Децентралізація публічної влади: взаємозв’язок компетенций та компетентностей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 35.072.1:35.088.6

Децентралізація публічної влади: взаємозв'язок компетенций та компетентностей

М. Андріїв

Анотація

професійний компетентність публічний службовець

У контексті децентралізації публічної влади обґрунтовано взаємозв'язок компетенцій органів публічної влади з професійними компетентностями публічних службовців. Проаналізовано сучасний стан професійного навчання публічних службовців. Акцентовано увагу на доцільності конкурентного підходу у навчанні публічних службовців, що сприятиме підвищенню рівня їх професійної компетентності.

Ключові слова: децентралізація публічної влади, компетенції, професійні компетентності, система підготовки публічних службовців, професійне навчання публічних службовців, конкурентний підхід у професійному навчанні.

Annotation

M. Andriiv

Decentralization of the public authority: interconnection between competences and competencies

In the context of the decentralization of public authority it is justified the interconnection of public authorities competences with the professional competencies of officials. It is analyzed the current state of professional training of officials. The emphasis is placed on the expediency of a competitive approach in the training of officials that will increase the level of their professional competence.

Key words: decentralization of public authority, competence, professional competencies, system of preparation of officials, professional training of officials, competitive approach in professional training.

Впровадження змін - завжди складний та, подекуди, непередбачуваний процес. Сучасна Україна зіштовхнулася із низкою проблем та викликів, вирішення яких потребує ефективної взаємодії та співпраці усіх зацікавлених сторін. Реформа публічної влади в Україні супроводжуються складними та суперечливими процесами її децентралізації, основою якої є передача органам місцевого самоврядування компетенції для вирішення питань, пов'язаних із місцевими потребами, що забезпечить побудову повноцінної системи місцевого самоврядування в державі.

Успіх проведення реформи децентралізації публічної влади, що призводить до трансформації компетенцій органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, залежить від глибокого розуміння державними службовцями та посадовими особами місцевого самоврядування сучасних соціально-політичних змін у нашій державі, а також відповідності їх загальних та професійних компетентностей стратегії реформ.

Аналіз наукових публікацій дає підстави стверджувати, що актуальність цієї проблематики неодноразово відзначалася дослідниками різних сфер, зокрема фахівцями правових наук, політологічних досліджень та вченими у сфері публічного управління. Необхідно відзначити праці таких вчених, як: М. Баймуратов, О. Батанов, В. Заблоцький, М. Їжа, В. Кампо, Н. Нижник, Н. Камінська, В. Копейчіков, В. Кампо, А. Матвієнко, В. Сенчук, М. Студенікіна, С. Серьогін, Ю. Сурмін, В. Трощинський, П. Трачук та інших, у яких розгляд згаданої проблематики спрямовувався на різні аспекти реалізації процесу децентралізації публічної влади.

Дослідженням питання компетенцій та компетентностей публічних службовців займалися такі вчені у сфері публічного управління, як: В. Волик, Н. Демедишина, Г Кушнірова, Н. Липовська, О. Марценюк, О. Слюсаренко, В. Сороко, С. Яценко та інші.

Водночас, більш детального, ґрунтовного та системного дослідження потребує комплексний аналіз взаємозв'язку компетенцій органів публічної влади з професійними компетентностями публічних службовців, що є запорукою успіху реформ, які проводяться в нашій країні.

Мета статті полягає в обґрунтуванні взаємозв'язку компетенцій органів публічної влади з професійними компетентностями публічних службовців у контексті децентралізації публічної влади.

Процес децентралізації повноважень органів публічної влади є об'єктивним процесом, що виникає та супроводжує процеси демократизації суспільного та державного життя. Реформування публічної влади напряму є пов'язаним із процесом формування компетенції органів місцевого самоврядування, що в умовах децентралізації та деконцентрації, формують свою власну компетенційну базу повноважень та предметів відання [1].

