Порядок судового оскарження підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Порядок судового оскарження підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади

У статті досліджено проблемні питання оскарження підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади України. Встановлено, що порядок оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади можна поділити на адміністративний і судовий.

Відповідно до ст. 55 Конституції України та ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожному гарантується право на оскарження в суді рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Вимоги про визнання незаконними та скасування актів (дії, рішення) розглядаються в контексті ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основних свобод, яка передбачає, що кожен, чиї права та свободи було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Актуальність теми. Підзаконні нормативно-правові акти органів виконавчої влади видаються досить часто з порушенням норм, уміщених у законі, іноді навіть всупереч законодавчим положенням, їхня чисельність постійно зростає швидкими темпами, натомість не відрізняючись належною якістю. Разом з тим від якості підзаконних нормативно-правових актів цілком і повністю залежать якість правового регулювання суспільних відносин у державі, захист інтересів, прав і свобод громадян, оскільки яким би досконалим законом не було врегульовано ту чи іншу сферу суспільного життя, без належного впровадження законодавчих положень органами виконавчої влади правове регулювання відбутися ефективно не може.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання оскарження нормативно-правових актів знайшли своє відображення у працях В. Авер'янова, В. Бевзенка, Ю. Битяка, О. Духневича, В. Зуй, С. Ківалова, Д. Лученка, Р. Мкртчяна, А. Присяжнюка, Я. Рябченко та ін.

Виклад основного матеріалу. Результатом реалізації органами виконавчої влади нормотворчих повноважень є видання відповідних підзаконних нормативно-правових актів. Підзаконні нормативно-правові акти приймаються уповноваженими органами виконавчої влади з дотриманням процедури, встановленої законодавством України. На сьогодні види нормативно-правових актів, які видаються Кабінетом Міністрів України, передбачено, по-перше, Конституцією України, відповідно до якої «Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання» [1, ст. 117]; по-друге, окремою статтею Закону України «Про Кабінет Міністрів України» також встановлено, що актами Кабінету Міністрів України, обов'язковими до виконання є постанови і розпорядження. Окремо зазначено, що постанови Кабінету Міністрів є актами нормативного характеру, а розпорядження - актами Кабінету Міністрів організаційно-розпорядчого характеру та з інших поточних питань [2]. Тобто до підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади в Україні можуть бути віднесені лише постанови Кабінету Міністрів.

Законодавством передбачено, що міністерства «у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр» [3; 4], центральні органи виконавчої влади видають «накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує керівник центрального органу виконавчої влади [Там само]. Організаційно-розпорядчий характер - це адміністративний характер наказів, за допомогою яких уповноважений орган реалізує свої адміністративні повноваження із забезпечення організаційного управлінського впливу. Тобто через видання цих наказів центральні органи виконавчої влади організують виконання певних норм, встановлених вищестоящими нормативно-правовими актами.

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що голови місцевих державних адміністрацій в межах своїх повноважень видають розпорядження. З тексту ст. 41 зазначеного Закону вбачається, що розпорядження голів місцевих адміністрацій можуть бути як нормативного так і ненормативного характеру [5].

Таким чином, до підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади, відповідно до діючого законодавства, відносяться постанови Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади та розпорядження голів державних адміністрацій.

Як зазначається в юридичній літературі, сьогодні в Україні існує два шляхи вирішення адміністративно-правових спорів - адміністративний і судовий. Адміністративний полягає в можливості звернення особи, права, свободи та законні інтереси якою порушуються, із скаргою до «органу, який безпосередньо порушив її права, або до вищого органу», а судовий - у можливості «звернення фізичної чи юридичної особи зі скаргою безпосередньо до суду» [6, с. 9]. Враховуючи наведене вище, можна зазначити, що і порядок оскарження підзаконних нормативно-правових актів можна поділити на: 1) адміністративний, до якого можуть бути віднесені: скасування нормативно-правового акта органом нормотворення, скасування акта вищестоящим органом; скасування органом юстиції рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта та 2) судовий, до якого може бути віднесено оскарження нормативно-правових актів в судовому порядку.

Вважається, що судовий порядок оскарження має певні переваги перед адміністративним. Однією з основних гарантій захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб в Україні є право на звернення до суду, якщо ці особи вважають що їх права, свободи та законні інтереси порушуються. Питання визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині віднесено до компетенції адміністративних судів України. Так, ст. 264 КАС України передбачено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень [7].

