Процесуальні форми діяльності органів виконавчої влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівського держаеногоуніеерситету внутрішніх справ

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ФОРМИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Проць I.M.

Постановка проблеми. Органи виконавчої влади як суб'єкти адміністративного процесуального права України виступають в якості частини публічної адміністрації, складність і комплексність якої вимагає, щоб адміністративні процедури, на підставі яких здійснюється зовнішньо регулятивна і внутрішня організаційна діяльність, були системною діяльністю, де значення окремого елементу процедури можна визначити тільки завдяки сукупній оцінці, забезпечуючи єдність публічних завдань, спрямованих на захист прав і свобод людини та громадянина, юридичних осіб, законних інтересів інститутів громадянського суспільства. В умовах європейської інтеграції процесуальна діяльність органів виконавчої влади вимагає дослідження та вдосконалення.

Стан дослідження. Значний вклад у дослідження процесуальних форм діяльності органів виконавчої влади

України внесли вчені: В. Авер'янов, Ю. Битяк, Н. Бортник, В. Гаращук, І. Голосніченко, Є. Додін, С. Єсімов, В. Зуй, Л. Коваль, М. Ковалів, І. Коліушко, В. Колпаков, Т. Коломоєць, В. Кузьменко, І. Мартьянов, В. Остапенко, І. Пахомов, Г. Стеценко, О. Хоменко, С. Чикурлій і інші. Водночас адаптація національного законодавства України до вимог ЄС вимагає наукового аналізу нормативно-правових процесуальної діяльності органів виконавчої влади з метою подальшого удосконалення.

Метою статті є дослідження процесуальних форм діяльності органів виконавчої влади України.

Виклад основного матеріалу. Адміністративні процедури представляють собою вид адміністративного процесу, під ними розуміється врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність компетентних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій, що володіють державно-владними повноваженнями, з розгляду та вирішення індивідуальних адміністративних справ, в яких відсутній спір. На основі співвідношення понять «адміністративна процедура» і «адміністративний процес» доцільно зробити висновок, що адміністративні процедури є початковою формою діяльності щодо здійснення адміністративного процесу. Отже, якщо процес являє собою сукупність процедурних дій, то процедура становить внутрішнє прояв його змісту та визначає порядок здійснення взаємопов'язаних, вза- ємообумовлених та послідовних дій. Процедура є образ форми елемента адміністративного процесу. Сукупність процедур становить зміст процесу, будучи його елементом, утворюючи внутрішню структуру, тому їх співвідношення слід розглядати як форму і зміст. У межах адміністративних процедур виключається застосування юридичної відповідальності, однак можливе застосування інших заходів адміністративного примусу. Крім того, в контексті адміністративних процедур слід розглядати також організаційні процедури (в тому числі процедури розробки та прийняття адміністративних актів і процедури, пов'язані з державною службою).

З метою класифікації адміністративних процедур їх можна розділити на дві групи: функціональні і організаційні. Функціональні оформляють відносини між органами влади, з одного боку, та не підпорядкованими їм громадянами та юридичними особами, з іншого, з метою реалізації правового статусу останніх. Організаційні процедури спрямовані на забезпечення нормальної роботи державного апарату. До них слід відносити внутрішньо- організаційні процедури, процедури за стосунками з підлеглими органами та організаціями та міжвідомчі процедури (спільну діяльність органів виконавчої влади та публічної адміністрації з розроблення, прийняття та виконання адміністративних актів).

Функціональні адміністративні процедури доцільно класифікувати в залежності від ініціації їх порушення: органом влади, який проводить процедуру, або особою, яка звертається в даний орган. Це зумовлено процесуальними відмінностями: ініціатива органу влади отримує своє зовнішнє вираження в адміністративному акті, ініціатива інших осіб - у передбачених законом документах, адресованих відомству (перш за все, це звернення громадян та юридичних осіб).

Проведення адміністративних процедур базується на певних принципах, які детально розглянуто в попередніх розділах дослідження. Але доцільно указати, що особливу важливість представляють спеціальні принципи функціональних адміністративних процедур - пропорційності (тобто відповідності встановлених обмежень прав цілям адміністративної процедури) та координації (тобто міжвідомчої взаємодії під час отримання необхідних для процедури документів і відомостей), нормативний прояв якого визначено в постанові Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55 «Деякі питання документування управлінської діяльності».

