Сучасний стан та особливості адміністративно-правового регулювання діяльності системи органів юстиції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасний стан та особливості адміністративно-правового регулювання діяльності системи органів юстиції України

Предместніков О.Г.

кандидат юридичних наук

перший заступник начальника

Головного територіального управління юстиції

у Херсонській області

В Україні як сучасній правовій державі статус та організація діяльності системи органів юстиції України має чітко врегульовуватись чинним законодавством. Водночас нарівні з проблемою практичної реалізації сучасних адміністративно-правових засад організації й діяльності органів юстиції України маємо відзначити відсутність комплексного законодавчого регулювання їх статусу, фрагментарність, суперечливість і недостатню узгодженість нормативно-правового забезпечення системності та функціонування органів юстиції України. Тому в контексті вдосконалення організації й діяльності системи органів юстиції актуальними є питання адміністративно- правового забезпечення їх статусу та діяльності.

Зазначимо, що окремі питання правового регулювання статусу органів юстиції України вже розглядались такими вченими, як Н.А. Железняк, С.О. Козуліна, С.В. Лінецький, І.І. Микулець, К.В. Химичук та інші. Водночас їхні дослідження стосуються лише деяких аспектів нормативно-правового забезпечення формування та напрямів функціонування системи органів юстиції, комплексно не характеризуючи сучасний стан адміністративного законодавства в цій сфері, особливості й тенденції його розвитку в умовах євро- інтеграції України. саме тому метою статті є аналіз сучасного стану адміністративно-правового регулювання організації й діяльності системи органів юстиції України, визначення його основних рис, сутності та особливостей, а також обґрунтування пріоритетних напрямів удосконалення правового статусу системи органів юстиції України.

Насамперед відмітимо, що правові засади функціонування системи органів юстиції України представлені значною кількістю різноманітних міжнародно-правових, конституційних, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, які безпосередньо встановлюють статус, правила й умови організації та діяльності системи органів юстиції в цілому та її окремих складових.

Одним із ключових джерел правового регулювання функціонування органів юстиції України виступає також Конституція України від 28 червня 1996 р. [1]. статус органів юстиції України безпосередньо не регламентується на конституційно-правовому рівні, проте до них застосовуються загальні норми щодо організації діяльності державних органів та органів виконавчої влади (зокрема, визначається їх спрямованість і координованість Кабінетом Міністрів України та порядок призначення міністрів). Цілісності державного апарату й належному виконанню функцій держави сприяє поширення на органи юстиції України конституційно визначених принципів розподілу державної влади, законності, верховенства права, дотримання прав громадян (наприклад, на об'єднання в громадські формування, на участь в управлінні державними справами, на правову допомогу) тощо. Пряме відношення до діяльності органів юстиції має також норма ч. 3 ст. 117 Конституції України, яка встановлює обов'язковість державної реєстрації нормативно-правових актів уряду й центральних органів виконавчої влади «в порядку, встановленому законом». Хоча із цього приводу маємо констатувати істотну прогалину та недолік адміністративно-правового забезпечення функціонування органів юстиції України, оскільки названий напрям їх діяльності нині здійснюється в порядку, встановленому не законом, а відповідною Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731.

норми Конституції України, виступаючи підґрунтям адміністративного законодавства у сфері функціонування органів юстиції України, мають підвищену юридичну силу, стабільність і вивіреність. навіть побічне згадування в ч. 3 ст. 131 Конституції України [1] міністра юстиції України унеможливлює скасування цієї посади чи ліквідацію Міністерства юстиції України, проте водночас основний закон України допускає будь-яку його реорганізацію Кабінетом Міністрів України. саме тому на конституційному рівні пріоритетно мають закріплюватись основи правового статусу та вихідні засади організації й діяльності системи органів юстиції України.

При цьому варто також погодитись із П.М. Кикоть, що Конституція України за правовою природою й призначенням не може забезпечити всеосяжне правове регулювання діяльності міністерств та інших органів виконавчої влади [2, с. 6], у тому числі й органів юстиції України. з огляду на це актуалізується детальне врегулювання правового статусу органів юстиції окремим законодавчим актом. Останнє підкріплюється положеннями ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19, п. 12 ч. 1 ст. 92, ч. 2 ст. 120 Конституції України [1], які прямо передбачають не підзаконне (як сьогодні), а законодавче визначення організації, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади, а отже, й органів юстиції України.

