товаров, а с деятельностью, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности.

Тем не менее, медицинское учреждение, в частности, вправе осуществлять продажу продуктов питания для пациентов, находящихся на стационарном лечении, или при наличии соответствующей лицензии открыть аптечный пункт и осуществлять реализацию лекарственных средств населению, заключая тем самым с потребителями договоры розничной купли-продажи.

Что касается договоров аренды, то, безусловно, бюджетное учреждение по характеру своей деятельности может быть заинтересовано в сдаче в аренду неиспользуемого имущества, поскольку это позволит более эффективно им распорядиться.

Однако передача имущества в аренду является актом распоряжения имуществом и поэтому в силу

п. 3 ст. 298 ГК РФ требует получения согласия собственника. Так, например, согласно пп. «л», «м» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 г. № 537, на орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, возлагается функция по согласованию в установленном порядке распоряжения недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом подведомственного учреждения, в том числе передачи его в аренду [12]. Процедура согласования сдачи в аренду федерального имущества довольно длительная и требует от учреждения дополнительных временных затрат на сбор и оформление необходимых документов. Поэтому нередко на практике учреждения заключают иные договоры, не требующие согласования с собственником, но фактически опосредующие передачу федерального имущества в пользование третьим лицам под видом оказания тех или иных услуг.

К таким договорам могут относиться договоры об организации научно-практических конференций и иных подобных мероприятий на территории бюджетного учреждения, когда учреждение не имеет самостоятельного научного интереса в его проведении. В этом случае в договоре содержатся обязанности учреждения оказать услуги по организации мероприятия, а также обязанности контрагента по оплате таких услуг. Тогда как на самом деле контрагенту учреждения фактически на короткий срок предоставляется в пользование помещение или иное имущество учреждения, а учреждение получает за это вознаграждение.

Другим примером могут служить договоры о совместной деятельности (простого товарищества), которые предполагают использование имущества учреждения третьими лицами якобы для осуществления совместной с учреждением деятельности. Согласия собственника на заключение этих договоров не требуется.

По существу подобные договоры являются притворными сделками. Однако выявить их совершение практически невозможно, так как документально передача имущества по актам приема-передачи не оформляется. Использование таких конструкций, несомненно, сокращает время заключения договоров и позволяет бюджетному учреждению зарабатывать. В то же время учреждение, совершая притворную сделку, несет определенные риски, связанные с ненадлежащим использованием контрагентом имущества учреждения. Не имея должным образом оформленного договора аренды, учреждение лишается возможности привлечь фактического арендатора к ответственности, в частности за порчу, повреждение или уничтожение арендуемого имущества. В случае, если такие нарушения существенны, ущерб может значительно превышать предусмотренное договором вознаграждение учреждения.

В целом такой подход хоть и противоречит действующему законодательству, тем не менее, в условиях многочисленных ограничений правоспособности учреждения является для него одним из способов получения дохода.

Рассмотренные примеры демонстрируют, что формы приносящей доходы деятельности бюджетного учреждения многообразны, но требуют от руководства учреждения «творческого подхода» к ведению приносящей доходы деятельности и правильного документального оформления осуществления такой деятельности.

Кроме того, анализируя нормы ГК РФ, можно отметить, что бюджетные учреждения не могут осуществлять некоторые виды приносящей доходы деятельности, как то: коммерческое представительство, финансирование под уступку денежного требования, доверительное управление имуществом, быть участником договора коммерческой концессии. Во всех этих случаях ГК РФ предусмотрены специальные субъекты, которые вправе заниматься данными видами деятельности (банки, индивидуальные предприниматели, коммерческие организации и т.п.).

Возвращаясь к праву самостоятельного распоряжения бюджетными учреждениями доходами от приносящей доходы деятельности, закрепленному абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК РФ, представляется актуальным вопрос о том, насколько учреждение свободно в распоряжении этими средствами и на какие цели такие средства могут быть израсходованы.

Ранее Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) предусматривал ряд ограничений деятельности бюджетных учреждений, как получателей бюджетных средств, которые затрагивали также осуществление учреждением приносящей доходы деятельности. В настоящее время бюджетное законодательство не регламентирует, на какие цели бюджетное учреждение вправе расходовать средства, полученные от приносящей доходы деятельности.

Это связано, прежде всего, с принятием Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [8], в соответствии с которым бюджетные учреждения исключены из перечня получателей бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Поэтому при решении вопросов, связанных непосредственно с расходованием средств, полученных бюджетным учреждением от приносящей доходы деятельности, следует исходить из общих гражданскоправовых норм, регламентирующих совершение сделок бюджетным учреждением.

В частности, действующим гражданским законодательством предусмотрены следующие случаи, когда бюджетные учреждения ограничены в распоряжении своими доходами.

