Місце в державній поліцейській системі муніципальної поліції Франції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місце в державній поліцейській системі муніципальної поліції Франції

Н.В. Капітонова

Проаналізовано місце в державній поліцейській системі муніципальної поліції Франції, етапи становлення та розвитку її муніципальної поліції, а також форми і методи роботи муніципальної поліції щодо захисту прав і свобод людини. На основі досвіду діяльності муніципальної поліції Франції, запропоновано шляхи, засоби і методи створення аналогічної правоохоронного підрозділу в Україні.

Ключові слова: муніципальна поліція, комуна, влада, громадська безпека, захист прав і свобод людини.

Капитонова Н.В. Место в государственной полицейской системе муниципальной полиции Франции

Проанализированы место в государственной полицейской системе муниципальной полиции Франции, этапы становления ираз- вития ее муниципальной полиции, а также формы и методы работы муниципальной полиции по защите прав и свобод человека. На основе опыта деятельности муниципальной полиции Франции, предложены пути, средства и методы создания аналогичной правоохранительного подразделения в Украине.

Ключевые слова: муниципальная полиция, коммуна, власть, общественная безопасность, защита прав и свобод человека.

Kapitonova Nataliia. French municipal police in state law enforcement system

In the article the seat in the state police system of the municipal police of France, the stages offormation and development of the municipal police, as well as forms and methods of work of the municipal police for the protection of rights andfreedoms. Based on the experience of the municipal police of France, the ways, means and methods of creating a similar law enforcement unit in Ukraine.

Key words: municipal police, municipality, government, public safety, protection of rights and freedoms.

Kapitonova Nataliia. French municipal police in state law enforcement system

Article provides an analysis of French municipal police as element of state law enforcement system, its development stages along with forms and methods of municipal police activities aimed at human rights and freedoms protection. Ways and methods of a similar law enforcement unit establishment in Ukraine are presented in reliance on French experience. French law gives a clear distinction between judicial (criminal) and administrative police activity. Division of state law enforcement institutes (gendarmerie and police) into judicial and administrative is a legislative doctrine not only in France - it is a fundamental concept of many Western European liberal legal systems. This concept is of huge importance as it allows to define the authorities of police and gendarmerie officers in the criminal prosecution procedure «the citizens' rights are seriously limited». Therefore, as an essential element of state law enforcement system, French police and gendarmerie are responsible to the judiciary in terms of law implementation. French legislator delegated the authorities on law enforcement management and supervision to the judiciary and this mechanism is fixed in the Criminal Procedure Code. Legality of police and gendarmerie official duties' performance is controlled by the prosecution (structural element of the judiciary).

General and special administrative police units are distinguished in the structure of administrative police. Still French researchers admit that general administrative police is tasked to achieve three main goals - security, peace and sanitation. Security is understood as complex of preventive measures in case if any threat is present to the group or individual - e.g., prevention of conspiracy against the state or accident prevention.

It is stressed that general administrative police activity comprises different types of administrative activity aimed at establishment of general regulations and individual measures required to be taken for public order ensuring - again speaking of security, peace and sanitation. Special administrative police is authorized to intervene in areas different from security, peace and sanitation.

Functions of general police are performed on behalf of the state or the community and the difference between them is extremely important as the all the damage caused by police actions is reimbursed by the state or community depending on the unit and its specialization.

French municipal police functions in communities with total population not exceeding 10 000 people; its main tasks are public order ensuring, maintenance of peace and order in ways strictly defined by the applicable law; it is financed by the local authorities, subordinated to the mayor and empowered to act in the context of criminal police functions as National Police and National Gendarmerie reserve force.

Concerning the opportunity to use the French municipal police experience in Ukrainian reality, we agree that there absolutely no grounds to take this model as a best practice or a successful example - we need to remember that in democratic societies law enforcement management system was developed and established in different social, political and economic environment.

Still many examples can be taken from the French experience in terms of improving the Ukrainian law enforcement performance indicators. We speak first of all about competitive basis of staff potential development and specification of the state officials' authorities in terms of relevant functions performance.

Key words: municipal police, municipality, government, public safety, protection of rights and freedoms.