Відтак підкреслимо, що відсутність усупереч вимогам Конституції України профільного закону про систему органів юстиції України та, як наслідок, переважне врегулювання організації їх діяльності значною кількістю різних підзаконних актів становить одну з основних особливостей адміністративно-правового забезпечення функціонування органів юстиції.

так чи інакше, адміністративне законодавство, що визначає організацію та діяльність системи органів юстиції України, складається з низки законодавчих актів, які стосуються або загальних аспектів функціонування органів державної (виконавчої) влади, або окремих напрямів практичної діяльності органів юстиції. За відсутності профільного закону України про органи юстиції важливе значення в законодавчому регулюванні організації діяльності Міністерства юстиції України та його територіальних органів мають базові Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р. № 3166-VI [3] та Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. № 794-VII [4], які закріплюють основи правового статусу міністерств, їх завдання й засади відносин з урядом, статус і повноваження міністра та його заступників, організацію роботи апарату, територіальних органів, колегії й допоміжних органів міністерства, статус його наказів тощо. Законодавче врегулювання цих питань у цілому забезпечує одноманітність побудови всіх центральних органів виконавчої влади, злагодженість їх функціонування та єдині підходи до керівництва системою органів виконавчої влади України.

Водночас варто зважати, що норми вказаних законодавчих актів у частині організації діяльності центральних органів виконавчої влади мають переважно загальний характер (наприклад, виявляючи дещо формальний підхід до формулювання принципів і завдань міністерств) та є досить фрагментарними, розгорнуто не врегульовуючи статус територіальних органів міністерств і залишаючи невизначеними засади відносин міністерств. До того ж такий підхід до законодавчого регулювання не дозволяє повною мірою враховувати та розкривати особливості компетенції й внутрішньої організації саме Міністерства юстиції України та його територіальних органів.

Зазначимо, що на відміну від організації діяльності системи органів юстиції України статус її складової - державної виконавчої служби - регламентується окремим Законом України «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р. № 202/98-ВР [5]. З одного боку, подібна практика законодавчого регулювання має на меті встановлення необхідних гарантій статусу й організації діяльності органів державної виконавчої служби та їх працівників. З іншого боку, не можна погодитись із доцільністю сучасного законодавчого визначення статусу державної виконавчої служби, що прямо не прив'язується до загального під- законного регулювання статусу Міністерства юстиції України та його територіальних органів (до структури яких і належать органи державної виконавчої служби). На сьогодні Закон України «Про державну виконавчу службу» є дещо застарілим та переважно втратив своє значення як дієвий регулятор відносин у сфері функціонування державної виконавчої служби, оскільки організація діяльності конкретних органів державної виконавчої служби змістовно визначається відповідними підзаконними актами, а правовий статус їх працівників регулюється законодавством про державну службу. Тому найбільш оптимальним вважаємо перехід до законодавчого регулювання статусу державної виконавчої служби, державної реєстраційної служби та інших складових системи органів юстиції України саме в межах єдиного комплексного закону України.

Статус органів юстиції України як органів державної (виконавчої) влади зумовлює застосування до них низки базових законодавчих актів, дія яких поширюється на весь державний апарат. насамперед ідеться про законодавство про державну службу, яке нині перебуває на етапі свого оновлення у зв'язку із застарілістю й фрагментарністю попереднього Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII [6], необхідністю вдосконалення адміністративно-правового статусу державних службовців і порядку проходження ними державної служби, у тому числі в органах юстиції. У цьому контексті варто згадати проект Закону України «Про державну службу» від 30 березня 2015 р. № 2490 [7], який більш розгорнуто регламентує правовий статус і гарантії державних службовців, засади управління державною службою, порядок та умови вступу на державну службу, її проходження й припинення. також наголосимо, що законодавство про державну службу має враховувати особливості проходження державної служби саме в органах юстиції України, наприклад, на посадах державних виконавців. Належне законодавче врегулювання статусу державних службовців, упорядкування й розширення їх гарантій становить один із важливих чинників подолання значної плинності кадрів в органах юстиції України, забезпечення їх неупередженості та високого рівня професійності.