1. Для бюджетных учреждений установлена предельная сумма самостоятельного расходования средств, полученных от приносящей доходы деятельности. Такое ограничение выражено в необходимости получать предварительное согласие органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, на совершение бюджетным учреждением крупной сделки (п. 13 ст. 9.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях») [10].

2. Согласно п. 14 ст. 9.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях» бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами [Там же].

3. В соответствии со ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» бюджетные учреждения так же, как и другие некоммерческие организации, ограничены в совершении тех или иных действий, в том числе сделок, при наличии конфликта интересов заинтересованных лиц (организаций или граждан) и бюджетного учреждения [Там же].

Применительно к рассматриваемой теме указанная норма о конфликте интересов обязывает бюджетное учреждение получить одобрение органа, осуществляющего функции и полномочия его учредителя на сделки или иные действия, в совершении которых имеется заинтересованность (п. 3 ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях») [Там же].

Поскольку при совершении таких действий или сделок могут расходоваться средства, полученные от приносящей доходы деятельности, то обязанность по их согласованию также является ограничением самостоятельного распоряжения учреждением доходами от приносящей доходы деятельности.

4. Как следует из п. 4 ст. 66 ГК РФ, п. 4 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение ограничено в передаче средств, полученных от приносящей доходы деятельности, и имущества, приобретенного за счет таких средств, некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника, а также в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом в качестве их учредителя или участника [Там же]. В качестве ограничения выступает необходимость получения согласия собственника его имущества.

Как полагает В. А. Болдырев, «учреждение юридического лица рассматривается и законодателем, и правоприменителем не просто как акт распоряжения имуществом, а как нечто большее, порождающее нового субъекта правоотношений, как акт, который не может зависеть от воли одного человека, исполняющего функции единоличного исполнительного органа учреждения» [2, с. 21].

У правоприменителей нередко возникает вопрос, распространяется ли данное требование на денежные средства, полученные от приносящей доходы деятельности, или касается только бюджетных средств.

Учитывая, что в рассматриваемой норме не уточняется, на передачу каких денежных средств требуется разрешение собственника, можно предположить, что норма касается всех денежных средств бюджетного учреждения: как предоставленных собственником, так и полученных от приносящей доход деятельности.

Позицией Пленума ВАС РФ (абз. 4 п. 5 Постановление Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 г. № 19) подтверждается, что финансируемые собственниками учреждения могут быть учредителями (участниками) хозяйственных обществ с разрешения собственника, в том числе с использованием для этих целей доходов учреждения от разрешенной ему деятельности (п. 4 ст. 66 и п. 2 ст. 298 ГК РФ) [11].

Рассмотренные ограничения по распоряжению средствами, полученными от приносящей доходы деятельности, порождают многочисленные трудности при осуществлении хозяйственной деятельности бюджетным учреждением. Фактически они свидетельствуют о невозможности свободно распоряжаться полученными бюджетным учреждением доходами.

Как полагает А. А. Якимов, «нормативное регулирование вопросов функционирования федеральных государственных учреждений подтверждает, тенденцию вмешательства собственника в распределение имущества, приобретенного за счет приносящей доходы деятельности» [18, с. 10].

Безусловно, это связано с тем, что законодатель стремится создать максимально эффективный механизм функционирования бюджетных учреждений и не допустить ненадлежащего расходования средств бюджетных учреждений.

В то же время возникает закономерный вопрос, не лишается ли при этом бюджетное учреждение признаков самостоятельного хозяйствующего субъекта.

В ситуации, когда бульшую часть значимых решений бюджетное учреждение обязано согласовывать с собственником, само учреждение выглядит не более чем подразделение создавшего его органа государственной власти (органа местного самоуправления). Отличие состоит лишь в формальной обособленности имущества и наличии идентификационного номера налогоплательщика и основного государственного регистрационного номера, позволяющих идентифицировать бюджетное учреждение в качестве юридического лица.

Кроме того, немало споров вызывает вопрос, на каком вещном праве за бюджетным учреждением закрепляются доходы от приносящей доход деятельности и имущество, приобретенное за счет этих средств.

Действующий Гражданский кодекс РФ не раскрыл природу этого права, что привело к различному его толкованию. В литературе высказываются мнения, что на доходы от приносящей доход деятельности и имущество, приобретенное за счет таких средств, учреждение приобретает:

^? право хозяйственного ведения;

? особое вещное право, не имеющее легального названия; ? право собственности, которое носит ограниченный характер; ^? право оперативного управления.

Эти вопросы подробно рассмотрены в работах Е. А. Суханова [15], Т. В. Юрьевой [17, с. 151], Ю. Г. Лесковой [7, с. 17], Д. В. Сараева [13], А. А. Якимова [18], А. Жукова [5], З. А. Ахметьяновой [1, с. 115].

