Державний контроль та нагляд як ефективні засоби діяльності міліції у сфері протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

Національної академії внутрішніх справ

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ ТА НАГЛЯД ЯК ЕФЕКТИВНІ ЗАСОБИ ДІЯЛЬНОСТІ МІЛІЦІЇ У СФЕРІ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

Коруля I.B.

Питання державного контролю завжди цікавили вчених-правознавців і знайшли своє відображення в багатьох наукових працях. Проте проблеми розвитку й функціонування контролю у сфері протидії корупції вимагають постійної уваги та переосмислення. Тому на сьогодні багато питань у зазначеній сфері залишаються ще дискусійними.

Категорії «контроль» та «нагляд» у сучасній юриспруденції найбільш успішно досліджені представниками науки адміністративного права й теорії управління, серед яких В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Барабаш, Д. Бахрах, Ю. Битяк, В. Білоус, І. Го- лосніченко, С. Гончарук, В. Горшеньов, Є. Додін, В. Колпаков, О. Кузьменко, О. Луньов, А. Малишев, О. Машков, Н. Нижник, В. Опришко, Т. Проценко, В. Сіренко, В. Сорокін, М. Студенікіна, В. Цветков, П. Чистяков, В. Шамрай, І. Шахов, Ю. Шемшученко, В. Шестак, X. Ярмакі та інші.

У роботах цих учених питання здійснення контролю підрозділами міліції у сфері протидії корупції досліджувались фрагментарно або в межах загальної адміністративно-правової й управлінської проблематики. Актуальність зазначеного потребує комплексного дослідження. Метою статті є вивчення думок учених щодо понять «контроль» та «нагляд», з'ясування державних органів, які здійснюють контрольну й наглядову функцію, окреслення основних типових форм контролю щодо протидії корупції.

Варто підкреслити, що контроль є одним із найважливіших елементів державного управління, важливою функцією держави. Без організації та здійснення контролю не можлива робота державного апарату, інших державних структур. Будь-яке рішення, дія у сфері державного управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не матимуть сенсу [1, с. 175]. Саме контроль є невід'ємною частиною, елементом функціонування суспільства, адже стан контролю характеризує стан суспільства. У даний час прийнято вважати, що контроль є обов'язковим і невід'ємним елементом, функцією управлінського процесу, засобом зворотного зв'язку [2, с. 36].

Учені, які займалися вивченням цієї категорії, не дійшли єдиної думки щодо сутності контролю. Більшість дослідників проблем державного контролю розглядають його як функцію виконавчої влади.

Так, П. Чистяков зазначає, що контроль - це функція, яку здійснює держава в особі уповноважених органів із метою перевірки дотримання й виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірність [3, с. 6]. X. Ярмакі висловлює думку, що зміст контролю полягає у спостереженні за законністю й доцільністю діяльності, наданні їй оцінки із правових, наукових, соціально-політичних, організаційно-технічних та інших позицій. Однак у багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, підприємств, організацій, їх захисту від надмірної державної опіки контрольні повноваження суб'єктів влади обмежуються правовими актами, які надають їм можливість здійснювати лише нагляд. А коли між тими, хто перевіряє, і тими, кого перевіряють, немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду є необхідним для запобігання втручання в оперативну діяльність суб'єктів, які не несуть відповідальність за її наслідки [4, с. 148].

Слід зазначити, що правова природа державного контролю виражається в тому, що він здійснюється органами держави та їх посадовими особами в межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них [5, с. 346]. В. Горшеньов та І.Шахов визначають контроль як специфічну форму державної діяльності, якій притаманні власні функції [6, с. 35]. Він тісно пов'язаний з іншими видами державної діяльності й може входити до їх складу як певна частина.

Сьогодні й у наукових працях, й у чинному законодавстві досить часто як синонім «контролю» вживається термін «нагляд», проте їх відмінності ще недостатньо досліджені. Як слушно зауважує С. Ківалов, поняття «контроль» і «нагляд» ще не стали науковими термінами, які вичерпно відображають їх сутність та відмінність [7, с. 177].

