Система муніципального права України: загальнотеоретичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.1

Національної академії внутрішніх справ

Система муніципального права України: загальнотеоретичний аспект

Демиденко В.О.

Постановка проблеми. Стратегія сталого розвитку України, її розбудова на підставі послідовного впровадження європейських стандартів життя з подальшим повноцінним членством у Європейському Союзі, на наш погляд, передбачає успішне функціонування економічно розвинених регіонів.

Зазначене потребує, передусім, чіткого нормативноправового регулювання правового статусу органів державної влади та місцевого самоврядування, що здійснюють управління в цих регіонах, а саме: порядку їх формування, компетенції, відповідальності, їхньої співпраці між собою та із центральними органами державної влади, продуманої, збалансованої та виваженої державної політики щодо їх рівномірного розвитку, адекватної системи й механізмів контролю за ефективністю рішень і дій цих органів тощо.

Демократична, правова, соціальна, європейська Україна - це сильні регіони з розвиненою муніципальною владою, яка відповідає потребам і запитам людей певної адміністративно- територіальної одиниці, покликана оперативно вирішувати питання місцевого значення, ураховуючи комплекс особливостей певного регіону.

Саме із цією метою відбуваються децентралізація публічної влади, зміцнення фінансового та матеріального підґрунтя місцевого самоврядування, добровільне об'єднання територіальних громад, розвиток їхньої соціально-економічної інфраструктури тощо.

Окреслені процеси тривають у контексті активного розвитку муніципального права, оновлення його складових, формування нових муніципально-правових інститутів. Ця галузь права призначена регулювати й охороняти комплекс суспільних відносин, які виникають у процесі реалізації територіальними громадами, органами та посадовими особами муніципальної влади права на місцеве самоврядування.

Рівень теоретико-методологічного забезпечення муніципального права, дослідження його системи, загальнотеоретична характеристика елементів, висвітлення динаміки їхнього розвитку, прогнозування перспектив, на наш погляд, потребують покращення. Формування в науці муніципального права цілісної та функціонально витонченої системи муніципального права України забезпечить можливість розвивати цю галузь раціонально, уникнути в процесі правотворчості суперечностей у межах власне галузі та з іншими елементами національної системи права, максимально врахувати проблеми реалізації муніципальної влади й аспекти утвердження і забезпечення муніципальних прав особи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Аналіз системи муніципального права України, виокремлення її структурних елементів, вивчення їх юридичної сутності слід ґрунтувати, насамперед, на результатах досліджень науковців держави та права. Це, зокрема, праці С. С. Алексєєва, М. І. Байтіна, С. В. Бобровник, О. Л. Богінич, Є. П. Євграфової, А. П. Заєць, Д. А. Керимова, В. В. Копєйчикова, В. В. Лазарєва, М. М. Марченка, М. І. Матузова, О. Г. Мурашина, В. С. Нерсесянца, Н. М. Оніщенко, Н. М. Пархоменко, О. В. Петришина, П. М. Рабіновича, О. Д. Тихомирова, М. В. Цвіка, Ю. С. Шемшученка, Л. С. Явича та інших учених, які зробили вагомий внесок у розроблення окресленої проблематики.

Водночас повноцінне висвітлення системи муніципального права України, на нашу думку, передбачає здійснення порівняльно-правового аналізу відповідних досліджень щодо системи окремих галузей права, що найбільше наближені до муніципального права України за предметом правового регулювання (конституційного права, адміністративного права, цивільного права, фінансового права тощо).

З огляду на зазначене, науково-теоретичне підґрунтя цієї публікації охоплює праці правників галузевих юридичних наук, присвячені системі певних галузей права, серед яких: В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, Т. Г. Андрусяк, Г. В. Атаманчук, Д. М. Бахрах, К. С. Бєльський, Ю. М. Бисага, А. М. Вітченко, В. В. Головченко, В. М. Горшеньов, А. З. Георгіца, І. Я. Дюрягін, O.В. Зайчук, А. С. Піголкін, В. Б. Ісаков, Т. В. Кашаніна, М. І. Козюбра, В. П. Корельський, А. М. Колодій, С. Л. Лисенков, В. Ф. Мелащенко, О. В. Носенко, О. В. Оболонський, В. Ф. Опришко, Н. М. Оніщенко, М. Ф. Орзіх, В. Ф. Погорілко, П. М. Рабінович, В. П. Пастухов, В. К. Самігулін, В. О. Сумін, Ю. М. Тодика, В. Л. Федоренко, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, В. М. Шаповал та ін.