Загальновідомо, що територіальний устрій, включно з організацією влади на місцях, є одним з основоположних стовпів державного механізму. Вміння знайти оптимальну модель, яка би забезпечувала ефективний розподіл відповідальності/ресурсів/повноважень, між державою в цілому (центром) і її територіальними складовими (регіонами, субрегіонами, громадами), є одним з ключів до побудови успішної країни.

Франція - це країна, яка використовує для охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки жорстко централізовану поліцейську систему.

Для забезпечення суспільного порядку у Франції побудована жорстка централізована поліцейська система, що має ряд характерних рис:

1. Широке коло повноважень міністерства внутрішніх справ в різних сферах суспільного життя. МВС Франції здійснює свою діяльність за двома напрямками: перший - суто поліцейський, другий - поєднує в собі вирішення широкого спектру внутрішніх, соціальних та адміністративних завдань. Зокрема, реєстрація політичних партій і об'єднань, здійснення контролю за діяльністю всіх місцевих органів влади, організація цивільної оборони, здійснює керівництво благодійних організацій і фондів та інші завдання.

2. Наявність декількох самостійних, з особливим правовим статусом поліцейських формувань різної підпорядкованості: Національна поліція і Національна жандармерія. Одночасне застосування двох самостійних правоохоронних інститутів зі складними структурами обумовлено як історично, так і має практичну доцільність і прагматизм. По-перше, це своєрідна страховка демократичного суспільства від можливих зловживань з боку силових структур. Подруге, поліції і жандармерії та їхнім підрозділам на місцях властива жорстка конкуренція, обумовлена повноваженнями, які перетинаються. Це, як свідчить практика, сприяє більш вдалому виявленню в Національній поліції і Національній жандармерії фактів корупції та інших правопорушень. По-третє державне керівництво Франції має в своєму розпорядженні професійно підготовлену силову структуру (Національна жандармерія), внутрішня організація якої заснована на військовій дисципліні, де виключена можливість стороннього політичного впливу та де службові відносини відрізняються традиційним консерватизмом¹.

3. Інститут префектів - представники уряду в адміністративно- територіальних осередках держави. Префекти призначаються президентом за поданням прем'єр-міністра Франції і підпорядковуються безпосередньо міністру внутрішніх справ. Вони відіграють велику роль у забезпеченні інтересів центральної влади, одноманітності та послідовності управління правоохоронними органами, контролі за органами місцевого самоврядування. Ці посадові особи здійснюють значний вплив на роботу всіх складових поліцейського апарату, незалежно від їх відомчої належності та джерел фінансування².

Французька правова наука диференціює поліцейську діяльність на судову (кримінальну) і адміністративну. Ж. Ведель зазначає, що призначення судової поліції полягає в розкритті злочинів і правопорушень та розшуку злочинців. Адміністративна поліція, в свою чергу, не пов'язана з поняттям правопорушення, її призначення полягає в підтримці публічного порядку. Іноді висловлюються (хоча це досить дискусійно), що судова поліція має репресивний характер, тоді як адміністративна поліція має превентивний характер³.

Поділ діяльності правоохоронних інститутів держави (жандармерії і поліції) на судову та адміністративну є доктринальною установкою законодавства Франції (і не тільки Франції), концептуальним положенням ліберальної юридичної думки західноєвропейських країн. Воно має величезне значення, тому що дозволяє визначити повноваження співробітників національної поліції і військовослужбовців жандармерії в галузі кримінального переслідування, тобто там, «де права громадян піддаються найбільш серйозним обмеженням». Таким чином, будучи складовою частиною поліцейської системи держави, поліція і жандармерія Франції при проведенні законів в життя відповідальні перед судовою владою. Французький законодавець закріпив заходи по керівництву і контролю за діями цих відомств з розслідування злочинів з боку судових органів в Кримінально-процесуальному кодексі. Нагляд за законністю дій співробітників поліції і військовослужбовців жандармерії при виконанні ними службових обов'язків здійснює прокуратура (у Франції вона знаходиться при судових інстанціях)⁴.

