Размещено на http://www.allbest.ru/

Исторические и концептуальные основы деятельности органов прокуратуры России и Казахстана

Сматлаев М.Б. доктор юридических наук, профессор, почётный работник органов прокуратуры Евразийский Национальный Университет Республика Казахстан, Астана

Аннотация

В данной статье анализируется история возникновения и развития прокуратуры на территории Российской Империи, СССР и современной республики Казахстан, выделяются ключевые характеристики прокуратуры на данных этапах. Описываются концептуальные свойства прокуратуры Республики Казахстан на современном этапе

Ключевые слова и словосочетания: Российская Империя, СССР, прокуратура, история прокуратуры, функции прокуратуры

History of foundation and development of prosecutor`s office in Russian Empire, USSR and modern republic of Kazakhstan are analyzed within this article, while main characteristics of prosecutor`s office during this periods are pointed out. Conceptual features of modern prosecutor`s office in Republic of Kazakhstan are described.

Keywords and phrases: Russian Empire, USSR, prosecutor`s office, history of prosecutor`s office, functions of prosecutor`s office.

российская империя прокуратура казахстан

В царской России на тот период уже был сформирован правовой механизм, особое место в котором, как контрольно-надзорному органу, было отведено прокуратуре (в первоначальный период деятельности - фискалат), которая и по настоящее время стоит на страже государственности, а также укрепления и обеспечения законности.

Для познания отечественной прокуратуры необходимо знать её исторические корни, закономерности возникновения и развития органов прокуратуры. Казахстан почти три столетия находился в составе Российской империи, а затем более 70 лет - Советского Союза. Поэтому развитие органов прокуратуры в республике неразрывно связано с эволюцией правовых систем метрополии, различных правовых институтов и механизмов государственной власти.

Прокуратура, как специальный орган по надзору за расследованием и рассмотрением уголовных дел, как известно, впервые возникла во Франции в ХIII-ХIV вв. Однако предыстория прокуратуры имеет более раннее происхождение. Слова «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латинское «ргосuго», что буквально означает: «забочусь», «управляю». При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательной его сущности, а в обеспечении справедливости и законности. В этом и состоит смысл и основное содержание его изначального предназначения.

В Древнем Риме существовала должность прокуратора, который мог быть и доверенным лицом римского гражданина в судебных и коммерческих делах, и домоуправителем, и наместником, т.е. управляющим провинциями, с сосредоточением в своих руках всей полноты власти, включая судебную. В Древней Греции и странах Востока предназначение прокуратуры состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, во-вторых, в осуществлении обвинения в суде - «ораторы».

В России образование прокуратуры началось в эпоху Петра I, когда он в процессе реформы государственного управления пришел к выводу о необходимости создания аппарата, призванного следить за исполнением законов и бороться с чиновниками-вымогателями, казнокрадами (в современной интерпретации - с коррупционерами). Как указывает А. Я. Сухарев: «Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны …., Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управления. С прокуратурой великий реформатор связывал не просто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но и рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах».

Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом и стала прокуратура. С целью создания и совершенствования структуры контрольной власти, Указом от 12.01.1722 была учреждена прокуратура и 27.04.1722 издан Указ «О должности Генерал-Прокурора», подробно регламентирующий деятельность образованного им нового учреждения. Его статус определён краткой, емкой формулировкой «оком государевым» и «стряпчим» в делах государственных. За образец была взята прокуратура Франции. В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.

С момента создания российской прокуратуры, к ее компетенции относился надзор за центральными органами исполнительной власти. Образованный Петром I Сенат осуществлял функции, которые позднее были распределены между Государственным Советом, Кабинетом Министров и Сенатом. Первый законодательный акт о прокуратуре - Указ Петра I от 12.01.1722 гласил: «Быть при Сенате Генерал-Прокурору». В Указе от 27.04.1722 «О должности Генерал-Прокурора» Генерал-Прокурору вменялось в обязанность «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись». При нарушении законов Сенатом, Генерал-Прокурор был обязан предложить Сенату устранить их, а если не послушает, «протестовать и оное дело остановить».

Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний, в существенной мере, способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Так, Генерал-Прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.

В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, значение прокуратуры было практически принижено, и она бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Во всех направлениях государственной и политической деятельности она стремилась восстановить реформы своего отца. Так, Указом Императрицы от 12.12.1741, прокуратура была восстановлена в рамках Указа Петра I от 1722 г.. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

В период царствования Екатерины II, в существенной мере, был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров. Акт определил собственную нишу прокуратуры в системе органов государства. Причём, определил с такой точностью и обстоятельностью, которые позволили губернскому прокурору на долгое время стать одной из ключевых фигур в системе государственного административного управления. В те времена прокуроры состояли при центральных и местных государственных учреждениях, наблюдали за их деятельностью и контролировали ее, реагировали не только на нарушения ими законов, но и на различные недостатки в работе, включая волокиту в разрешении дел и даже своевременный приход чиновников на службу. Обнаружив нарушение, прокурор устно предлагал устранить его, а если это не помогало, использовал право принесения протеста. Протест прокурора приостанавливал исполнение того постановления или действия, в котором он усмотрел нарушение.

При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом обеспечения законности.

До судебной реформы, в 1862 г. Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма чётко было определено назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи.

К их числу относятся единство и строжайшая централизация органов прокуратуры, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи Генерал - Прокурором, строгая подчинённость нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими решений.

Существенные изменения в структуре правовой системы произошли после утверждения в ноябре 1864 г. основных актов судебной реформы. Ликвидация общенадзорных полномочий прокуратуры, как впоследствии признали политики, государствоведы, учёные, была принята в интересах некоторых властных структур, избегавших прокурорского вмешательства в их деятельность. надзора.

Следует отметить такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Так, только представители дворянского сословия могли претендовать на вакансии прокурорских должностей.

После убийства Александра II, в период царствования Александра III, принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-Прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган1.

Должность Генерал-Прокурора, установленную Петром I в 1722 г., за всё время её существования, вплоть до октябрьских событий 1917 г., почти два столетия занимали 33 человека. Первым в их ряду стоял известный сподвижник Петра I, генерал-аншеф, обер-шталмейстер, кабинет-министр и дипломат, кавалер всех высших орденов Российской империи, граф П. И. Ягужинский. В должности Генерал-Прокурора состояли различные лица, в подавляющем большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиеся государственные деятели Д. Н. Блудов, Д. П. Трощинский, и блестящие юристы - Д. Н. Замятнин, Д. Н. Набоков, Н. В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в сражениях офицеры - А. Н. Самойлов и Д. И. Лобанов-Ростовский, и тонкий дипломат Д. В.Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской литературы -- Г. Р. Державин и И. И. Дмитриев.

По-разному складывались биографии и судьбы руководителей прокурорской системы. Кто-то, подобно А. А. Вяземскому или Р. А. Руденко, отдал служению прокуратуре свыше четверти века, кто-то, как А. А. Хвостов и А.Ф. Керенский или Н. С. Трубин и А. И. Казанник, были на высшем прокурорском посту сравнительно недолгое время. Но каждый по-своему вошел в историю ведомства.

Российская прокуратура на протяжении двух веков считалась одной из лучших в Европе, отличаясь строгостью и гуманностью. Сама этика этого государственного института предполагала верность долгу, преданность и лояльность государственным властным структурам, внимание к человеку. «Я ласкательства от вас не требую, -- писала в «секретнейшем наставлении Генерал-Прокурору Александру Вяземскому» Екатерина II, но единственно чистосердечное обхождение и твёрдость в делах». И требовалось тогда от прокуроров «в донесениях Императорскому Величеству поступать осторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить».

Известный юрист и правовед А. Ф.Кони высказал очень важный для будущих и сегодняшних работников прокуратуры постулат: «При всем гуманизме, прокуратура, как специфическая надзорная государственная структура, не может быть милосердна в ущерб «правовой и фактической доказательности».