Попри значну розробленість порушеної теми, у юридичній літературі висвітлення проблематики системи муніципального права України, обґрунтування виокремлення її певних елементів та їх загальнотеоретична характеристика здійснені поверхово. Аспектам цього питання присвятили свої праці О. В. Батанов, М. О. Баймуратов, В. І. Борденюк, І. А. Галіахметов, P. К. Давидов, Н. В. Камінська, В. М. Кампо, Б. В. Калиновський, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. С. Куйбіда, П. М. Любченко, М. В. Пітцика, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, В. П. Рубцов, А. О. Селіванов, О. М. Солоненко та ін.

Метою цього дослідження є вивчення системи галузі муніципального права України, виокремлення її структурних елементів з відповідним обґрунтуванням, аналіз їхнього юридичного змісту.

Виклад основного матеріалу. Необхідною умовою для ефективного регулювання й охорони суспільних відносин, пов'язаних із реалізацією права на місцеве самоврядування, організацією та функціонуванням муніципальної влади, утвердженням і забезпеченням муніципальних прав особи, є чітка впорядкованість, цілісність системи муніципального права України, її структурованість у певні порівняно самостійні елементи та взаємоузгодженість цих елементів муніципального права. Адже муніципальне право України як елемент національної системи права має власну складну систему.

Академічний тлумачний словник української мови визначає слово «система» як порядок, зумовлений правильним, планомірним розташуванням і взаємним зв'язком частин чого- небудь [1, с. 203]. Згідно з визначенням етимологічного словника української мови, слово «система» запозичено з французької мови й означає «сполучення, організація» [2, с. 244].

На думку М. В. Цвіка та О. В. Петришина, система права - це сукупність чинних принципів і норм права, якій притаманні єдність, узгодженість, диференціація (поділ) і згуртованість норм у порівняно самостійні структурні утворення (інститути, галузі та підгалузі права) [3, с. 244]. Проте М. І. Матузов й О. В. Малько структурними елементами системи права вважають: а) норму права; б) галузь права; в) підгалузь; г) інститут права; д) субінститут [4, с. 396]. Водночас С. Д. Гусарєв, А. Ю. Олійник, О. Л. Слюсаренко тлумачать систему права як об'єктивно зумовлену внутрішню організацію права певного суспільства, що полягає в єдності та узгодженості всіх юридичних норм і диференціації їх за галузями, підгалузями й інститутами [5, с. 113]. Здійснений аналіз інших доктринальних досліджень правників загальної теорії держави та права дає підстави стверджувати, що в науковому середовищі щодо системи права вчені дійшли одностайності в аспекті таких її структурних елементів, як норма права, інститут, підгалузь і галузь [66, с. 300; 7, с. 85; 8, с. 136-137; 9, с. 430].

Кожна галузь права має власну систему, що охоплює за ієрархією норми права, інститути права й подеколи підгалузі. Стосовно наявності підгалузі як окремого елементу галузі поміж дослідниками тривають дискусії. Науковці стверджують про певну непослідовність виокремлення підгалузі права як окремого елементу системи права, оскільки її тлумачать як складову галузі права, сукупність інститутів права, які регулюють певну сферу однорідних суспільних відносин [10, с. 27]. Логічнішим їм видається замість порожнього (з нульовим обсягом) поняття «підгалузь права» використовувати загальне поняття «комплексний інститут» [10, с. 27].