Відповідно до ч. 1 ст. 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень [Там само].

Н. Блажівська зазначає, що оскарження нормативно-правових актів є однією з найважливіших категорій справ, які підлягають розгляду в адміністративних судах, що обумовлено «надзвичайно великим ступенем впливу результатів розгляду судом таких справ на систему правового регулювання та суспільство в цілому» та відповідно мають «підвищений соціальний ефект» [8, с. 66].

Я. С. Рябченко вважає, що «зазначена процедура є дуже важливою для правової держави, де кожен громадянин спроможний самостійно законними засобами реагувати на порушення своїх прав і свобод. Така процедура реалізується через функціонування адміністративних судів й спрямована на вдосконалення правотворчої діяльності суб'єктів владних повноважень» [6, с. 9]. Так, вбачається, що велике значення приділяється можливості оскарження підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади саме в судовому порядку, оскільки лише в цьому випадку ініціатива оскарження належить фізичним та юридичним особам, права та законні інтереси яких порушуються в процесі реалізації, застосування конкретного нормативно-правового акта.

Недоліки та недосконалості законодавства взагалі та процедури створення нормативно-правових актів зокрема, підтримання їх у контрольному стані, а саме своєчасне та повне приведення їх у відповідність до вищестоящих нормативно-правових актів, узгодження між собою тягне негативні наслідки, які можуть призводити до порушень прав і свобод фізичних та юридичних осіб. Наприклад, при узагальненні практики розгляду судами справ, пов'язаних із позбавленням батьківських прав, їх поновленням, усиновленням, установленням опіки та піклування над дітьми, Верховним Судом України було виявлено складну проблему щодо «визначення належного органу опіки і піклування», наявність якої є наслідком несистемного внесення «змін до деяких законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів щодо визначення органу опіки та піклування». У результаті цього участь у засіданнях судів, матеріали та висновки, якими користується суд при прийнятті рішення, надаються різними органами. Звісно, визначення компетентного органу опіки і піклування для представлення інтересів певних категорій громадян не є предметом даного дослідження, але вбачається, що недосконалості законодавства, процедури його створення та підтримання в «контрольному» стані негативно впливають не різні сфери правовідносин та відповідно можуть порушувати права та законні інтереси фізичних та юридичних осіб [9, с. 59].

КАС України встановлено низку норм, спрямованих на повідомлення заінтересованих осіб про судовий розгляд справи, щоб надати їм можливість захищати свої права, свободи та інтереси при розгляді справи. Так, у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений [7, ч. 4 ст. 264]. Згідно з Указом Президента України від 10.06.1997 р. «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» [10] та Указу Президента України від 13.12.1996р. «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України"» [11] нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані Міністерством юстиції України, офіційно оприлюднюються у інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» та газеті «Урядовий кур'єр». Офіційне оприлюднення актів Верховної Ради України відбувається також у газеті «Голос України», «Відомостях Верховної Ради України». Нормативно-правові акти місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування оприлюднюються у виданнях, які визначені цими органами.

Таке оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи і повинно бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Опублікування оголошення з додержанням вищезазначених вимог означає, що всі зацікавлені особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Якщо зацікавлена особа після цього не звернеться до суду для участі у розгляді справи, то вона позбавляється права на розгляд у подальшому скарг на судові рішення в цій справі.

Р. С. Мкртчян наголошує, що «порушення принципу законності при прийнятті нормативно-правових актів є значним недоліком і певним чином порушує авторитет держави», через те, що тягне за собою їх оскарження. Він вважає, що участь органів виконавчої влади в суді як відповідача впливає на «авторитет держави, на рівень правової культури і демократії в державі», тому виданню нормативно-правових актів органів виконавчої влади «має передувати їх ретельна підготовка», результатом якої будуть якісні підзаконні нормативно-правові акти [12, с. 168].

A. Й. Присяжнюк, проаналізувавши думки науковців, зазначає, що в сучасній науці пропонується «розрізняти види адміністративного оскарження» залежно від галузі, в якій вчиняється адміністративне провадження. Водночас він зауважує, що така класифікація є недосконалою через те, що таким чином кожна галузь має мати певні особливості в процедурі оскарження за галузевою ознакою та вважає, що такі відмінності мають бути суттєвими, щоб виділяти їх у окреме провадження [13, с. 129].