У структурі адміністративної поліції виділяються загальна адміністративна поліція і спеціальна адміністративна поліція. При цьому французькими дослідниками відзначається, що загальна адміністративна поліція має своїм призначенням досягнення всього того, що позначено трьома термінами, тобто безпеку, спокій і санітарія. Безпека - діяльність, спрямована на попередження небезпеки, яка загрожує колективу або приватним особам, починаючи від запобігання змов проти безпеки держави і закінчуючи запобіганням нещасним випадкам. Спокій служить для створення деяких обмежувальних обставин, які попереджають незручності життя в суспільстві, наприклад, надмірний шум, проблеми міграції і т.п. Нарешті, санітарія - це гігієна і охорона здоров'я суспільства в найширшому сенсі. Разом з тим спеціальні нормативні акти наділяють адміністрацію поліцейськими повноваженнями, наприклад, в області торгівлі продовольчими товарами, в області естетики, ігор і лотерей⁵.

Термін «спеціальна адміністративна поліція» має два значення. Перш за все це діяльність поліції, цілі якої не відрізняються від цілей загальної поліції, але яка підпорядкована особливому правовому режиму. Наприклад, поліція небезпечних, незручних і шкідливих для здоров'я установ є спеціальною поліцейською діяльністю; її завдання - забезпечення безпеки і санітарії - не мають нічого специфічного, але вона підпорядкована спеціальному юридичному режиму і, зокрема, повністю знаходиться в руках префекта. Мер в цю діяльність втручатися не може. Так само поліція залізниць є поліцією, що забезпечує безпеку, спокій і санітарію, але вона підпорядкована особливому правовому режиму і спеціальному органу в особі міністра громадських робіт.

Другий сенс терміна «спеціальна адміністративна поліція» носить більш специфічний характер. Йдеться про поліцейську діяльність, завдання якої зазвичай не відносяться до загальної поліції. Наприклад, існує поліція естетики, що дозволяє адміністрації охороняти природу і пам'ятники, що не стосується ані безпеки, ні спокою, ні санітарії. Спеціальною є також поліція полювання і рибальства, спостереження за іноземцями, за особами без постійного місця проживання, контролю за рекламою і вивісками, поліція ігор і лотерей тощо.

Отже, загальна адміністративна поліція являє собою сукупність різних видів адміністративної діяльності, що має на меті встановлення загальних правил і вжиття заходів індивідуального порядку, необхідних для підтримки громадського порядку, тобто забезпечення безпеки, спокою і санітарії. Спеціальна адміністративна поліція - діяльність якої відрізняється від загальної адміністративної поліції або особливим режимом, або тим, що дозволяє втручання в інші області, ніж безпека, спокій або санітарія⁶.

Функції загальної поліції здійснюються від імені держави або від імені комуни, і відмінність між ними дуже важлива, беручи до уваги, що відповідальність за шкоду, спричинену поліцейськими діями, лягає або на державу, або на комуну, в залежності від того, який саме поліцейський орган діяв.

За Конституцією 1946 року голова Ради Міністрів, мав повноваження поліції стосовно до всієї території країни. За конституцією 1958 року поза надзвичайних обставин, при яких президент республіки зосереджує в своїх руках широкі повноваження (стаття 16 Конституції), керівництво поліції здійснює Прем'єр-міністр із застереженням щодо правила, що надає президенту республіки право підписання декретів.

Міністр внутрішніх справ володіє повноваженнями щодо всієї сукупності особового складу поліції, але він не може, якщо інше не встановлено спеціальними нормативними актами, приймати поліцейські регламенти, що застосовуються на всій території країни. Однак він володіє в силу свого положення можливістю наказувати префектам прийняття певних поліцейських заходів⁷.

На місцевому рівні суб'єкти, що здійснюють поліцейські функції, досить численні. Особовий склад поліції може бути державним (цивільним або військовим персоналом) і місцевим. Зусилля французьких законодавців протягом останніх років спрямовані на посилення місцевої компетенції в питаннях безпеки.

У комунах з чисельністю жителів понад 10 тисяч осіб поліція націоналізована. В інших же комунах діє муніципальна поліція. Таким чином, слід констатувати наявність ще однієї характерної риси, властивої поліцейській системі Франції - наявність муніципальної поліції. Вона утримується на кошти місцевих органів і підпорядковується мерам міст. Муніципальна поліція є резервом Національної поліції. Основним завданням муніципальної поліції є нагляд за виконанням розпоряджень міської влади, підтримка порядку на ринках, контроль за санітарним станом населених пунктів, нагляд за безпекою дорожнього руху в межах своїх міст⁸.