Ми не поділяємо таку позицію. Підгалузь справді становить сукупність логічно пов'язаних інститутів, що об'єктивно формується в межах однієї галузі, регулює однорідний комплекс суспільних відносин, що належать до предмета правового регулювання цієї галузі. Проте ключова відмінність підгалузі від інституту будь-якого виду (зокрема комплексного) полягає в тому, що підгалузь на нинішньому етапі свого розвитку має високу вірогідність перетворитися на окрему самостійну галузь права. Формування нової галузі національного права на основі відповідної підгалузі, зазвичай, зумовлюється вагомістю та значним масивом суспільних відносин, що належать до предмета правового регулювання новосформованої галузі права, об'єктивною необхідністю в правовому регулюванні цих суспільних відносин саме на рівні галузі права, для якої вже сформувалися обумовлені соціально-економічним розвитком суспільства і держави відповідні кваліфікаційні ознаки (предмет, метод правового регулювання, соціальне та юридичне призначення, роль, в окремих випадках - наявність власного засобу забезпечення реалізації норм цієї галузі - власного виду юридичної відповідальності тощо).

Підтвердженням цієї тези є тенденційне віднесення муніципального права в низці публікацій до конституційного права як підгалузі поряд з виборчим [10, с. 28], парламентським правом [3, с. 250] тощо. Зазначене пов'язано з тим, що на час опублікування цих науково-теоретичних положень муніципальне право як окрему галузь національної системи права не виокремлювали. Проте, беручи до уваги вагомість суспільних відносин, що врегульовані цією галуззю права (регламентує здійснення окремого виду публічної влади - муніципальної), установчий характер зазначених правовідносин (реалізується воля частини народу України, асоційованого як територіальні громади), значний масив цих правовідносин, наявність власного засобу примусу (муніципально-правової відповідальності), можна стверджувати, що муніципальне право нині стало окремою, самостійною галуззю права національної системи права низки країн світу.

На нашу думку, система муніципального права України - це цілісна, логічно побудована, структурно організована сукупність норм муніципального права, яка динамічно розвивається відповідно до темпів прогресу соціально-економічних і політичних умов життєдіяльності громадянина, територіальної громади, інших суб'єктів місцевого самоврядування та має дуалістичний характер: з одного боку, виявляється в єдності, узгодженості, взаємозалежності норм муніципального права, а з іншого - їх диференціації на принципи й інститути.

Варто зауважити, що систему муніципального права України в різних науково-теоретичних публікаціях визначають як сукупність муніципально-правових норм та інститутів [11, с. 20; 122, с. 20-21; 133, с. 28].

Ми цілком поділяємо цю позицію. Водночас, на наш погляд, нинішня система муніципального права України, крім таких елементів, як муніципально-правові норми й інститути, передбачає також підгалузь. Зазначене стосується муніципального процесу, що структурно охоплює масив муніципально-правових інститутів, спрямованих на регулювання процедури діяльності значної кількості суб'єктів місцевого самоврядування (територіальних громад, місцевих рад, виконавчих органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, асоціацій органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів, старост та інших посадових осіб місцевого самоврядування тощо). На нашу думку, у перспективі ця підгалузь може перетворитися на окрему самостійну галузь права - муніципально-процесуальне право.

Якщо спробувати спрогнозувати розвиток системи муніципального права України, можна дійти висновку, що в майбутньому система вітчизняного муніципального права доповниться новими підгалузями. Зокрема, має високу ймовірність прогресивного розвитку нинішній муніципально- правовий інститут муніципальної служби, що може модернізуватися у відповідну підгалузь муніципального права України, а згодом - муніципальне службове право. Також це може бути притаманно інституту партисипативної демократії в системі місцевого самоврядування й інституту муніципального співробітництва. Однак розвиток муніципального права України за таким сценарієм залежить від широкого кола питань економічного, політичного, соціального, демографічного й іншого спрямування. муніципальний право демократичний норма

Первісним, базовим елементом муніципального права є муніципально-правові норми. У доктринальних джерелах містяться різні дефініції муніципально-правових норм. Зокрема, В. В. Кравченко, М. В. Пітцик тлумачать муніципально-правові норми як встановлені державою, територіальними громадами або органами місцевого самоврядування правила поведінки, що регулюють суспільні відносини у сфері організації та здійснення місцевого самоврядування та виконання яких забезпечують примусовою силою держави [12, с. 17].