Сохранились воспоминания о первом, петровских времён, Генерал-Прокуроре России П. И. Ягужинском, одного из его современников: «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшего чиновника». Замечательное качество юриста-государственника быть равным со всеми, ибо все равны перед Богом и Законом.

В 1819 г., после окончания царской опалы генерал-губернатором Сибири был назначен М. М. Сперанский - крупный русский юрист и государственный деятель, известный своими буржуазно-либеральными взглядами на государственное устройство. Он вместе с будущим декабристом Г. С. Батеньковым явился автором «Устава о сибирских киргизах» 1822 г., действовавшего с небольшими изменениями до середины 60-х годов. По тщательности своей разработки, по охвату детальным регламентированием основных вопросов управления и экономической политики, «Устав» стоит намного выше других актов, принятых на территории Казахстана. Устав кардинально изменил систему судопроизводства в казахских степях. Была сделана попытка вытеснения роли суда биев и ограничения случаев применения норм обычного права.

Устав официально закрепил виды судебных дел, разделил уголовные и гражданские дела, детализировал судебные функции органов, призванных вести следствие, судебные разбирательства, ввёл элементы прокурорской деятельности. По Уставу все судебные дела делились на три категории: 1-уголовные; 2-исковые; 3-по жалобам на управление. В состав областного правления и присутствия входил стряпчий, который выполнял функции представителя органов прокуратуры.

В соответствии с действующим законодательством, стряпчий областного правления области «Сибирских киргизов» занимался и уголовным преследованием, которое по существу сводилось к праву и обязанности стряпчего обнаруживать сведения о преступлениях, по которым нет заинтересованных лиц (потерпевших, заявителей и т.д.).

Как известно, после Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы и не функционировали в течение почти пяти лет, в том числе и на территории Казахстана. Декрет Совета Народных Комиссаров «О суде» от 24.11.1917 упразднил ранее существовавшие дореволюционные судебные органы, адвокатуру, институты судебных следователей и прокурорского надзора.

В Казахстане, как и в республиках Средней Азии, в период с 1917 по 1922 гг., из числа государственных органов, ведущих борьбу за укрепление революционной законности, следует, прежде всего, отметить чрезвычайные комиссии, работавшие в тесном контакте с народными комиссариатами внутренних дел и юстиции. Новая власть только на пятом году существования была вынуждена признать необходимость создания надзорного органа по обеспечению законности. Прокуратура, «упразднённая без всякого юридического анализа и обоснования», была восстановлена в 1922 г., были последовательно закреплены все её надзорные функции.

В период социалистической индустриализации Казахстана перед органами прокуратуры стояла важная задача обеспечить практическое осуществление актуальнейших политических, экономических, хозяйственных и культурно-воспитательных мероприятий, направленных на развитие тяжелой промышленности.

Прокуратура боролась в этот период с вредительством в промышленности, строительстве и на транспорте, с хищениями социалистической собственности, злоупотреблениями должностных лиц, с бюрократизмом, бесхозяйственностью и другими преступлениями и нарушениями социалистической законности. В ходе этой борьбы прокуратура достаточно окрепла и играла уже активную роль в осуществлении всех мероприятий партии и Правительства.

После получения Казахстаном статуса союзной республики начался новый этап развития органов прокуратуры. За подписью первого прокурора Казахской ССР С. Ескараева 11.11.1936 был издан приказ о разделении в Казахстане Наркомата юстиции и прокуратуры на самостоятельные государственные структуры.

В послевоенный период общий надзор прокуратуры получил дальнейшее развитие. Среди основных задач прокуратуры оставалась борьба с преступностью. Значительная работа была проделана по пересмотру уголовных дел, при расследовании и рассмотрении которых были допущены нарушения закона, по реабилитации необоснованно репрессированных граждан. Успех работы в те годы решали кадры. В прокуратуру начали возвращаться демобилизованные квалифицированные работники.