Носіями поліцейської влади в контексті французького муніципального управління є мер, голова генеральної ради і префект.

В рамках своєї комуни мер наділяється владою в сфері адміністративної поліції. Згідно статті 2122-24 і 2122-27 Кодексу про адміністративно-територіальні утворення, мер відповідає за здійснення поліцейської влади під контролем представника держави в департаменті. Він відповідає за опублікування і виконання законів та інших нормативно-правових актів; за виконання заходів загальної безпеки; за здійснення спеціальних функцій, які на нього покладені законом. У сфері загальної поліції Кодекс про адміністративно-територіальні утворення уточнює, що мер повинен забезпечити правопорядок, безпеку і сприятливі умови для здоров'я громадян⁹.Мер може здійснювати також повноваження і в сфері спеціальної поліції (наприклад, поліція по нагляду за будівлями, які руйнуються, дорожня поліція в гірських районах), які він виконує від імені держави або комуни. Ці повноваження йому надаються на підставі різних нормативно-правових актів і можуть включати в себе право на видачу або відмову у видачі спеціальних дозволів, право призупинити або припинити діяльність будь-якої установи, право примусу до виконання певних робіт і т.п. Повноваження мера в поліцейській сфері проявляються у виданні муніципальних постанов¹⁰.

Префект несе відповідальність за підтримання громадського порядку в департаменті, і йому підпорядковані сили державної поліції. Він відповідає за дорожню поліцію поза житлових кварталів, координує зусилля різних служб у разі виникнення стихійного лиха. Йому підкоряються спеціальна поліція, діяльність якої пов'язана із захистом навколишнього середовища, контролем за полюванням і рибальством; спільно з мером він відповідає за санітарну поліцію¹¹.

Що стосується недержавної муніципальної поліції, повноваження префекта значні. Згідно статті 2215-1 Кодексу про адміністративно-територіальні утворення, префект може прийняти будь-які заходи, які стосуються підтримки чистоти, безпеки, громадського спокою в комунах, де муніципальна влада не володіє такими повноваженнями. На підставі статті 2212-1 префект здійснює контроль за муніципальними постановами, виданими мером з питань, що стосуються муніципальної поліції.

Повертаючись до проблеми визначення правового статусу муніципальної поліції, необхідно відзначити, що на підставі статті 2212-5 Кодексу про адміністративно-територіальні утворення «незалежно від загальної територіальної юрисдикції Національної поліції і Національної жандармерії, співробітники муніципальної поліції виконують в межах своєї компетенції повноваження, які їм доручає мер по забезпеченню громадського порядку, спокою, безпеки і охорони здоров'я. Вони відповідають за виконання поліцейських постанов мера»¹².

Таким чином, роль муніципальної поліції двояка: з одного боку, вона виступає доповненням Національної поліції і Національної жандармерії, з іншого - здійснюють повноваження щодо забезпечення громадського порядку, спокою, безпеки і охорони здоров'я.

Що стосується формування муніципальної поліції, французьким законодавством передбачена наступна процедура. Співробітники муніципальної поліції відбираються на підставі конкурсу, за результатами якого призначення здійснюється мером з твердженням кандидатур прокурором Республіки. Крім цього, співробітник повинен прийняти присягу в присутності судді першої інстанції. Після призначення співробітники повинні пройти навчання протягом шести місяців організоване Національним центром територіального управління. Співробітник може бути прийнятий на службу з умовою проходження випробувального терміну тривалістю до року. Муніципальні поліцейські відносяться до службовців категорії «С». Кар'єрне зростання муніципального поліцейського проходить шість ступенів: від охоронця муніципальної поліції, головного охоронця, бригадира, старшого капрала до шефа муніципальної поліції¹³.

У Франції досить чітко регламентовані зовнішні ознаки муніципальної поліцейської діяльності, а саме: співробітник муніципальної поліції зобов'язаний носити форму, при собі мати триколірну професійну картку (посвідчення), видану мером, може бути озброєний на підставі дозволу префекта за вмотивованим запитом мера, але застосування зброї призначене суто для самозахисту.

