Перегляд постанови по справі про адміністративне правопорушення з підстав її оскарження або внесення на неї подання прокурора

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

ПЕРЕГЛЯД ПОСТАНОВИ ПО СПРАВІ ПРО АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ З ПІДСТАВ ЇЇ ОСКАРЖЕННЯ АБО ВНЕСЕННЯ НА НЕЇ ПОДАННЯ ПРОКУРОРА

Доктрина адміністративного права активно займається дослідженням проблем процесуального порядку розгляду та перегляду справ про адміністративні правопорушення. Вказаним питанням присвячено роботи В. Б. Авер'янова, О. М. Бандурки, Л. В. Бринцевої, С. С. Гнатюка, Е. Ф. Демського, М. В. Завального, А. В. Кишинського, С. В. Ківалова, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, С. О. Короїда, О. В. Кузьменко, Р. О. Кукурудза, О. І. Орєхова, О. І. Остапенка, А. М. Подоляки, М. М. Тищенка та інших.

Однак, не дивлячись на вагомі доктринальні напрацювання у сфері досліджуваних питань, адміністративно-деліктному законодавству властива відсутність системності та узгодженості норм, що призводить до ускладнення їх застосування.

Не є винятком правове регулювання відносин щодо перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення у зв'язку з її оскарженням або внесенням на неї подання прокурора, яке останнім часом зазнало значних змін під впливом різних чинників, які вже були предметом нашого дослідження раніше [1].

З урахуванням актуальності окресленої вище проблематики метою цієї статті є визначення процесуальних особливостей порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення у зв'язку із оскарженням постанови по справі про адміністративне правопорушення або внесення на неї подання прокурора, а також вироблення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання відносин у цій сфері.

Слід вказати, що на сьогодні законодавчо визначені підстави для перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення (далі - постанова по справі) зводяться до наступних:

1) оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, до вищестоящого органу або посадової особи;

2) оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, до адміністративного суду;

3) оскарження постанови суду у справі про адміністративне правопорушення до вищестоящого суду (апеляційного суду);

4) внесення на постанову по справі подання прокурора.

Постанова по справі також може бути переглянута в порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) [2], з підстави встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні судом справи про адміністративне правопорушення. Однак проблемні питання правового регулювання відносин щодо перегляду постанов з цієї підстави заслуговують на окремий розгляд. Ця стаття має за мету окреслення проблемних питань правового регулювання відносин на стадії перегляду постанов по справам на рівні національних засобів юридичного захисту, а також вироблення пропозицій щодо їх вирішення з метою законодавчого закріплення ефективного механізму реалізації права особи на оскарження прийнятого відносно неї рішення, а також з метою превенції звернення таких осіб до міжнародних судових установ.

Актуальність дослідження питань правового регулювання відносин щодо перегляду постанови по справі, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, з підстав її оскарження до вищестоящого органу (посадової особи) або до адміністративного суду обумовлена тим, що відносини у цій сфері регулюються процесуальними нормами різних нормативно- правових актів, неузгодженість яких викликає проблеми у практиці їх застосування.

Отже, слід зауважити, що переважно науковці визнають оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, до вищестоящого органу або посадової особи ефективним способом перевірки законності прийнятого рішення. Так, О. І. Орєхов, аргументуючи цю тезу, вказує, що окрім іншого, ще й європейська правозастосовна практика вказує, що цей спосіб оскарження є ефективним, адже на цьому рівні перевірки матеріалів справи керівником у нього виникає найвищий рівень відповідальності за законність прийняття рішення в результаті оскарження постанови в справі. Це пояснюється тим, що прийняте ним остаточне рішення може бути підставою для подання адміністративного позову до суду. І тому в разі, якщо керівник органу не дасть належну оцінку законності переглянутого ним рішення у справі, його дії та рішення можуть бути оскаржені до адміністративного суду, тобто на розсуд суду буде поставлено й репутацію керівника [3, с. 346].