Крім цього, на працівників органів юстиції України поширює дію антикорупційне законодавство, представлене Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII [8]. Своєчасне виявлення, усунення й попередження корупційних діянь (їх причин та умов) також виступає пріоритетним напрямом підвищення законності й ефективності функціонування органів юстиції. водночас продуктивність протидії корупції багато в чому залежить не лише від якості законодавчого регулювання, а й від адекватної правозастосовної практики. При цьому згідно зі ст. 55, п. 2 ч. 4 ст. 57 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII [8] органи юстиції України можуть бути визначені як спеціальний суб'єкт запобігання корупції, на якого покладається проведення антикорупційної експертизи, а також спеціальної перевірки щодо наявності в особи корпоративних прав. Безперечно, що здійснення всіма органами юстиції на всеукраїнському та місцевому рівнях названих повноважень потребує підзаконного врегулювання конкретних умов і порядку проведення таких антикорупційних заходів (порядок проведення антикорупційної експертизи визначено, хоч і недостатньо розгорнуто, Наказом Міністерства юстиції України «деякі питання проведення антикорупційної експертизи» від 18 березня 2015 р. № 383/5 [9]), що, однак, є актуальним також для інших напрямів діяльності органів юстиції України.

Цілком обґрунтованим і виправданим вважаємо законодавче врегулювання засад здійснення провідних напрямів діяльності органів юстиції України, прямо пов'язаних із важливими національними інтересами та реалізацією прав громадян. Зокрема, ідеться про виконання органами юстиції реєстраційних повноважень на підставі Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 р. № 755-IV [10], Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 р. № 1952-IV [11], Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 1 липня 2010 р. № 2398-VI [12] тощо. Вказані законодавчі акти містять досить детальне правове визначення повноважень органів державної реєстрації, засад ведення відповідних державних реєстрів, порядку й особливостей проведення державної реєстрації на різних її етапах і стадіях. Такий підхід до законодавчого регулювання дозволяє забезпечити максимальний режим законності, оперативності, прозорості та дотримання прав громадян під час виконання реєстраційних функцій органів юстиції України з таких основоположних питань, як право власності та статус фізичних і юридичних осіб.

Окремо варто назвати Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 р. № 1682-VII [13], який уповноважує Міністерство юстиції України на забезпечення проведення люстраційної перевірки, а також формування й ведення Єдиного державного реєстру люстрованих осіб. Серед конструктивних особливостей законодавчого регулювання проведення Міністерством юстиції України люстраційної перевірки необхідно зазначити встановлення її чіткого алгоритму та строків, обов'язковість утворення громадського контролюючого органу з питань люстрації та первинність проходження люстрації працівниками органів юстиції. залучення саме Міністерства юстиції України до процесу очищення влади підкреслює його провідну роль у розбудові України як європейської правової держави, забезпеченні верховенства права й дотримання прав громадян.

З метою впорядкування управлінської діяльності органів юстиції України, на нашу думку, загалом усі напрями їх функціонування також мають набути розгорнутого законодавчого регулювання. Розширення законодавчого регулювання сприятиме обмеженню практики саморегуляції органами юстиції України власної діяльності, мінімізуючи тим самим вірогідність зловживання та необґрунтованого розширення їх повноважень чи перешкоджання реалізації прав і свобод громадян. Наголосимо, що підзаконне відомче регулювання має уточнювати й доповнювати, а не підміняти законодавчі засади функціонування системи органів юстиції України.

Так чи інакше, в адміністративно-правовому забезпеченні як діяльності, так і організації системи органів юстиції України нині превалює саме підзаконне регулювання. Підзаконне регулювання дійсно дозволяє більш оперативно й детально визначати та змінювати правові засади функціонування органів юстиції України, виконання їх окремими підрозділами конкретних завдань. Водночас значний масив підзаконних нормативно-правових актів також виявляє їх нестабільність, несистемність і недостатню вивіреність, не виключаючи при цьому й наявність прогалин в адміністративно-правовому регулюванні. Відповідно, ключовим у розбудові системі органів юстиції та підвищенні ефективності її діяльності є забезпечення збалансованості, цілісності та узгодженості законодавчого й підзаконного регулювання.