Однак деякі вчені стверджують, що межа між цими двома термінами існує. Зокрема, О. Андрійко вважає, що різниця між «контролем» і «наглядом» полягає у сфері охоплення та у специфіці методів і форм впливу [8, с. 92].

На думку Р. Денисова, нагляд і контроль розрізняються також за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуються перевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього, займаються й питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань за кількісними та якісними показниками тощо [9,с. 140].

Є. Панова вважає, що необхідність у чіткому розумінні цих понять поступово втрачає силу, що дедалі частіше вони вживаються одне замість одного [10, с. 12]. М. Студенікіна стверджує, що суто наглядових органів не існує, оскільки на практиці елементи нагляду й контролю завжди поєднуються, та намагатися в кожному випадку визначити, де саме закінчується контроль і починається нагляд, досить складно [11, с. 42]. Д. Овсянко переконаний, що деякі органи виконавчої влади можна назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже неможливо відокремити їх контрольні функції від наглядових [12, с. 169]. На підтвердження вказаного можна навести Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади», який встановлює, що урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції) здійснюють контрольно-наглядові функції [13].

В. Гаращук відстоює позицію, що наглядові функції з боку держави повинні залишатися лише за прокуратурою. Інші органи, незважаючи на їх назву, здійснюють контроль (повний або неповний), а не нагляд. Також він зазначає, що чинне законодавство знає випадки, коли контролюючий орган не має деяких з основних контрольних повноважень, що наближує його до органів нагляду, а в діяльності прокуратури виявляється один з елементів контролю [14, с. 85]. На думку науковця, контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду тим, що він здійснюється повсякденно й безперервно, а нагляд - періодично.

На законодавчому рівні, на відміну від теоретичних праць, поняття контролю та нагляду найчастіше не розмежовуються. Так, у ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» термін «державний нагляд (контроль)» визначається як «діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів влади в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства» [15]. У Законі України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження й контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених із місць позбавлення волі [16].

Отже, аналіз юридичної літератури дозволяє зробити висновок, що принципового розмежування між поняттями «контроль» та «нагляд» у контексті державно-правової діяльності вчені-юристи зазвичай не проводять або не акцентують на цьому особливої уваги.

Таким чином, плутанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців тощо. Тому можна зробити висновок, що складність чіткого розмежування понять «контроль» і «нагляд» зумовлюється двома обставинами: по-перше, вони мають практично однакове словникове значення (спостереження або постійне спостереження з метою нагляду, перевірки за ким- або чим-небудь); по-друге, практично всі вчені, що торкалися у своїх роботах даної проблеми, намагаються вирішити її перш за все на основі аналізу чинного законодавства.

У зв'язку з вищенаведеним можна стверджувати, що в Україні серед державних органів є такі, що мають назву, яка вказує на їх контрольну або наглядову діяльність, та такі, в назві яких відсутні терміни «контроль» або «нагляд», проте вони, відповідно до своєї компетенції, можуть здійснювати таку діяльність: контрольну або наглядову; як контрольну, так і наглядову. Проте ні назва органу, ні назва повноважень не є універсальним критерієм розрізнення понять «контроль» і «нагляд» як особливих видів діяльності. Зазначені назви - це лише формальний, а не сутнісний критерій їх розрізнення. контроль міліція протидія корупція

Не заперечуючи тісного зв'язку між контролем і наглядом, вважаємо, що існують об'єктивні підстави для їх розмежування. Однак варто підкреслити, що зараз реально існують державні органи (власне, міліція є яскравим прикладом цього), які у своїй діяльності поєднують елементи і контролю, і нагляду, у зв'язку з чим діяльність, яку вони здійснюють, називають контрольно-наглядовою.