Авторський колектив підручника з муніципального права України за редакцією професора О. М. Баймуратова трактує муніципально-правові норми як загальнообов'язкові правила поведінки, встановлені народом, державою, органами державної влади, територіальними громадами, органами або посадовими особами місцевого самоврядування й іншими його суб'єктами [13, с. 31].

На наш погляд, муніципально-правові норми - це змістовно та формально визначені, встановлені або санкціоновані державою, українським народом або його частиною, асоційованою як територіальна громада, загальнообов'язкові правила поведінки суб'єктів муніципально-правових відносин, за невиконання або неналежне виконання яких настає юридична відповідальність.

Муніципально-правові норми об'єднуються в муніципально- правові інститути. У юридичній літературі дослідження муніципально-правових інститутів, формулювання їх поняття, висвітлення юридичного змісту та видів здійснено поверхово.

Так, здебільшого муніципально-правові інститути визначають як певні сукупності норм, що регулюють певну групу взаємопов'язаних однорідних суспільних відносин у межах галузі муніципального права [і2, с. 19; 13, с. 31].

На наш погляд, муніципально-правовий інститут є основним системно організаційним елементом муніципального права України й становить сукупність функціонально й інституційно пов'язаних і взаємозумовлених муніципально-правових норм та подеколи правових норм інших галузей права (матеріального і процесуального характеру), що спрямовані на регулювання й охорону традиційно сформованих однорідних груп суспільних відносин, які є предметом муніципального права України.

Є різні підходи до класифікації муніципально-правових інститутів. Дослідник О. М. Костюков поділяє муніципально- правові інститути на основні (великі), що регулюють великі сфери муніципально-правових відносин, і субінститути (елементарні), що мають вужчу сферу регулювання [144, с. 49]. З позиції системного підходу В. В. Кравченко, М. В. Пітцик виокремлюють три різновиди муніципально-правових інститутів: загальні (генеральні), головні та початкові [12, с. 19-20].

З огляду на проаналізовані позиції, система муніципального права України охоплює такі елементи: а) муніципально-правові норми; б) муніципально-правові інститути; в) підгалузь муніципального процесу. На нашу думку, цей спектр елементів муніципального права України є неповним. Його доцільно доповнити самостійним елементом галузі муніципального права України - принципами муніципального права, що кардинально відрізняються від інших елементів системи муніципального права. Позаяк принципи муніципального права України пронизують інші елементи галузі, задають «дух» регулювання муніципально- правових відносин усіма без винятку елементами системи муніципального права (нормами, інститутами, підгалуззю).

Принципами муніципального права слід вважати загальні, основоположні, інтегровані, керівні начала муніципально- правового регулювання суспільних відносин, що становлять предмет муніципального права [15, с. 43].

Принципи муніципального права концентровано відображають фундаментальні начала муніципально-правового регулювання суспільних відносин, що утворюють предмет муніципального права. Це система вихідних ідей щодо організації та здійснення такої форми публічної влади, як муніципальна [15, с. 42].

На переконання О. В. Батанова, сутність і зміст принципів муніципального права та класичного муніципалізму необхідно розглядати з позицій муніципальної аксіології, яка відображає ціннісний потенціал феномену муніципалізму як політико- правової ідеології, що становить систему ідеалів та ідей про фундаментальні цінності муніципальної демократії і прав людини (їх генезис, систему, форми вираження, методи та ступінь реалізації і захисту) [16, с. 63].

Принципи муніципального права, стверджує І. А. Галіахметов, - це переважно соціальні принципи, що мають юридичне оформлення, форма прихованого в них соціального змісту організації життєво необхідних засад буття людини й суспільства в межах територіальних громад [17, с. 94].

На переконання Г. В. Падалка, у концептуальному значенні принципи муніципального права мають низку ознак, які свідчать про їх особливу значущість і роль у процесі муніципально-правового регулювання, оскільки вони є: а) загальновизнаними ідеями й ідеалами муніципалізму; б) узагальненим і концентрованим утіленням зазначених ідеалів, тобто духовних (ідеологічних) цінностей муніципальної демократії та прав людини; в) відображають найважливіші ідеї муніципально-правової думки, виражені в ідеях, теоріях, концепціях, доктринах; г) визначають суть і зміст, спрямованість і форми муніципально-правового регулювання; д) їм притаманна системність, тобто чинять могутній, цілеспрямований і мультиплікативний вплив на систему суспільних відносин загалом, що виникають у процесі взаємодії особи, територіальної громади та держави тощо [18, с. 421].