Насамперед зауважимо, що правовий статус, компетенція, повноваження керівництва та інші особливості організації діяльності Міністерства юстиції України врегульовано Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 228 [14], а його територіальних органів - Наказом Міністерства юстиції України «Про затвердження положень про територіальні органи Міністерства юстиції України» від 23 червня 2011 р. № 1707/5 [15]. До позитивних рис Положення про Міністерство юстиції України та положень про його територіальні органи необхідно віднести комплексне й конкретизоване розкриття мети, основних завдань, повноважень і прав Міністерства юстиції України та його територіальних органів, основ статусу й компетенції міністра юстиції України та начальників територіальних органів юстиції. Водночас негативно на цілісності правового статусу органів юстиції України та єдності їх функціональної й організаційної основи позначається неврегульованість названими актами принципів, організаційної структури, засад взаємодії, статусу колегії та заступників керівників органів юстиції тощо.

крім цього, істотною прогалиною адміністративно-правового регулювання статусу органів юстиції України також є нормативна невизначеність її системи (складу й засад взаємодії), яка свого часу встановлювалася нині нечинною Постановою Кабінету Міністрів України «Про систему органів юстиції» від 30 квітня 1998 р. № 592 [16]. Структурна ієрархія та інші засади системності потребують окремого правового визначення, яке частково міститься в Порядку проведення Міністерством юстиції України перевірок діяльності територіальних органів юстиції, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 8 серпня 2011 р. № 1955/5 [17]. Забезпечення регулярного об'єктивного контролю діяльності територіальних органів юстиції є однією з важливих і дієвих складових внутрішнього управління в системі органів юстиції України, що дозволяє своєчасно виявляти та виправляти недоліки в їх роботі. Щоправда, нарівні з порядком проведення перевірок діяльності місцевих органів юстиції також повинні комплексно врегульовуватись інші форми, способи й засоби управлінського впливу всередині системи органів юстиції України.

Незважаючи на відсутність нормативної прив'язки та прямої залежності повноважень і структури органів юстиції України, вважаємо конструктивним затвердження Наказом Міністерства юстиції України «Деякі питання діяльності територіальних органів Міністерства юстиції України» від 30 січня 2015 р. № 115/5 [18] узагальненої Типової структури головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі. Впровадження в усіх територіальних органах юстиції однакової структурної організації (сформованої за основними напрямами діяльності) сприяє одноманітності й погодженості їх функціонування, хоча варто зважати на те, що під час визначення складу підрозділів і кількості працівників органів юстиції повинні також враховуватись особливості конкретного регіону їх діяльності.

Важливе значення в забезпеченні належної організації діяльності системи органів юстиції України відіграє також урегулювання засад функціонування окремих їхніх підрозділів. Зокрема, ідеться про Типове положення про відділ державної реєстрації актів цивільного стану територіальних управлінь юстиції, затверджене Наказом Міністерства юстиції України від 10 серпня 2015 р. № 1470/5 [19]. Аналогічно Наказом Міністерства юстиції України від 10 квітня 2012 р. № 549/5 [20] затверджені Положення про управління (відділ) державної виконавчої служби обласних, міських, районних та інших місцевих управлінь юстиції.

Врегулювання статусу, підпорядкованості, завдань, повноважень і прав органів державної реєстрації актів цивільного стану й органів державної виконавчої служби, а також компетенції їх керівництва значно підвищує впорядкованість організації діяльності органів юстиції в цілому. Тому вважаємо, що подібні положення мають затверджуватись для кожного підрозділу органів юстиції різного рівня (відділів із питань нотаріату, з питань банкрутства тощо). При цьому також необхідно звернути увагу на необхідність своєчасного узгодження цих та інших відомчих правових актів зі змінами в організації діяльності системи органів юстиції України.