У процесі вдосконалення правового регулювання доцільно використання поняття «елементи адміністративних процедур». Дана категорія повинна визначатися як система юридичних фактів, встановлення яких потрібно для можливості проведення адміністративної процедури. До таких елементів можна відносити: предмет процедури, сторони, їх права та обов'язки (тобто встановлення компетентного відомства, а також осіб, які мають право звертатися з заявою), терміни, докази, адміністративно- процедурну форму. До адміністративних процедур може бути застосовано загальне поняття доказів, що використовується в кодифікованому процесуальному законодавстві - відомості, на підставі яких компетентний орган встановлює наявність або відсутність обставин, що мають значення для правильного розгляду справи. В адміністративних процедурах, з погляду на дослідження Є. Додіна, можна розглядати традиційні властивості доказів: належність, допустимість, достовірність докази і достатність сукупності доказів [1, с. 43-52].

До елементів адміністративної процедури, з погляду на дослідження В. Тимощука, що ґрунтуються на західному досвіді досліджень даного питання, який пропонує визначення адміністративної процедури як встановленого порядку розгляду та вирішення індивідуальних адміністративних справ, як правило, відносяться: процедурні правила, призначені для легального застосування матеріальних компетенційних норм; типовий набір юридичних дій і актів, що здійснюються та приймаються суб'єктами компетенції; стадії діяльності суб'єктів компетенції та пов'язаних із ними інших суб'єктів права, послідовність здійснення юридичних дій і їх зв'язок; тимчасова характеристика (терміни, тривалість, періодичність) [2, с. 695].

Різноманіття адміністративної діяльності органів виконавчої влади вимагає введення та використання різних адміністративних процедур. Перш за все, виділяють позитивні адміністративні процедури, покликані впорядкувати основні види адміністративної діяльності органів виконавчої влади.

Крім позитивних адміністративних процедур, існують колізійні адміністративні процедури - це адміністративно-захисні процедури, які пов'язані з розглядом скарг, вирішенням розбіжностей і суперечок у сфері публічного управління. Класифікація адміністративних процедур здійснюється за видами вирішуваних завдань у межах компетенції уповноважених органів виконавчої влади.

Можна виділити такий перелік адміністративних процедур, реалізованих у сфері виконавчої діяльності: організаційні процедури (діловодство, підбір і розстановка кадрів, розподіл посадових обов'язків і ін.); нормотворчі процедури (підготовка та прийняття нормативних і індивідуальних актів); інформаційні процедури (документообіг, інформаційне обслуговування, інформаційний обмін та ін.); адміністративні процедури, пов'язані із здійсненням організаційно-технічних дій (матеріально-технічне забезпечення і ін.); адміністративно-управлінські процедури, пов'язані з розподілом, перерозподілом і делегуванням повноважень; адміністративні процедури, зв'язкові із здійсненням юридично значущих дій (реєстрація, ліцензування, квотування, облік та ін.); контрольно-наглядові процедури; адміністративні процедури, пов'язані з розглядом пропозицій та заяв, та інші юрисдикційні процедури; адміністративні процедури, що реалізуються в надзвичайних ситуаціях і особливих адміністративно-правових режимах; адміністративні процедури координації та взаємодії; адміністративні процедури, що реалізуються в межах дозвільної системи, у сфері охорони громадського порядку та забезпечення публічної безпеки, забезпечення безпеки особи та ін.

Необхідно сказати, що адміністративні процедури активно впроваджуються в економічну та в правоохоронну діяльність, оскільки в ході взаємовідносин з фізичними і юридичними особами потрібен принципово новий адміністративно-процесуальний режим. Недостатньо приписів, що стосуються інформаційного обміну, в тому числі порядку надання та отримання інформації. Чимало проблем виникає в питаннях роботи зі зверненнями громадян, надання фізичним та юридичним особам адміністративних послуг і ін. Ці та ряд інших питань повинні бути врегульовані приписами закону. Наприклад, Закон України від 2 липня 2015 року № 577-УІІІ «Про внесення змін до Закону України «Про звернення громадян» щодо електронного звернення та електронної петиції».

Адміністративні процедури можуть бути визначені як нормативно встановлений порядок послідовно здійснюваних адміністративних дій, прийнятих рішень, спрямованих на реалізацію їх повноважень у механізмі захисту прав громадян та юридичних осіб, у наданні громадянам та юридичним особам, у відповідності зі своєю компетенцією, адміністративних послуг. Говорячи про класифікацію адміністративних процедур, необхідно відзначити, що в наявних роботах з адміністративного права вже робилися спроби класифікувати адміністративні процедури за різними критеріями.

Щоб усвідомити сутність багатопланового явища як адміністративні процедури, доцільно в основу, на нашу думку, покласти критерій призначення адміністративних процедур. Поділ процедур, таким чином, проводиться в залежності від основних завдань, що стоять перед державою при реалізації його функцій у межах відповідних адміністративних процедур, що дозволяє виділити охоронно-обмежувальні та процедури, що наділяють певними правами тобто надільні процедури.