Разом із тим у Митному кодексі України питанням оскарження рішень, дій або бездіяльності органів доходів і зборів, їх посадових осіб присвячено окрему главу, в якій знайшли відображення особливості оскарження саме в цій галузі [14]; Податковим кодексом України окремою главою встановлено порядок оскарження рішень контролюючих органів [15].

Але аналіз вищезазначених нормативно-правових актів дозволив встановити, що в узагальненому розумінні порядок оскарження зводиться до оскарження в адміністративному (в межах органів фіскальної системи) або в судовому (в порядку адміністративного судочинства) порядку з певними відмінностями та особливостями. Разом із тим кожний вид органів виконавчої влади наділений особистими, притаманними лише їм спеціальними функціями та повноваженнями, відповідно певним чином відрізняються й порядки оскарження їх рішень, що, на нашу думку, дозволяє класифікувати оскарження їх рішень за галузевою ознакою.

B. В. Зуй, проаналізувавши норми КАС України, дійшла висновку, що в його положеннях «проведено розмежування видів нормативно-правових актів, які оскаржуються», та зазначає, що підзаконні нормативно-правові акти «оскаржуються на підставі їх законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили», крім постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України [16, с. 106].

О. С. Духневич також наголошує на тому, що адміністративні суди в процесі здійснення судочинства перевіряють підзаконні нормативно-правові акти органів виконавчої влади лише на їх законність, тобто відповідність актам вищої юридичної сили - законам [17, с. 68], а не на їх конституційність, що є виключною компетенцією Конституційного суду України. Законом України «Про Конституційний суд України» передбачено, що саме Конституційний суд приймає рішення у справах щодо конституційності актів Кабінету Міністрів України [18].

З огляду на це можна зазначити, що судовий порядок оскарження нормативно-правових актів складається з оскарження в порядку адміністративного судочинства (щодо законності нормативно-правових актів) та в порядку конституційного судочинства (щодо їх конституційності).

О. С. Духневич зазначає, що враховуючи високу суспільну значущість результатів та процесу розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, не зрозуміло, чому «залишається несистематизованою практика діяльності адміністративних судів щодо розгляду даної категорії справ, що позбавляє можливості визначення вад застосування законодавства в практичній діяльності суду та на цій основі напрацювання напрямків удосконалення процедури судового провадження» [17, с. 66-67].

Ми погоджуємося з О. С. Духневич в тому, що, на жаль, сьогодні ще недостатньо відкритої, доступної для громадськості та науковців інформації, яка б дозволила дослідити практичні проблеми реалізації нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні. Міністерством юстиції України, як і адміністративними судами, недостатньо висвітлюється діяльність органів юстиції щодо реєстрації нормативно-правових актів, відмови в їх реєстрації та скасування. У зв'язку з цим відсутня можливість проаналізувати та узагальнити діяльність органів юстиції щодо скасування рішень про державну реєстрацію підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади щодо підстав скасування, типових недоліків процесі створення нормативно-правових актів тощо. Незважаючи на те, що сьогодні в Україні велика увага приділяється висвітленню діяльності органів виконавчої влади через засоби масової інформації (друковані, мережу Інтернет тощо), її огляд дозволяє виявити, що зміст її суттєвого значення не має, носить суто поверхневий інформативний, не науковий і не практичний характер й ускладнює та унеможливлює наукові дослідження в певних напрямках.

Висновки

нормативний правовий виконавчий

Таким чином, удосконалення чинного законодавства щодо створення підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади та прийняття єдиного Закону України «Про нормативно-правові акти» сприятиме усуненню та недопущенню в подальшому порушень і неузгодженостей при створенні нормативно-правових актів, відповідно зменшенню кількості нормативно-правових актів, норми яких оскаржуватимуться, і, як наслідок, - підвищенню авторитету влади і держави.

Список літератури

нормативний правовий виконавчий

1.Конституція України: Закон від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР.

2.Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 07.10.2010 р. № 2591.

3.Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 24.12.2010 р.

4.Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17.03.2011 р. № 3166. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/3166-17.

5.Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 № 586-XIV. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/l aws/show/586-14.

6.Рябченко Я. С. Оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07; Нац. ун-т «Юрид. акад. України ім. Я. Мудрого». Харків, 2011. 19 с.

7.Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. №2747-IV.

Размещено на Allbest.ru