От "местных польз" к "вопросам местного значения": исторический путь местного самоуправления в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОТ «МЕСТНЫХ ПОЛЬЗ» К «ВОПРОСАМ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ»: ИСТОРИЧЕСКИЙ ПУТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Марушкин Николай Васильевич

Продолжающиеся поиски наиболее оптимальной модели отечественного местного самоуправления вызвали необходимость обращения к историческому опыту его организации в нашей стране. Проблема преемственности современного местного самоуправления неоднократно поднималась в научной среде, но единой, общепризнанной точки зрения на вопросы о времени возникновения данного института в России и периодах, в течение которых местное самоуправление не осуществлялось, до настоящего времени не сформировано. При этом ряд оценок, на наш взгляд, нуждается в серьезном уточнении.

Вопрос о природе земского и городского самоуправления, несмотря на наличие дискуссий, в целом можно считать разрешенным. Основываясь на положениях популярной концепции, сложившейся в среде отечественных государствоведов рубежа XIX-ХХ веков, значительное число современных специалистов говорят о земских учреждениях как об органах местного самоуправления. Означенная позиция нашла свое отражение и в современной государственной политико-правовой доктрине: в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным развитие земств было охарактеризовано как развитие местного самоуправления [11].

Знаковым, на наш взгляд, является и тот факт, что именно земское и городское самоуправление впервые получают нормативно закрепленные компетенционные основы, выраженные в дефиниции «местные пользы и нужды» [2, с. 3]. Осмысливая приведенную выше дефиницию, А. Д. Градовский отмечал: «исходной точкой для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать вытекающих из факта общения известной массы людей на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли» [3, с. 26]. Именно право и корреспондирующая ему обязанность по разрешению вопросов быта местного территориального социума, удовлетворению «польз и нужд», переданные центральной властью его выборным представителям ознаменовали начальную, пока еще осторожную попытку придать самоуправлению на местах черты, выделяющие его из прочих видов управления.

В целом, формирование самоуправленческих начал в России конца XIX века, на наш взгляд, осуществлялось, двумя путями: сложившимся исторически путем углубления и развития самоуправления общин естественных поселений - в первую очередь городов, а также посредством санкционированного государством распространения самоуправленческих инструментов на уровень ключевых объектов административно-территориального устройства Российского государства: уездов и, в определенной степени, губерний. Данный исторический опыт в дальнейшем был активно использован как в советском государственном строительстве, так и при формировании современной отечественной системы местного самоуправления.

Революционные события октября 1917 года никоим образом не отменили возможности эволюционных преобразований в сфере разрешения местных вопросов. О таком характере политико-правовых изменений могут свидетельствовать как параллельное функционирование, на начальном этапе существования Советской России, систем так называемых «местных самоуправлений» [10] и Советов, так и постепенное, продолжавшееся практически до начала 20-х годов принятие на себя последними компетенций земств и органов городского самоуправления.

Изначально, высшие правовые акты Советского государства, ставшие основой нормативного закрепления сложившейся и действовавшей на протяжении всего советского периода истории системы управления, были лишены самого понятия «местное самоуправление». Однако, на наш взгляд, стоит согласиться с мнением В. В. Кузнецова и В. В. Ваховского, которые, вполне обоснованно критикуя сторонников концепции ликвидации советской властью сложившихся элементов местного самоуправления, отмечали, что «советская власть сама была общенародной и, следовательно, структурные элементы низовой власти представляли из себя народную власть» [7, с. 127]. Возвращение понятия «местное самоуправление» в отечественную правовую доктрину относится к 20-м годам ХХ века и связано с выходом фундаментального труда Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства». Автором отмечалось, что «особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует» [1, с. 243]. Под местным самоуправлением Л. А. Велиховым понимается «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения» [Там же, с. 235]. Данным определением местному самоуправлению и местному государственному управлению фактически было придано идентичное значение. О двойственном характере современных ему, наиболее приближенных к населению советских органов говорил, в свою очередь, и А. Чернышев: «в круг ведения нашей советской волости входит все, что связано с деятельностью местных органов, называемых в дореволюционное время органами местного самоуправления по осуществлению местных нужд в области административной, хозяйственно-экономической и культурно-просветительной. Но волостные исполкомы и сельские советы являются в то же время органами государственной власти в пределах своей территории» [12, с. 83-84]. Анализ нормативного материала, на наш взгляд, в полной мере доказывает обоснованность данных точек зрения.