Охоронно-обмежувальні адміністративні процедури спрямовані на забезпечення, в першу чергу, публічного інтересу держави, що виражається у встановленні спеціальних вимог і обмежень по відношенню до приватних осіб, а також контроль над їх дотриманням. У свою чергу, сенс адміністративних процедур, що наділяють, полягає в сприянні реалізації прав приватних осіб, тобто задоволенні приватного інтересу шляхом прийняття державно-владних актів або вчинення юридично значущих дій. У межах даних основоположних двох категорій види адміністративних процедур наводяться відповідно до змістовного підходу, тобто класифікуються залежно від категорії справи, що розглядається.

Звернення до такої класифікації дозволяє найбільшою мірою розкрити різноманіття аспектів адміністративно- процедурної діяльності, деталізуючи її прояви. Охоронно- обмежувальні процедури включають у себе ліцензійно- дозвільні та контрольно-наглядові процедури. Надільні, у свою чергу, складаються з правопредставницьких, реєстраційних, процедур розгляду пропозицій громадян та організацій і заохочувальних процедур.

Зокрема, В. Міщук виділяє адміністративні процедур, які здійснюються органами виконавчої влади у взаємовідносинах із громадянами та інститутами громадянського суспільства: правопредставницькі; пов'язані із забезпеченням виконання обов'язків громадянами і їх організаціями; ліцензійно-дозвільні; реєстраційні; контрольно-наглядові; державно-заохочувальні. У дослідженні «Види адміністративних процедур: критерії класифікації» автор виділяє процедури, які реалізуються в межах позитивного адміністративного процесу з погляду на адміністративно-розпорядчий і адміністративно-примусовий, адміністративно-захисний, виділяє провадження: реєстраційне; ліцензійно-дозвільне; правопредоставницьке; екзаменаційно-конкурсне; експертно-посвідчувальне: заохочувальну: службово-призивне; адміністративно-наглядове; адміністративно-слідче; щодо залучення осіб до адміністративної відповідальності; адміністративно-виконавче; з вирішення адміністративних скарг; адміністративно-господарське [3,с.61].

С. Осауленко поділяє адміністративні процедури, що функціонують у сфері виконавчої влади, на три групи. Перша група - це процедури внутрішньої організації, які визначають структуру органу, роботу з кадрами, форми і методи діяльності. Друга група адміністративних процедур - це процедури взаємодії між органами виконавчої влади. Третя група - це процедури взаємодії органів виконавчої влади з фізичними та юридичними особами [4, с. 68].

У контексті досліджень О. Кузьменко доцільно виділити такі види адміністративних процедур: організаційні; прийняття рішень; використання інформації; рішення функціональних завдань; делегування повноважень; вчинення юридичних дій (ліцензування і інших дій); проведення координації; здійснення контролю; діяльність у межах цільових програм; розгляд звернень громадян; розгляд пропозицій громадських об'єднань; вирішення розбіжностей; дії в екстремальних ситуаціях (техногенна катастрофа, надзвичайний стан тощо); порядок реорганізації та управління організацією; міжнародні і змішані процедури. При цьому О. Кузьменко і Т. Гуржій говорять про те, що процедури бажано застосовувати комплексно - це забезпечує їх гнучке поєднання.

О. Бандурка і М. Тищенко до адміністративних процедур (правозастосовні та правотворчі) відносить: процедури реалізації правового статусу приватних осіб (юрис- дикційні процедури або адміністративні провадження, управлінські процедури); процедури прийняття нормативно-правових актів управління і їх виконання; процедури координації роботи підрозділів усередині органу влади та на міжвідомчому рівні; процедури, пов'язані з розподілом обов'язків між посадовими особами всередині органу влади; процедури здійснення діловодства; процедури отримання та надання інформації зацікавленим органам влади; контрольно-наглядові процедури.

Розглядаючи систему процедур доступу громадян до публічної інформації, автори науково-практичний комен- таря до Закону України «Про доступ до Публічної інформації» Р. Головенко, Д. Котляр, О. Нестеренко, Т. Шевченко виділяють: загальні та спеціальні процедури доступу до публічної інформації, які поділяються на процедуру: усного запиту; запиту інформації з інформаційних систем; виняткову; доступу до інформації з обмеженим доступом і персональних даних [5].