Співробітник муніципальної поліції здійснює функції адміністративної поліції, визначені в Кодексі про адміністративно-територіальні утворення, а також функції кримінальної (судової) поліції, визначені в Кримінально-процесуальному кодексі Франції. Згідно статті 21 Кримінально-процесуального кодексу, співробітники муніципальної поліції:

- Допомагають в здійсненні функцій співробітникам кримінальної поліції;

- Звітують вищому керівництву про всі злочини правопорушення, про які їм стало відомо;- Фіксують, дотримуючись вказівок керівників і в рамках законодавства, порушення кримінального закону і збирають відомості з метою встановлення осіб, які вчинили злочини¹⁴.

Стаття 15 Кримінально-процесуального кодексу уточнює положення стаття 21 того ж кодексу і передбачає, що муніципальні поліцейські «звітують про будь-які злочини, правопорушення або порушення, про які їм відомо, у формі рапортів, які направляються своєму вищому керівництву (меру), яке в свою чергу наділено повноваженнями з розслідування правопорушень і зобов'язано негайно проінформувати прокурора Республіки і направити отриманий рапорт судовій поліції».

Закон від 15 квітня 1999 року «Про муніципальну поліцію» визначає взаємодію між муніципальною поліцією, з одного боку, і Національною поліцією і Національної жандармерії, з іншого, основною формою якого є укладання угод.

Названий закон також розширює повноваження співробітників муніципальної поліції, а саме: надає право протоколювати ряд порушень у сфері дорожнього руху (наприклад, порушення правил зупинки транспортного засобу), а також порушень, пов'язаних із заподіянням шкоди життю і здоров'ю домашніх тварин і тварин, що утримуються в неволі, та ін.

У сфері кримінальної поліції муніципальні поліцейські виконують роль помічників, виконуючи розпорядження компетентних посадових осіб. Самостійних повноважень, пов'язаних з обмеженням свободи правопорушників (арешт), доглядом, перевіркою особистих документів, евакуацією транспортних засобів, співробітники муніципальної поліції не мають.

Деякими особливостями володіють муніципальні поліцейські сільських громад. У порівнянні з іншими співробітниками муніципальної поліції, повноваження сільських поліцейських обмежені, але чіткіше визначені.

Згідно положень статті 2213-16 і 2213-9 Кодексу про адміністративно-територіальні утворення, підтримання порядку в сільській місцевості відноситься сфері діяльності Національної жандармеріїі сільських поліцейських. Сільські поліцейські виявляють і фіксують факти порушень муніципальних постанов за допомогою складання протоколів.Вони також відносяться до службовців категорії «С», і їхня кар'єра включає в себе просування від ступеня сільського поліцейського до ступеня головного сільського поліцейського. Термін початкового навчання сільських поліцейських становить три місяці. Сільські поліцейські носять металеву табличку, на якій позначено найменування муніципалітету, прізвище співробітника і слово «закон». Вони можуть бути озброєні в тому ж порядку і для тих же цілей, що і інші муніципальні поліцейські.

З метою підтримання громадського порядку сільський поліцейський повинен встановлювати і фіксувати в протоколі правопорушення, що посягають на лісову і сільську власність (парки, заповідники і т.п.), порушення правил полювання, рибальства, забруднення водойм та інше. Протягом п'яти днів з моменту складання протокол повинен бути спрямований прокурору Республіки через комісара поліції або командувача бригадою жандармерії¹⁵.

Згідно статті 23 Кримінально-процесуального кодексу, сільські поліцейські можуть проникати в будинки, будівлі, прилеглі до них двори і ділянки тільки в присутності посадової особи, яка має повноваження з розслідування правопорушень.

Цікавим, на наш погляд, з точки зору визначення правового статусу співробітників муніципальної поліції, є ухвалений 1 серпня 2003 року Кодекс етики співробітників муніципальної поліції. Крім вимог до морально-етичних якостей співробітника (чесність, неупередженість, збереження гідності в будь-якій ситуації, шанобливе ставлення до громадян та ін.), названий документ містить і ряд процедурних нормативів. Так, наприклад, якщо співробітник муніципальної поліції проводить огляд на стан сп'яніння, і результат огляду позитивний або порушник відмовляється від проходження огляду, співробітник зобов'язаний повідомити посадову особу Національної поліції або Національної жандармерії і за вказівкою останнього затримати правопорушника. Самостійних повноважень щодо затримання порушника муніципальний поліцейський не має. В даному Кодексі містяться заборони на сумісництво з іншою професійною діяльністю, створення підприємств, фондів, асоціацій особисто або через представників (стаття 15) та ін.