Слід зазначити, що в Законі України «Про міліцію» питанню контролю присвячено ст. 26, де визначається: «Контроль за діяльністю міліції здійснює Кабінет Міністрів України, Міністерство внутрішніх справ України і в межах своєї компетенції місцеві ради» [17]. У змісті вищевказаного Закону окрім цієї норми зустрічаються такі, що безпосередньо стосуються питань контролю й нагляду, однак вони відносяться до здійснення зовнішньої діяльності міліції, і можна вважати, що вони мають відношення до діяльності щодо протидії корупції. Так, п. 12 ст. 10 Закону України «Про міліцію» уповноважує «.. .здійснювати контроль за утриманням у належному технічному стані та чистоті доріг, вулиць, майданів»; п. 25 - «забезпечувати в межах своїх повноважень додержання вимог закону, виконання та контроль за рішеннями... з питань охорони громадського порядку». У ст. 11 про контроль та нагляд у п. 2 зазначено, що міліція має право «перевірити у громадян при підозрі у вчиненні правопорушення документи... інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію»; в п. 21 - «відвідувати підприємства, установи й організації для виконання контрольних і профілактичних функцій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху»; в п. 24 - «вимагати від керівників підприємств... пояснення за фактами порушення законодавства... контроль за додержанням якого віднесено до компетенції міліції».

Оскільки правовою основою діяльності міліції щодо протидії корупції є не лише Закон України «Про міліцію», то доцільно буде розглянути інші закони з позиції наявності норм, які б конкретизували, яким чином може здійснюватися контроль за діяльністю міліції щодо протидії корупції. Так, уч.2 ст. 9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» вказується, що «контроль за оперативно-роз- шуковою діяльністю здійснюється Міністерством внутрішніх справ України» [18]. У Законі України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» безпосередньо про внутрішній контроль Міністерства внутрішніх справ України щодо діяльності міліції нічого не говориться, окрім єдиного пункту, де сказано, що спеціальні підрозділи з боротьби з організованою злочинністю органів внутрішніх справ України підпорядковуються відповідно Міністру внутрішніх справ України та начальнику Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю» [19].

Значний обсяг завдань із контролю за забезпеченням законності в діяльності міліції покладається на спеціально створені підрозділи - внутрішньої безпеки, інспекції з особового складу. Серед суб'єктів відомчого контролю важливе місце посідають штабні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України. Головний напрямок їх роботи - контроль та перевірка виконання міліцією завдань, які визначені в законах, указах Президента України, постановах уряду, інших нормативно-правових актах, за додержанням дисципліни й законності в цілому. Чергові частини органів внутрішніх справ здійснюють контроль першочергово за своєчасною реєстрацією й оперативним реагуванням на заяви, що надходять.

Слід зазначити, що серед підрозділів міліції, які здійснюють внутрішній контроль за дисципліною та законністю, необхідно виділити ще й підрозділи кадрового забезпечення. Так, згідно з Положенням про Департамент кадрового забезпечення Міністерства внутрішніх справ України та відповідними положеннями про підрозділи кадрового забезпечення місцевого рівня на ці підрозділи покладено виконання таких завдань: організація роботи зі зміцнення дисципліни й законності в діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, дотримання прав і законних інтересів громадян, проведення профілактичної роботи й надання методичної допомоги органам вну- трішніхсправ [20].

Як бачимо, питання контролю за дотриманням законності в діяльності міліції у сфері протидії корупції на законодавчому рівні визначені лише в загальному вигляді. По-перше, така ситуація дає можливість Міністерству внутрішніх справ України використовувати широкий арсенал форм такого контролю, що будуть давати максимально ефективний результат, по-друге, - може призвести до формалізму, обмеження лише певними заходами й не застосування прогресивних та ефективних форм відомчого контролю.

У даному випадку потрібно виходити з того, що Міністерство внутрішніх справ України здійснює контроль за дотриманням законності в діяльності всіх підрозділів міліції. Зважаючи на те, що окремі підрозділи здійснюють функції, пов'язані із протидією корупції, то автоматично такий контроль поширюється й на дотримання законності в цій сфері.

Отже, підсумовуючи викладене, ми вважаємо, що до типових форм контролю, які використовуються для забезпечення ефективності діяльності міліції у сфері протидії корупції, необхідно віднести наступні: 1) планові та позапланові перевірки діяльності підрозділів, що протидіють корупції; 2) витребову- вання матеріалів, звітів, що стосуються діяльності, пов'язаної із протидією корупції, а також їх аналіз та узагальнення; 3) заслуховування на нарадах, колегіях результатів діяльності, пов'язаної із протидією корупції.