Адміністративні процедури в управлінські діяльності класифіковані за формами управління на процедури: видання актів управління; укладення адміністративних угод; здійснення інших юридично значимих дій; здійснення організаційних дій; процедури виконання матеріально-технічних дій, які не спричиняють правових наслідків; залежно від функцій управління процедури: прогнозування, планування, організації, регулювання, загального керівництва і оперативного управління, стимулювання, контролю і обліку. Цей підхід до наукових досліджень простежується в дослідженнях О. Музи, Т. Мотрука і інших вчених, які розглядають адміністративний процес у контексті адаптації національного законодавства до вимогЄвропейського Союзу [6; 7].

Класифікацію адміністративних процедур можна здійснювати за технологічними чинниками, які досліджують такими науками, як: юридичне документознавство, застосування інформаційно-комунікаційних технологій в юридичній діяльності і іншими. Однак аналіз технологічних аспектів не входить у предмет нашого дослідження. На нашу думку, класифікація процесуальних форми діяльності органів виконавчої влади включає:

1) комплекс організаційно-установчих процедур, процедури внутрішньо-організаційні характеру: адміністративно-процедурні провадження щодо нормативного адміністративно-правового акту адміністративно-процедурні провадження щодо ненормативного адміністративно-правового акту; адміністративно-процедурні провадження з виконання адміністративних актів; адміністративно-процедурні провадження в скаргах і спорах (дисциплінарне); адміністративно-процедурні провадження в атестації; заохочувальні адміністративно-процедурні провадження; кадрові та службові процедури; процедури взаємодії з іншими органами державної влади України та зарубіжних країн;

2) комплекс процедур адміністративної нормотвор- чості: процедури підготовки і прийняття нормативно-правових актів у встановленій сфері діяльності; процедури щодо укладення адміністративних договорів;

3) комплекс адміністративних процедур із розгляду звернень фізичних та юридичних осіб: процедури розгляду пропозицій і заяв фізичних і юридичних осіб; процедури з розгляду скарг фізичних і юридичних осіб;

4) комплекс реєстраційно-дозвільних адміністративних процедур включає: реєстраційні процедури, ліцензійні процедури (публічна регламентація ліцензування), дозвільні процедури, адміністративні процедури, пов'язані з технічним регулюванням, адміністративні процедури розробки та прийняття технічних регламентів, адміністративні процедури стандартизації, адміністративні процедури сертифікації, адміністративні процедури акредитації, адміністративні процедури у сфері охорони здоров'я; конкурсні адміністративно-процедурні провадження;

5) комплекс контрольно-наглядових процедур у сфері державного управління; адміністративно-процедурні провадження щодо декларування.

Адміністративний процес як зовнішню владну діяльність органів виконавчої влади з вирішення підвідомчих індивідуальних юридичних справ необхідно відокремлювати від адміністративного судочинства і здійснювати спеціальне законодавче регулювання цього процесу. Адміністративний процес складається з трьох спеціальних видів процесу: адміністративно-розпорядчого, адміністративно-примусового і адміністративно-захисного, кожен з яких поділяється на певну кількість адміністративних проваджень.

Структурність правового механізму вказує на системність частин, що його утворюють, із взаємодії яких складається динаміка права як цілісного утворення. Оскільки правова система, розглянута з погляду її функціонування, а правове регулювання є сукупним результатом впливу на суспільні відносини, логічно припустити, що підсистемами механізму правового регулювання в публічному управлінні будуть ті ж компоненти, але в іншому - динамічному аспекті [8, с. 215]. Зазначена структура адміністративного процесу визначає побудова системи адміністративно-процесуального законодавства. Іншими словами, адміністративно-процесуальні норми повинні бути систематизовані за видами адміністративного процесу та входити до них за видами адміністративних проваджень [9, с. 67]. Предметом регулювання закону «Про адміністративні процедури» повинні бути функціональні процедури. Внутрішньо-організаційні процедури та міжвідомчі процедури можуть стати предметом регулювання закону «Про органі публічної адміністрації».

Відповідно до запропонованого підходу до систематизації адміністративно-процесуальних норм може бути побудована система кодифікованого адміністративно-процесуального закону - Адміністративного процесуального кодексу, який повинен бути правовою основою для вдосконалення та розвитку адміністративно-процесуального законодавства України, поєднуючи ефективне правове регулювання, запозичене із законодавства країн-членів Європейського Союзу, зокрема Закон Австрії «Про загальні положення адміністративних проваджень», Закон ФРН «Про адміністративну процедуру», Нідерланди «Акт із загального адміністративного права», Кодекс адміністративного провадження Польщі [10]. процесуальний виконавчий влада адміністративний

Даний підхід узгоджується з Концепцією оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, де вказано на перегляд і вдосконалення на законодавчому рівні та опрацювання питання вдосконалення нормативно-правового регулювання та спрощення процедур.