Крім того, Кодекс зобов'язує мера захищати співробітників муніципальної поліції від загроз, насильницьких дій, нападів, образ та наклепів, жертвами яких вони стали в зв'язку з виконанням своїх службових обов'язків (стаття 16).

Протягом багатьох років, з початку 60-х і до середини 80-х років XX століття, у Франції тривало значне зростання злочинності, особливо високий її рівень спостерігався в громадських місцях. В результаті реформ французької поліції значно підвищилася ефективність її діяльності, стабілізувалася оперативна обстановка в найбільш криміногенних регіонах країни. Одним із напрямків цієї реформи стало створення муніципальної поліції.

Муніципальна поліція у Франції являє собою діяльність, що здійснюється в рамках комун з чисельністю населення менше 10 тисяч жителів, спрямовану на забезпечення громадського порядку, спокою і безпеки в суворо визначених законом формах, фінансовану за рахунок коштів місцевого бюджету, підпорядковану меру і є резервом Національної поліції і Національної жандармерії Франції в контексті здійснення функцій кримінальної поліції.

Що стосується можливості використання досвіду французької муніципальної поліції у вітчизняних умовах, то ми повністю поділяємо висловлену думку про те, що немає видимих і безперечних підстав розглядати досвід зарубіжної поліції в цілому як передового, тим більше що склалася в провідних демократичних країнах система управління функціонуванням поліцейських формувань діє в інших, значно більш сприятливих соціально-політичних і економічних умовах.

Тим більше багато елементів досвіду муніципальної поліції Франції, як нам здається, могли б уявити інтерес з точки зору досконалості роботи поліції України. Мова йде, зокрема, про конкурсний порядок формування кадрової бази і детальній регламентації повноважень посадових осіб, виконуючих відповідні функції.

Література

муніципальна поліція

1. Князев В.В. Жандармерия и военная полиция некоторых зарубежных государств: Аналитический обзор / В.В. Князев, Б.М. Самохин. - М., 1996. - C. 16.

2. Панов А.В. Територіальний устрій Франції та Італії - уроки для України: монографія / Панов А.В.; ПП «АУТДОР-ШАРК». - Ужгород, 2015. - С. 17.

3. Ведель Ж. Административное право Франции / Ведель Ж. - М., 1973. - С. 480.

4. Бирюков П. Н. Полиция Франции. Жандармерия/ П.Н. Бирюков // Евразийский юридический журнал. - 2009. - № 10. - С. 114.

5. Ведель Ж. Цит. работа. - С. 234.

6. Заросило В.О. Порівняльний аналіз адміністративної діяльності міліції України та поліції зарубіжних країн (Великобританії, США, Канади та Франції): дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Заросило Володимир Олексійович; Національна академія внутрішніх справ України. - К., 2002. - С. 64-65.

7. Бирюков П. Н. Цит. работа. - С. 114.

8. Матюхіна Н. П. Муніципальна поліція: окремі сторінки минулого та сьогодення (зарубіжний досвід) [Електронний ресурс] / Н. П. Матюхіна // Форум права. - 2009. - № 3. - С. 431-435. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ e-journals/FP/2009- 3/09mnpczd.pdf

9. Болотина Е.В. Муниципальная полиция Франции / Е.В. Болотина // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2006. - № 2 (30). - С. 76.

10. Панов А.В. Цит. праця. - С. 87.

11. Бирюков П. Н. Цит. работа. - С. 117.

12. Болотина Е.В. Цит. работа. - С. 77.

13. Декрет № 94-732 від 24 серпня 1994 року «Про кадри муніципальної поліції» // Jurnal Officiel de la Republique Franciase, 27.08.1994 - № 198.

14. Болотина Е.В. Цит. работа. - С. 78.

15. Болотина Е.В. Цит. работа. - С. 78.

Размещено на Allbest.ru