В Конституции СССР 1977 г. особое внимание уделялось правовому регулированию статуса органов прокуратуры, что нашло свое «зеркальное» отражение в Конституциях союзных республик.

Указанные нормы Конституции СССР и Конституции Казахской ССР значительно расширяли сферу прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов. Новая Конституция, в частности, включала в объекты прокурорского надзора все государственные комитеты, в отношении которых прокуратура ранее высшего надзора за исполнением ими законов в их деятельности не осуществляла. Это, безусловно, расширило возможности воздействия прокурорского надзора на укрепление социалистической законности во всех сферах государственной и общественной жизни, законодательно закрепило полномочия прокуроров как носителей высшего надзора.

Таким образом, за годы Советской власти был создан институт прокурорского надзора, назначение которого состояло в охране единой социалистической законности, присущей природе социалистического строя, от каких бы то ни было посягательств.

Современная прокуратура Республики Казахстан имеет почти трёхвековую историю и является результатом длительной эволюции её правового статуса. Существенной особенностью государственно-правового института прокуратуры является ее максимальная адаптированность на любом историческом этапе к условиям соответствующей формы государственного устройства и правления. Являясь нейтральным к различным политическим течениям и веяниям, прокуратура служит только воле, выраженной в действующих законах, и всемерно способствует претворению её в жизнь посредством надзора за их соблюдением. Новизна и острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране диктуют необходимость дальнейшего максимального использования потенциала прокуратуры как органа обеспечения законности.

Обеспечение законности всегда было специфической функцией органов прокуратуры, исторически и законодательно ей присущей. Ни один из существующих ныне государственных органов не может принять на себя надзорные функции прокуратуры.

Со времени провозглашения независимости Республики Казахстан открылась новая страница в истории органов прокуратуры, произошло дальнейшее развитие прокурорского надзора за соблюдением (исполнением) законов. Реформирование системы органов прокуратуры осуществлялось в соответствии с принципами нового государственного устройства, политической ситуации и развития международно-правового сотрудничества.

Исследование деятельности, места прокуратуры в системе государственных органов позволяет обосновать ряд выводов:

1. Существенной особенностью института прокуратуры, или схожих с ней правовых институтов, выполняющих функцию надзора за законностью, является ее наличие на всех исторических этапах развития государственности, и при этом ее максимальная адаптированность к соответствующей форме государственного устройства и правления. При этом, проявляя свою нейтральность по отношению к различным политическим режимам, прокуратура служит только воле законов, и всемерно способствует претворению её в жизнь посредством надзора за их применением (соблюдением).

2. Современная прокуратура в системе государственности Казахстана, вобравшая в себя положительные элементы других правовых систем, выкристаллизовала в этом сложном и противоречивом, многообразном процессе современную модель прокуратуры как правозащитного органа, уникального правового инструмента Главы государства по обеспечению функций гаранта Конституции, соблюдению прав и свобод человека.

3. Прокуратура, являясь элементом механизма сдержек и противовесов разделённых властей, правового обеспечения их слаженности и взаимодействия не входит и не должна входить в состав ни одной из них в полной мере, что и является важным условием выполнения ею своего главного предназначения - обеспечение законности, защита прав и свобод граждан. 4. Новизна и острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране диктуют необходимость дальнейшего максимального использования потенциала прокуратуры как органа обеспечения законности. Например, предоставления Генеральному Прокурору права обращения в Конституционный Совет с представлением о проверке конституционности норм действующих законов (в соответствии с п. 1 ст. 83 Конституции), расследования преступлений и т.д.

5. Возникает необходимость в обозначении вопросов, связанных с системой, принципами и местом органов прокуратуры среди государственных органов на конституционном уровне. Данное обстоятельство предполагает необходимость выделения в Конституции специального раздела о прокуратуре, осуществляющей высший надзор в Республике, поскольку ни одному другому государственному органу не предоставлено таких надзорно-контрольных функций в целях обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, и нормативного облечения действующего Закона РК «О Прокуратуре» в форму конституционного закона.

Размещено на Allbest.ru