Список використаних джерел

1. Гаращук В. Доктрина контролю та нагляду у сфері організаційно-управлінських відносин // Право України. Юридич- нийжурнап. -2013. -№12.-С. 175-192.

2. Тарасов Ю.А. Криминологические аспекты государственного контроля // Российский следователь. Научно-практическое и информационное издание. - 2013. -№13.-С. 36-38.

3. Чистяков П.М. Контроль органів державної податкової служби України за підприємницькою діяльністю, яка підлягає ліцензуванню: теорія та практика реалізації: автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07

«Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / П.М. Чистяков. - Ірпінь, 2004. - 22 с.

4. Ярмакі Х.П. Адміністративний нагляд міліції/Х.П. Ярмакі //Актуальні проблеми держави і права. -2003. - № 19. - С. 148-153.

5. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003. - 384 с.

6. Горшенев В.М. Контроль как правовая форма деятельности / В.М. Горшенев, И.Б. Шахов. - М. : Юридическая литература, 1987. - 176 с.

7. Адміністративне право України : підручник /за заг. ред. С.В. Ківалова. - Одеса: Юридична література, 2003.-896 с.

8. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади / О.Ф. Андрійко. - К. : Наукова думка, 2004. - 300 с.

9. Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения / Р.И. Денисов. - М. : ВНИИБД МВД СССР, 1981.- 194 с.

10. Панова Е.А. Юридическая ответственность за нарушение водного законодательства России : автореф. дис. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.06 «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право» / Е.А. Панова. - М., 2009. - 28 с.

11. Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы регулирования экономическими процессами / М.С. Студеникина //Административно-правовое регулирование экономических отношений. - М. : Юрист, 2001. - С. 41-44.

12. Овсянко Д.М. Административное право : учеб. пособие/Д.М. Овсянко. - М.: Норма, 1997. -247 с.

13. Про систему центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 (станом на 9 квітня 2006 р.) II Офіційний вісник України. - 1999. - № 50. - Ст. 8.

14. Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 / В.М. Гаращук. -X., 2003. - 409 с.

15. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності : Закон України від 5 квітня 2007 р. № 877-VII Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 29. - Ст. 1.

16. Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 1 грудня 1994 р. № 264/94-ВР (станом на 28 січня 2005 р.) II Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.

17. Про міліцію : Закон України від 20 грудня 1990 р. № 565-ХІІ (станом на 26 червня 2011 р.) II Відомості Верховної Ради України. -1991.-№4.-Ст. 20.

18. Про оперативно-розшуковудіяльність: Закон України від 18лютого 1992 р. № 2135-ХІІ (станом на 20 серпня 2010 р.) II Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 22. - Ст. 303.

19. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю : Закон України від ЗО червня 1993 р. № 3341-ХІІ (станом на 10 червня 2010 р.) II Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 35. - Ст. 358.

Анотація

Стаття присвячена дослідженню контролю та нагляду в діяльності міліції у сфері протидії корупції. Виділено державні органи, які здійснюють контрольну й наглядову функцію. Визначено основні форми контролю, що використовуються для забезпечення ефективності діяльності міліції у сфері протидії корупції.

Ключові слова: контроль, державний контроль, відомчий контроль, нагляд, державні органи, форми контролю, протидія корупції.

Статья посвящена исследованию контроля и надзора в деятельности милиции в сфере противодействия коррупции. Выделены государственные органы, которые осуществляют контрольную и надзирательную функции. Определены основные формы контроля, которые используются для обеспечения эффективности деятельности милиции в сфере противодействия коррупции.

Ключевые слова: контроль, государственный контроль, ведомственный контроль, надзор, государственные органы, формы контроля, противодействие коррупции.

The article is devoted research of control and supervision in activity of militia in the sphere of counteraction a corruption. Public organs which carry out a control and observant function are selected. The basic forms of control, which are used for providing of efficiency of activity of militia in the sphere of counteraction a corruption, are certain.

Key words: control, state control, department control, supervision, public organs, forms of control, counteraction a corruption.

Размещено на Allbest.ru