Исследовав правовую природу средств, получаемых бюджетным учреждением от приносящей доходы деятельности, следует согласиться с подходом, согласно которому эти доходы поступают в оперативное управление.

Кроме того, законодателем этот вопрос предлагается разрешить в проекте Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» путем введения в ГК РФ следующей нормы (ст. 306 ГК РФ): имущество считается принадлежащим учреждению, если оно закреплено за ним собственником, приобретено за счет выделенных на это средств, а также получено за счет разрешенной приносящей доходы деятельности [9].

Таким образом, как справедливо отмечает Е. Борзова, «готовящиеся поправки в ГК РФ должны стать дополнительным основанием для того, чтобы считать имущество, купленное учреждением на внебюджетные доходы, принадлежащим ему на праве оперативного управления» [3, с. 33].

Поскольку право оперативного управления является ограниченным вещным правом, необходимо признать, что средства, полученные бюджетным учреждением в результате приносящей доходы деятельности, являются собственностью государства (муниципального образования), и права самостоятельного распоряжения этими средствами у учреждения не возникает.

Анализ норм действующего законодательства показал, насколько значимыми являются установленные ограничения в отношении осуществления бюджетными учреждениями приносящей доходы деятельности и правомочия распоряжения полученными доходами. Такие ограничения свидетельствуют о стремлении законодателя обеспечить эффективное осуществление деятельности бюджетными учреждениями, создаваемыми и финансово обеспечиваемыми государством (муниципальным образованием) для достижения определенных социально значимых целей. Однако в ситуации, когда бульшую часть значимых решений бюджетное учреждение обязано согласовывать с собственником, самостоятельность в осуществлении приносящей доходы деятельности учреждения сильно ограничивается. Это приводит к тому, что бюджетные учреждения вынуждены либо строго придерживаться имеющихся ограничений, либо искать способы их избежать и направить все свои усилия на эффективное осуществление приносящей доходы деятельности, чтобы оставаться конкурентоспособными на фоне других учреждений, осуществляющих деятельность в той же сфере. И то и другое в свою очередь не может не отразиться на качестве основной деятельности бюджетного учреждения, что снижает эффективность его функционирования в целом.

Список литературы

1. Ахметьянова З. А. Вещное право: учебник. М.: Статут, 2011. 360 с.

2. Болдырев В. А. Согласие собственников имущества на совершение юридически значимых действий учреждениями и унитарными предприятиями // Право и экономика. 2012. № 12. С. 20-28.

3. Борзова Е. Правовой режим имущества, приобретенного бюджетными и автономными учреждениями за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности // Правовые вопросы недвижимости. 2013. № 1. С. 32-35.

4. Вавилова А. А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 3. С. 71-80.

5. Жуков А. «Самостоятельное» имущество бюджетных учреждений [Электронный ресурс] // ЭЖ-Юрист. 2004. № 39. URL: http://www.center-bereg.ru/b16203.html (дата обращения: 17.04.2015).

6. Звездина Т. М. К вопросу о соотношении понятий предпринимательской и приносящей доход деятельности некоммерческих организаций // Бизнес, менеджмент и право. 2014. № 2. С. 72-75.

7. Лескова Ю. Г. Правовое положениие учреждений по российскому законодательству: автореф. дисс. ... к.ю.н. Белгород, 2004. 22 с.

8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации (CЗ РФ). 2010. № 19. Ст. 2291.

9. О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проект Федерального закона № 47538-6 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27.04.2012 г.). URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=94778 (дата обращения: 17.04.2015).

10. О некоммерческих организациях [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ. URL: http://base.garant.ru/10105879/ (дата обращения: 22.03.2015).

11. О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах» [Электронный ресурс]: Постановление Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 г. № 19. URL: http://base.garant.ru/12133476/ (дата обращения: 13.03.2015).

12. Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения: утверждено Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 г. № 537 // CЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4236.

13. Сараев Д. В. О некоторых аспектах имущественных прав учреждений по действующему законодательству Российской Федерации // Юрист. 2001. № 10. С. 8-9.

14. Суровцова М. Н. Государственный вуз как юридическое лицо: автореф. дисс. ... к.ю.н. Томск, 2004. 16 с.

15. Суханов Е. А. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления // Хозяйство и право. 1995. № 7. С. 3-20.

16. Суханов Е. А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014. 456 с.

17. Юрьева Т. В. Некоммерческие организации: экономика и управление. М.: Рус. деловая лит., 1998. 204 с.

18. Якимов А. А. Проблема правовой природы имущества учреждений, приобретенного за счет внесметных доходов // Юрист. 2005. № 6. С. 7-10.

Размещено на Allbest.ru