Л. В. Бринцева за результатами дослідження адміністративного порядку вирішення адміністративно-правових спорів дійшла висновку, що сьогодні актуальною є необхідність вдосконалення механізму вирішення спорів в адміністративному порядку, оскільки такий порядок має незаперечні переваги, які дозволяють йому повноцінно функціонувати поряд із судовим і бути не менш, а іноді навіть більш ефективним заходом розв'язання конфлікту, ніж останній. До таких властивостей автор відносить, зокрема, наступні:

- вирішення справи особою адміністративного органу, яка професійно орієнтується у питаннях спору, адже вона з ними стикається у процесі повсякденної роботи. На відміну від цієї особи, суддя не в змозі охопити великий обсяг інформації на рівні необхідному для оперативного і в той же час кваліфікованого розв'язання спору, тому він змушений звертатись по допомогу до експертів, що зазвичай затягує вирішення справи. Натомість у разі розгляду справи посадовою особою адміністративного органу необхідність звернення до послуг експерта виникає значно рідше, оскільки така особа є фахівцем у питаннях, стосовно яких виник спір;

- більша оперативність адміністративного порядку порівняно з судовим, оскільки процедура вирішення спору в адміністративному порядку, як правило, менш формалізована, ніж судова, що сприяє економії часу як самого скаржника, так і держави в особі її органів (посадових осіб).

З урахуванням викладених вище аргументів, одним із шляхів вдосконалення адміністративного порядку вирішення правових спорів у напрямку оптимізації адміністративної процедури їх вирішення Бринцева Л. В. зазначає введення правила обов' язкового проходження першої інстанції адміністративного оскарження до звернення до суду [4, с. 23-29].

У цілому погоджуючись із раціональністю такої пропозиції, оскільки, окрім іншого, введення такого правила суттєво розвантажить адміністративні суди, слід вказати, що можливість таких змін законодавства України, за умов діючої Конституції, є досить спірною. Принагідно нагадаємо Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2002 року № 15-рп/2002 (справа про досудове врегулювання спорів) [5], в якому він зазначив, що обов'язкове досудове врегулювання спорів, яке виключає можливість прийняття позовної заяви до розгляду і здійснення за нею правосуддя, порушує право особи на судовий захист. Можливість використання суб'єктами правовідносин досудового врегулювання спорів може бути додатковим засобом правового захисту, який держава надає учасникам певних правовідносин, що не суперечить принципу здійснення правосуддя виключно судом. Виходячи з необхідності підвищення рівня правового захисту, держава може стимулювати вирішення правових спорів у межах досудових процедур, однак їх використання є правом, а не обов'язком особи, яка потребує такого захисту. Таким чином, обрання певного засобу правового захисту, у тому числі і досудового врегулювання спору, є правом, а не обов'язком особи, яка добровільно, виходячи з власних інтересів, його використовує. Встановлення законом обов'язкового досудового врегулювання спору обмежує можливість реалізації права на судовий захист (тут і далі виділено мною. - М. С.)

Наступна пропозиція Бринцевої Л. В. полягає у запровадженні порядку, за якого справи по скаргах на всі рішення (дії, бездіяльність) суб'єктів владних повноважень, у тому числі на постанови по справах про адміністративні правопорушення мають вирішуватися за однаковою процедурою: в адміністративному порядку - за процедурою, уніфікованою в Адміністративно- процедурному кодексі України, у судовому порядку - за процедурою Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) [6]. З огляду на це, норми, які регулюють порядок оскарження постанов суб'єктів владних повноважень по справах про адміністративні правопорушення, мають бути виключені із КУпАП та інших нормативних актів, що, на думку автора, сприятиме створенню єдиної адміністративної процедури вирішення скарг [4, с. 53-54].

Вважаємо, що і ця пропозиція має рацію, однак сучасна законопроектна діяльність має інший вектор спрямування, свідченням чого є останній проект Адміністративно-процедурного кодексу України [7], що був зареєстрований у Верховній Раді України 3 грудня 2012 року за № 11472. Вказаний законопроект містив положення, які свідчили про те, що його автори не поділяють таку доктринальну позицію, що знайшло своє відображення у положенні, згідно якого дія цього кодексу не поширюється, в тому числі, на відносини, що виникають під час провадження діяльності щодо провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Що стосується пропозиції щодо розгляду скарг на постанови про справам про адміністративні правопорушення у судовому порядку - за процедурою КАСУ, то слід звернути увагу на те, що Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. № 2453- VI [8] було внесено принципові зміни до вказаного кодексу щодо розгляду адміністративних справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності в частині законодавчого встановлення того, що рішення адміністративного суду у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності є остаточним і оскарженню не підлягає.