Уже в декабре 1917 года, указывая на обязательность действия в соответствии с актами центральных и вышестоящих органов Советской власти, СНК РСФСР отмечал, что Советы на местах «вполне самостоятельны в вопросах местного характера» [8]. В дальнейшем, Конституцией РСФСР 1918 года в пункте «в» ст. 79 были выделены категории «местных и общегосударственных нужд», а к исключительной компетенции органов Советской власти на местах, согласно п. «в» ст. 61, отнесены, в том числе, «разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение» [4]. Таким образом, если первая из приведенных дефиниций практически в неизменном виде оказалась заимствованной из дореволюционного земского и городского права, то вторая закрепилась в законодательстве, трансформировавшись на сегодняшний день в обозначение одного из ключевых компонентов правового статуса муниципального образования - вопросов местного значения.

Конституция РСФСР 1925 года, сохраняя преемственность в вопросе определения компетенции органов власти на местах, «разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение» [5], вновь отнесла к предметам ведения местных Советов. Впоследствии данная дефиниция, претерпевшая некоторые изменения, была закреплена в первой редакции Конституции СССР 1977 года, в тексте ст. 146 устанавливающей компетенцию местных органов государственной власти и управления, и разграничена с категориями «вопросы республиканского и общесоюзного значения» [6].

Представляется очевидным, что советским конституционным законодателем подтверждался особый статус Советов на местах, носящих двойственный характер и олицетворяющих собой единство государственных и местных интересов. Фактически, местными Советами разрешались как вопросы организации и функционирования местного хозяйства, затрагивающие ключевые бытовые интересы населения данной территории, так и вопросы государственного значения применительно к местному обществу.

Возвращение в правовой оборот категории «местное самоуправление», а вместе с ней и нормативное закрепление дефиниции «вопрос местного значения» связываются с введением в действие Закона СССР от 09 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», согласно ст. 1 которого под местным (территориальным) самоуправлением понималась «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» [9]. Предусмотренная названным законом привязка местного самоуправления к административно-территориальному устройству представляется логичной и обоснованной именно с точки зрения исторического опыта функционирования советской государственной системы. Следовательно, мы имеем основания утверждать то, что местные Советы, являясь органами государственного управления, сформированными в рамках административно-территориального устройства Советского государства, выполняли функции органов местного самоуправления, решая, в том числе, и вопросы, определяемые в настоящее время как вопросы местного значения.

Местное самоуправление в России, в современном его понимании, вне всякого сомнения имеет глубокие корни и традиции. Первоначально оформившись в виде самоуправления городского и земского и получив компетенционные основы в виде «местных польз и нужд», в дальнейшем местное самоуправление в Советской России оказалось весьма органично встроенным в систему государственного управления, сохранив традиционные предметы ведения: «вопросы местного характера», «местные нужды» и полномочия по «разрешению вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение», трансформировавшиеся в дальнейшем в один из элементов правового статуса современного муниципального образования - «вопросы местного значения».

местный самоуправление городской земский

Список литературы

1.Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. 480 с.

2.Городовое положение, высочайше утвержденное 11-го июня 1892 года / сост. В. В. Волк-Ланевский. СПб., 1892. 230 с.

3.Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Ч. 3. Органы местного управления // Собрание сочинений А. Д. Градовского. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1904. Т. 9. 793 с. 4. Конституция (Основной Закон) РСФСР: принята 10 июля 1918 г. // Собрание узаконений РСФСР (СУ РСФСР). 1918. № 51. Ст. 582.

5.Конституция РСФСР: утверждена 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

6.Конституция СССР: принята 7 октября 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

7.Кузнецов В. В., Ваховский В. В. Местное самоуправление в системе государственного управления: учебное пособие. Ульяновск: УлГТУ, 2009. 127 с.

8.О правах и обязанностях Советов [Электронный ресурс]: Инструкция СНК РСФСР от 24 декабря 1917 г. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_130.htm (дата обращения: 28.05.2015).

9.Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 09 апреля 1990 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 267. 10. Об организации местного дорожного строительства [Электронный ресурс]: Декрет ВЦИК от 25 февраля 1918 г. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_246.htm (дата обращения: 28.05.2015).

11.Путин В. В. Послание Президента Федеральному Собранию [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/ transcripts/19825 (дата обращения: 13.12.2013).

Размещено на Allbest.ru