Безумовно, теоретичні висновки та сформульовані на їх основі пропозиції щодо розвитку адміністративно-процесуального законодавства України не безперечні та носять дискусійний характер. Проте є надія на те, що зазначені висновки та пропозиції можуть бути корисними для подальшого розвитку теорії адміністративного процесу та вдосконалення адміністративно-процесуального законодавства України.

Висновки

На основі співвідношення понять «адміністративна процедура» і «адміністративний процес» доцільно відзначити, що адміністративні процедури є початковою формою діяльності із здійснення адміністративного процесу. Процедура становить внутрішнє прояв його змісту та визначає порядок здійснення взаємопов'язаних, вза- ємообумовлених і послідовних дій. Процедура є образом форми елемента адміністративного процесу. Сукупність процедур становить зміст процесу, будучи його елементом і утворюючи внутрішню структуру, тому їх співвідношення слід розглядати як форму та зміст. Адміністративно-процедурні провадження органів виконавчої влади як суб'єкти адміністративного процесуального права доцільно класифікувати з урахуванням правового регулювання адміністративних процедур, провадження: за нормативними адміністративно-правовими актами; за (ненормативними) адміністративно-правовими актами; щодо виконання адміністративних актів; за адміністративними скаргами та суперечками; щодо стандартизації; з оцінки відповідності (акредитація, сертифікація, декларування, контроль, нагляд і ін.); з атестації; ліцензійно-дозвільні адміністративно-процедурні; реєстраційні адміністративно-процедурні; заохочувальні адміністративно-процедурні; конкурсні адміністративно-процедурні.

Список використаних джерел

1. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М.: Изд-во «Юрид. лит.», 1973. 192 с.

2. Фролов Ю.М. Адміністративні процедури зміст та особливості. Форум права. 2013. № 3. С. 692-698.

3. Мащук В.Ю. Види адміністративних процедур: критерії класифікації. Адміністративне право і процес. 2014. №1.С. 60-67.

4. Осауленко С.В. Особливості сучасного розуміння адміністративного процесу. Актуальні проблеми держави і права. 2011. Вип. 62. С. 63-69.

5. Науково-практичний коментар до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Головенко О., Котляр Д., Нестеренко О., Шевченко Т. Київ: Міжнародний фонд «Відродження», 2012. 336 с.

6. Муза О.В. Теоретичні проблеми адміністративно-процесуальних правовідносин в Україні: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: спец. 07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Київ, 2016. 36 с.

7. Мотрук Т.В. Поняття адміністративної процедури у співвідношенні до поняття адміністративного процесу. Наук, вісник Ужгород, нац. ун-ту. 2017. № 42. С. 186-189.

8. Єсімов С.С. Методологія дослідження інформаційних технологій у публічному управлінні. Наук, вісник Львівського держ. ун-т внутр. справ. 2017. Вип. 4. С. 211-221.

9. Ковалів М.В. Основи управління в органах внутрішніх справ України: навч.-практ. посіб. Львів: Льв. держ. ун-т внутр. справ, 340 с.

Анотація

У статті розглядаються нормативно-правові засади проваджень у сфері управлінської діяльності. Проаналізовано процесуальні форми діяльності органів виконавчої влади України у сфері управлінської діяльності з погляду на сучасне адміністративне процесуальне право і адаптації національного законодавства до вимог Європейського Союзу. Розглянуто окремі аспекти нормативно-правого закріплення адміністративних процедур в управлінській діяльності органів виконавчої влади та класифікація адміністративних процедур.

Ключові слова: адміністративне провадження, управлінська діяльність, органи виконавчої влади, адміністративні процедури.

В статье рассматриваются нормативно-правовые основы производств в сфере управленческой деятельности. Проанализированы процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти Украины в сфере управленческой деятельности с точки зрения современного административного процессуального права и адаптации национального законодательства к требованиям Европейского Союза. Рассмотрены отдельные аспекты нормативно-правого закрепления административных процедур в управленческой деятельности органов исполнительной власти и классификация административных процедур.

Ключевые слова: административное производство, управленческая деятельность, органы исполнительной власти, административные процедуры.

The article deals with the normative and legal principles of the proceedings in the field of management activity. The procedural forms of activity of the executive authorities of Ukraine in the field of management activity from the point of view of modern administrative procedural law and adaptation of the national legislation to the requirements of the European Union are analyzed. Some aspects of the regulatory and legal consolidation of administrative procedures in the administrative activity ofthe executive authorities are considered and the classification of administrative procedures.

Key words: administrative proceedings, administrative activity, executive bodies, administrative procedures.

Размещено на Allbest.ru