Указані зміни відповідають конституційним засадам здійснення судочинства, оскільки, не дивлячись на те, що згідно з пунктом 8 частини 3 статті 129 Конституції України однією із засад судочинства є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, цією ж нормою Основного Закону України визначено, що допускається встановлення законом випадків, в яких апеляційне та касаційне оскарження рішення суду не передбачено, що було підтверджено Конституційним Судом України у Рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 (справа про підсудність окремих категорій адміністративних справ)[9].

Однак на доктринальному рівні це питання наразі залишається відкритим і потребує подальшого дослідження ефективності запровадження таких змін до законодавства, зокрема в частині правового регулювання відносин щодо перегляду постанов по справі про адміністративні правопорушення, в тому числі і з урахуванням рекомендацій компетентних міжнародних установ. Так, згідно з роз'яснювальним коментарем до Рекомендації REC (2004)20 Комітету Міністрів державам-членам щодо судового перегляду адміністративних актів (адміністративні санкції вважаються еквівалентними адміністративним актам у вказаному документі - М. С.) від 15.12.2004 р., належний судовий захист передбачає право на розгляд справи в судах двох інстанцій. Незважаючи на те, що можливість апеляційного оскарження не є обов'язковою згідно з Європейською конвенцію з прав людини, її все ж таки можна передбачити з метою зменшення ризику постановления свавільних рішень - зокрема, в межах судової системи. Цей принцип має застосовуватись до найважливіших справ й, особливо, тих справ, які передбачають застосування серйозних адміністративних санкцій. Національне право має конкретизувати умови апеляційного оскарження та юрисдикцію апеляційної інстанції, яка повинна задовольняти вимоги статті 6 ЄКПЛ. Залучення вищої інстанції до адміністративного провадження є неодмінною умовою забезпечення узгодженості адміністративно-судової практики [10, с 573].

Особливої актуальності це питання набуває у зв'язку з відсутністю чіткої узгодженості норм КУпАП та КАСУ в частині правового регулювання відносин щодо перегляду постанов по справам про адміністративні правопорушення. адміністративний правопорушення прокурор досудовий

У цьому контексті А. В. Кишинський, за результатами здійснення порівняльного аналізу адміністративного та судового порядку перегляду постанов по справам про адміністративні правопорушення, дійшов висновку, що можливості перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення в судовому порядку є набагато більшими з точку зору всебічної оцінки як процесуальних аспектів прийнятого рішення, так і суто мотиваційних, що робить таку процедуру більш доцільною у порівнянні із переглядом постанови по справі про адміністративне правопорушення в адміністративному порядку. Але при цьому, на його думку, варто було б розширити перелік рішень, які може прийняти адміністративний суд за результатами перегляду зазначених постанов, зробивши його таким самим, який передбачено в КУпАП для інших суб'єктів перегляду [11, с. 146].

Однак слід зауважити, що така пропозиція автора свідчить про деяку непослідовність його позиції з приводу питань, що розглядаються, оскільки, аналізуючи проблеми правового регулювання перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення, дещо раніше він зауважив, що порівняння положень статті 293 КУпАП, яка визначає в тому числі види рішень, які має право прийняти орган (посадова особа) за результатами розгляду скарги або подання прокурора, та статті 162 КАСУ, яка визначає повноваження суду при вирішенні справи, дає можливість дійти висновку, що ці положення дещо різняться, оскільки при розгляді скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення в порядку адміністративного судочинства суд не може змінити захід стягнення так, як це передбачає стаття 293 КУпАП. При цьому цілком обґрунтовано автор посилається на положення статті 17 КАСУ, відповідно до якої компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень. З урахуванням вищевикладеного, автор доходить висновку, який ми цілком поділяємо, про те, що, вирішуючи питання про зміну заходу стягнення, адміністративний суд буде виходити за межі своєї компетенції. Крім того, указаний автор зазначає, що, на його думку, логічним виходом у разі якщо при розгляді адміністративного позову буде встановлено, що адміністративне стягнення застосовано неправильно, буде направлення справи про адміністративне правопорушення на новий розгляд із відповідною мотивацією, як зобов'язання відповідача вчинити певні дії відповідно до пункту 2 частини 2 статті 162 КАСУ[12, с. 174].