До особливостей адміністративно-правового забезпечення функціонування системи органів юстиції України маємо віднести відносно високий рівень стандартизованості й уніфікованості не лише внутрішньої організації органів юстиції та їх визначених підрозділів, а й певних напрямів їх практичної діяльності. Так, Наказом Міністерства юстиції України від 24 грудня2010 р. № 3307/5 встановлюються правила державної реєстрації актів цивільного стану, Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 - засади державної реєстрації нормативно-правових актів, наказом Міністерства юстиції України від 27 червня 2013 р. № 1284/5 - Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих тощо.

Таким чином, сутність адміністративно-правового регулювання функціонування системи органів юстиції України полягає в юридичному вираженні, упорядкуванні, охороні й розвитку організаційно-управлінських відносин у сфері її організації та діяльності з метою ефективного формування й реалізації правової та іншої політики держави. Адміністративно-правове забезпечення діяльності системи органів юстиції України характеризується насамперед відсутністю необхідного комплексного законодавчого регулювання її статусу та превалюванням підзаконних (відомчих) правових актів, які виявляють безсистемність, недостатню узгодженість і вивіреність, а також відсутність чіткого визначення засад системності та взаємодії органів юстиції України й порядку реалізації всіх їхніх повноважень.

Список використаних джерел

адміністративний правовий юстиція

1. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Кикоть П.В. Міністерства в системі органів виконавчої влади України: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / П.В. Кикоть; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького. - К., 2002. - 16 с.

3. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 р. № 3166-VI // Офіційний вісник України. - 2011. - № 27. - Ст. 1123.

4. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 р. № 794-VII // Офіційний вісник України. - 2014. - № 20. - Ст. 619.

5. Про державну виконавчу службу: Закон України від 24 березня 1998 р. № 202/98-ВР // Офіційний вісник України. - 1998. - № 15. - Ст. 566.

6. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.

7. Про державну службу: проект Закону України від 30 березня 2015 р. № 2490 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=54571&pf35401=335846.

8. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII // Офіційний вісник України. - 2014. - № 87. - Ст. 2474.

9. Деякі питання проведення антикорупційної експертизи: Наказ Міністерства юстиції України від 18 березня 2015 р. № 383/5 // Офіційний вісник України. - 2015. - № 24. - Ст. 715.

10. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців: Закон України від 15 травня 2003 р. № 755-IV // Офіційний вісник України. - 2003. - № 25. - Ст. 1172.

11. Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень: Закон України від 1 липня 2004 р. № 1952-IV // Офіційний вісник України. - 2004. - № 30. - Т. 1. - Ст. 1993.

12. Про державну реєстрацію актів цивільного стану: Закон України від 1 липня 2010 р. № 2398-VI // Офіційний вісник України. - 2010. - № 57. - Ст. 1935.

13. Про очищення влади: Закон України від 16 вересня 2014 р. № 1682-VII // Офіційний вісник України. - 2014. - № 82. - Ст. 2317.

14. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 228 // Офіційний вісник України. - 2014. - № 54. - Ст. 1455.

15. Про затвердження положень про територіальні органи Міністерства юстиції України: Наказ Міністерства юстиції України від 23 червня 2011 р. № 1707/5 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 49. - Ст. 1984.

16. Про систему органів юстиції: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 р. № 592 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 18. - Ст. 649.

17. Про затвердження Порядку проведення Міністерством юстиції України перевірок діяльності територіальних органів юстиції: Наказ Міністерства юстиції України від 8 серпня 2011 р. № 1955/5 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 64. - Ст. 2518.

18. Деякі питання діяльності територіальних органів Міністерства юстиції України : Наказ Міністерства юстиції України від 30 січня 2015 р. № 115/5 // Офіційний вісник України. - 2015. - № 6. - Ст. 151.

19. Про затвердження Типового положення про відділ державної реєстрації актів цивільного стану головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі: Наказ Міністерства юстиції України від 10 серпня 2015 р. № 1470/5 // Офіційний вісник України. - 2015. - № 67. - Ст. 2226.

20. Про затвердження Положення про управління державної виконавчої служби головних управлінь юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, Положення про районний, районний у місті, міський (міста обласного значення), міськрайонний, міжрайонний відділ державної виконавчої служби: Наказ Міністерства юстиції України від 10 квітня 2012 р. № 549/5 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 31. - Ст. 1148.

Размещено на Allbest.ru