Саме тому недопустимо в системі галузі муніципального права України заперечувати наявність такого важливого елементу цієї системи, як принципи муніципального права. Не можна знехтувати основоположним, фундаментальним, керівним впливом на інші елементи системи галузі муніципального права України (норми, інститути, підгалузь) таких, наприклад, принципів муніципального права, як верховенство права та закону, народовладдя, субсидіарність, автономність (правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність) тощо.

Висновки

Система муніципального права України - це цілісна, логічно побудована, структурно організована сукупність норм муніципального права України, яка динамічно розвивається відповідно до темпів прогресу соціально-економічних і політичних умов життєдіяльності громадянина, територіальної громади, інших суб'єктів місцевого самоврядування та має дуалістичний характер: з одного боку, виявляється в єдності, узгодженості, взаємозалежності норм муніципального права України, а з іншого - їх диференціації на відповідні принципи, інститути та підгалузь.

Нинішня система муніципального права України містить такі елементи: а) принципи муніципального права; б) муніципально- правові норми; в) муніципально-правові інститути; г) підгалузь муніципального процесу.

Список використаних джерел

1. Академічний тлумачний словник української мови. В 11 т. Т. 9 / [редкол.: І. К. Білодід (голова) та ін.]. - Київ : Наук. думка, 1980. - 916 с.

2. Етимологічний словник української мови. В 7 т. Т. 5 : Р-Т / [редкол.: О. С. Мельничук (голов. ред.) та ін.]. - Київ : Наук. думка, 2006. - 705 с.

3. Загальна теорія держави і права : підручник / [М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін.] ; за ред. М. В. Цвіка, О. В. Петришина. - Харків : Право, 2009. - 584 с.

4. Гусарєв С. Д. Теорія права і держави : навч. посіб. / С. Д Гусарєв, А. Ю. Олійник, О. Л. Слюсаренко. - Київ : Правова єдність, 2008. - 270 с.

5. Теория государства и права : учебник / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. - М. : Юристъ, 2004. - 768 с.

6. Скакун О. Ф. Теорія права і держави : підручник / О. Ф. Скакун. - 3-тє вид. - Київ : Алерта ; ЦУЛ, 2011. - 524 с.

7. Актуальні проблеми теорії держави та права : навч. посіб. / [Є. В. Білозьоров, Є. О. Гіда, А. М. Завальний та ін.] ; за заг. ред. Є. О. Гіди. - Київ : Ліпкан О. С., 2010. - 260 с.

8. Ведєрніков Ю. А. Теорія держави і права : навч. посіб. / Ю. А. Ведєрніков, В. Папірна. - Київ : Знання, 2008. - 333 с.

9. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства : учебник / С. Нерсесянц. - М. : НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - 552 с.

10. Добробог Л. М. Підгалузь права і комплексна галузь права як елементи системи права: проблемні аспекти / Л. М. Добробог // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. - 2014. - Вип. 11 (1). - С. 27-29. - (Серія «Юриспруденція»).

11. Муніципальне право України : підручник / [В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін.] ; за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - Київ : Юрінком Інтер, 2001. - 352 с.

12. Кравченко В. В. Муніципальне право України : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В Пітцик. - Київ : Атіка, 2003. - 672 с.

13. Муніципальне право України : підручник / [В. Ф. Погорілко, М. О. Баймуратов, Ю. Ю. Бальций та ін.] ; за ред. М. О. Баймуратова. - 2-ге вид., доповн. - Київ : Правова єдність, 2009. - 720 с.

14. Муниципальное право : учебник / под ред. А. Н. Костюкова. - М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2012. - 687 с.

15. Демиденко В. О. Принципи муніципального права як фундаментальна основа муніципальної реформи в Україні / В. О. Демиденко // Часопис Київського університету права. - 2017. - № 1. - С. 40-44.