Принагідно, в контексті розгляду цього питання, варто звернути увагу на правову позицію Вищого адміністративного суду України, викладену у Довідці про результати вивчення та узагальнення практики розгляду справ за позовами фізичних осіб з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності [13], метою підготовки якої було орієнтування суддів адміністративних судів щодо правильного й однакового застосування законодавства під час розгляду та вирішення зазначеної категорії справ. Зокрема, у вказаному документі Вищий адміністративний суд України звернув увагу судів на те, що у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності адміністративним судом не вирішується питання щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності, а перевіряється законність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень у таких справах, за наслідками чого суд може визнати незаконним і скасувати рішення про накладення адміністративного стягнення або відмовити у цьому.

Крім того, слід зауважити, що Законом України «Про судоустрій і статус суддів» до процесуальних кодексів, в тому числі і до процесуальних норм КУпАП було внесено ряд змін, основною метою яких було підвищення доступності правосуддя та оптимізація судових процедур. Для реалізації цього завдання із переліку повноважень апеляційних судів було виключено право на відправлення справи на новий розгляд. Так, згідно з частиною 8 статті 294 чинного КУпАП за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду про накладення адміністративного стягнення суд апеляційної інстанції не має права направляти справу на новий розгляд, що принципово відрізняє повноваження апеляційного суду за результатами перегляду постанови суду першої інстанції про накладення адміністративного стягнення від повноважень адміністративно- деліктних органів за результатом перегляду постанов, які віднесені до їх компетенції. До того ж, з огляду на завдання адміністративного судочинства, яким є, згідно з частиною першою статті 2 КАСУ, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ, виглядає непереконливою пропозиція щодо введення положення, відповідно до якого адміністративний суд, встановивши, що рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не відповідає критеріям правомірності, визначеним у частині третій статті 2 КАСУ, відправляє справу на новий розгляд, надаючи суб'єкту владних повноважень ще одну спробу на прийняття вже законної та обґрунтованої постанови по справі.

Таким чином, з урахуванням вищевикладених позицій доктрини та практики застосування законодавства вважаємо, що проблема правового регулювання відносин з приводу провадження у справах про адміністративні правопорушення на стадії перегляду постанов по справі з підстав оскарження або внесення подання прокурора, полягає у тому числі у його невідповідності принципу правової визначеності в частині регламентації перегляду постанов уповноважених органів (посадових осіб) судами в порядку, передбаченому КАСУ, з урахуванням особливостей, передбачених КУпАП.

Можливим варіантом вирішення цієї проблеми вбачаємо використання досвіду законодавця в частині регулювання аналогічних відносин в Митному кодексі України [14], в якому, зокрема у частині другій статті 530, визначені види рішень, які має право приймати центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику за результатами перевірки постанови по справі про порушення митних правил, а в частині шостій цієї ж статті зазначено, що перевірка законності та обґрунтованості постанови у справі про порушення митних правил судом здійснюється у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Для узгодження положень статті 293 КУпАП та статті 162 КАСУ вважаємо за доцільне доповнити статтю 293 КУпАП частиною третьою такого змісту: «районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд за результатами перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, приймає рішення в межах його повноважень при вирішення справи, передбачених вказаним Кодексом».

Правове регулювання відносин щодо перегляду постанови по справі за підстави внесення на неї подання прокурора, на нашу думку, теж потребує вдосконалення, зокрема в частині регламентації в рамках КУпАП для цілей провадження у справах про адміністративні правопорушення порядку реалізації прокурором права на оскарження рішення по скарзі на постанову по справі, яке надано йому частиною першою статті 250 КУпАП. Це питання потребує більш чіткої правової регламентації в розділі КУпАП, в якому зосереджені норми, що регулюють відносини щодо оскарження постанови по справі про адміністративні правопорушення або внесення на неї подання прокурора, оскільки в межах правового регулювання цих відносин в чинному КУпАП, відсутні норми, які визначали б порядок реалізації прокурором такого права. У зв'язку з цих вважаємо за доцільне внести зміни до КУпАП, у вигляді доповнення статті 290 цього кодексу частиною другою такого змісту: «У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, прокурор може звернутися до суду в порядку, передбаченому Законом України «Про прокуратуру».

Підсумовуючи, вбачаємо, що подальші розвідки у сфері пошуку оптимальної моделі правового регулювання відносин щодо перегляду постанов по справі про адміністративні правопорушення, мають спрямовуватись на вироблення пропозицій по приведенню чинного законодавства у сфері досліджуваних питань у відповідність до принципу правової визначеності для потреб, в першу чергу, практики його застосування. В той же час, ми підтримуємо доктринальні позиції щодо необхідності подальших наукових досліджень окреслених вище питань у напрямку уніфікації процедур перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, в тому числі з огляду на законодавчі перспективи реформування інституту адміністративної відповідальності, відповідно і змін в правовому регулюванні відносин, що його складають, у зв'язку із перспективами запровадження в правовій системі України інституту кримінальних проступків, провадження щодо яких на сьогодні вже врегульоване нормами Кримінального процесуального кодексу України [15].

Список використаних джерел

1. Стефанчук М. Сучасні тенденції реформування порядку оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення або внесення на неї подання прокурором / М. Стефанчук // Університетські наукові записки. - 2014. - № 1 (49).

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 року № 8073-Х [Текст] // ВВР УРСР. - 1984. - № 51. - Ст. 1122.

3. Орєхов О. І. Деякі особливості провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення у зв'язку з оскарженням рішення по ній [Текст] / О. І. Орєхов // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. - 2012. - № 3. - С. 344-350.

4. Бринцева Л .В. Адміністративний порядок вирішення адміністративно-правових спорів: загальна характеристика та шляхи удосконалення : монографія / Л. В. Бринцева. - Харків : видавництво «ФІНН», 2011. - 120 с.

5. У справі за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «Кампус Коттон клаб» щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 124 Конституції України (справа про досудове врегулювання спорів) : Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2002 р. № 15 - рп/2002 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 28. - Ст. 1333.

6. Кодекс адміністративного судочинства України, прийнятий Верховною Радою України 06 липня 2005 р. № 2747-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36, № 37. - Ст. 446.

7. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України № 1472 від 03.02.2012 р.

8. Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 07.07.2010 р. № 2453-VI [Текст] // Офіційний вісник України. - 2010. - № 55 /1. - Ст. 1900.

9. У справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, статті 171-1, частини першої статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України, 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 18, частин другої, третьої, п'ятої статті 171-1, частин другої, шостої статті 183-1 Кодексу адміністративного судочинства України та 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 89 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», частини четвертої статті 18, статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (справа про підсудність окремих категорій адміністративних справ) : Рішення Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 р. № 16- рп/2012 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 70. - Ст. 2840.

10. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права : навч. посібник / За заг. ред. Куйбіди Р. О., Шишкіна В. І. - К., Старий світ, 2006. - 576 с.

11. Кишинський А. В. Співвідношення перегляду рішень по справах про адміністративні правопорушення в адміністративному та судовому порядку / А. В. Кишинський // Часопис Київського університету права. - № 4. - 2010. - С. 143-146.

12. Кишинський А. В. Проблеми правового регулювання перегляду рішень у справах про адміністративні правопорушення / А. В. Кишинський // Часопис Київського університету права. - № 2 - 2010.-С. 172-175.

13. Митний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 13 березня 2012 р. № 4495-VI // Офіційний вісник України. - 2012. - № 32. - Ст. 1175.

14. Кримінальний процесуальний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 13 квітня 2012 р. № 4651-VI // Офіційний вісник України. - 2012. - № 37. - Ст. 1370.

Анотація

Ключові слова: справа про адміністративне правопорушення, провадження у справі про адміністративне правопорушення, порядок оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення, подання прокурора.