16. Батанов О. В. Принципи місцевого самоврядування як ціннісний вимір муніципального права та сучасного муніципалізму в Україні / О. В. Батанов // Вісник Дніпропетровського університету імені Альфреда Нобеля. - 2012.

17. Галіахметов І. А. Принципи муніципального права: проблеми теорії та практики / І. А. Галіахметов // Науковий вісник Академії муніципального управління. - 2011. - Вип. 2. - С. 92-98.

18. Падалко Г. В. Принципи місцевого самоврядування, принципи муніципального права та принципи служби в органах місцевого самоврядування в Україні: проблеми співвідношення та взаємодії / Г. В. Падалко // Альманах права. - 2012.

Анотація

Наукова новизна. У сучасній юридичній науці досі на належному рівні не здійснено науково-теоретичного аналізу системи галузі муніципального права України. Потребують вивчення дослідження структурні елементи системи галузі муніципального права України, їхня юридична сутність. Мета. Це дослідження сприятиме підвищенню ефективності функціонування муніципального права України як окремої, самостійної галузі права, а отже, подальшій динамічній розбудові незалежної, демократичної, правової, європейської Української держави. Невід'ємним елементом розвиненої держави є сильні регіони, територіальні громади, міцна правова та фінансова база місцевого самоврядування. На підставі здійсненого дослідження сформульовано такі висновки: а) система муніципального права України становити цілісну, логічно побудовану, структурно організовану сукупність норм муніципального права України, яка динамічно розвивається відповідно до темпів прогресу соціально-економічних і політичних умов життєдіяльності громадянина, територіальної громади, інших суб'єктів місцевого самоврядування. Система муніципального права України має дуалістичний характер: з одного боку, виявляється в єдності, узгодженості, взаємозалежності норм муніципального права України, а з іншого - їх диференціації на відповідні структурні елементи; б) нинішня система муніципального права України містить такі структурні елементи: принципи муніципального права; норми муніципального права; інститути муніципального права; підгалузь муніципального права - муніципальний процес; в) інститут муніципального права є основним системно організаційним елементом муніципального права України. Це сукупність функціонально й інституційно пов'язаних і взаємозумовлених муніципально-правових норм і подеколи правових норм інших галузей права, що спрямовані на регулювання й охорону традиційно сформованих однорідних груп суспільних відносин, які належать до предмета муніципального права України.

Ключові слова: муніципальне право; система; норми; інститути; принципи.

Scientific novelty. To date, in the legal science have not found their proper, complete, scientific and theoretical reflection of the system of municipal law of Ukraine. Structural elements of the system of municipal law of Ukraine, analysis of their legal nature, require their solid attention. Purpose. It seems that the level of scientific and theoretical research of this problem will have a direct consequence - increasing the effectiveness of the municipal law of Ukraine as a separate, independent branch of law. And accordingly, it will definitely contribute to the further dynamic development of an independent, democratic, legal, European Ukrainian state. As is known, an integral part of a developed state are strong regions, capable territorial communities, strong legal, material and financial basis of local selfgovernment. On the basis of the research, the following conclusions were formulated: a) the system of municipal law of Ukraine is a holistic, logically constructed, structurally organized set of norms of municipal law of Ukraine, which dynamically develops directly depending on the progress of socio-economic and political conditions of life of a citizen, a territorial community, and other subjects of local self-government. The system of municipal law of Ukraine is dualistic: on the one hand it is manifested in the unity, consistency, interdependence between the norms of the municipal law of Ukraine, and on the other - their differentiation into the corresponding structural elements; b) the current system of municipal law of Ukraine includes such structural elements as: the principles of municipal law; the norms of municipal law; the institutes of municipal law and under of the municipal law branch is the municipal process; c) the institute of municipal law is the main systematically organizing component of the municipal law of Ukraine. The institute of municipal law of Ukraine is a set of functionally and institutionally interconnected norms of municipal law and, in some cases, legal norms of other branches of law, aimed at regulation and protection of historically formed homogeneous groups of social relations, which belong to the subject of municipal law of Ukraine.

Keywords: municipal law; system; norms; institutes; principles.

Размещено на Allbest.ru