На сьогодні перед системою місцевого самоврядування постає низка проблем, які потребують нагального вирішення. Так, М. Баймуратов виділяє низку чинників, які в сучасних умовах реформування публічної влади потребують ефективного та швидкого реагування як на організаційному, так і на нормативному рівнях, а саме:

- вирішення проблеми економічної неспроможності більшості територіальних громад (економічний чинник);

- вирішення проблеми обмеженості ресурсів (ресурсний чинник);

- ефективне подолання кризи комунальної інфраструктури (інфраструктурний чинник);

- необхідність здійснення “компетенційної революції” (компетенційний чинник);

- подолання суспільної недовіри та відчуженості органів місцевого самоврядування від населення (комунікаційно-суб'єктивний чинник);

- подолання кризи в кадровій політиці місцевого самоврядування, системі підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб (кадровий чинник);

- подолання соціальної дезінтегрованості територіальних громад (мотиваційний чинник);

- подолання складної демографічної ситуації в більшості територіальних громад (демографічний чинник) [2].

Перелічені чинники дають змогу зрозуміти всю складність процесу реформування публічної влади в Україні загалом та важливість зв'язку децентралізації публічної влади та процесу формування компетенції органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади зокрема.

Децентралізація означає такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій, за якого більшість із них передається з рівня центральних органів на рівень нижчий і стає власним завданням та повноваженням органів нижчого рівня [3]. В даному контексті важливим є врахування принципу субсидіарності, який є підґрунтям процесу децентралізації, розкриває його зміст, передбачає передачу повноважень на прийняття рішень із центрального на нижчі організаційні рівні.

Цей принцип є найбільш важливим в умовах децентралізації публічної влади, оскільки предметом є не так перерозподіл влади, як перерозподіл владних повноважень. Саме повноваження і підвідомчість є елементами компетенції органів публічної влади. Адже, аналізуючи законність дій органів влади, завжди зважають саме на два критерії: чи входить дана справа у сферу “володарювання” цього органу та чи мав він право діяти саме так. Звідси можна зробити висновок, що існує прямий зв'язок між децентралізацією публічної влади та компетенцією органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.

Водночас, визначаючи перспективи децентралізації влади, необхідно зауважити очікувані ризики, а саме:

- труднощі, які виникнуть під час перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць, що виражатиметься в укрупненні територіальних громад;

- послаблення державного контролю органів місцевого самоврядування за реалізацією повноважень, які будуть їм передані, що ускладнюється слабкістю інститутів громадянського суспільства;

- загострення проблем бюджетної системи в питанні фінансування повноважень органів місцевого самоврядування, загроза його зриву;

- зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень, зумовлене низьким рівнем компетентності посадових осіб місцевого самоврядування та недосконалістю системи добору до депутатського корпусу;

- утвердження на місцевому рівні ідей та інтересів, які суперечать загальнонаціональним інтересам [4].

З огляду на це, на нашу думку, сучасні українські реалії реформи децентралізації влади вказують на необхідність врахування перелічених ризиків із метою вироблення та застосування механізмів послаблення їх негативного впливу на процес успішної імплементації децентралізаційних процесів та ефективного управління.

Реформування місцевого самоврядування на засадах децентралізації державної влади передбачає створення фінансово незалежних громад, спроможних ефективно вирішувати свої проблеми. До центрів спроможних громад будуть перенесені з районних центрів місця надання низки важливих послуг - адміністративних, соціальної допомоги через територіальні центри, пожежні, правоохоронні, санітарно-епідеміологічної служби тощо. Крім того, створюються виконавчі органи районних і обласних рад. Зараз вони відсутні зовсім. Їм буде належати реальна влада в регіонах. Це посилює місцеве самоврядування, робить систему влади в регіонах справді демократичною - управляти регіонами будуть суб'єкти, обрані в ході місцевих виборів. Місцеві державні адміністрації будуть ліквідовані і на їх місці постануть префекти. Виписані для них повноваження передбачатимуть, передусім контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з огляду на дотримання Конституції і законів. Тобто, більшість повноважень районів перейде до компетенції об'єднаних громад, оскільки основною територіальною та управлінською одиницею стає об'єднана територіальна громада.

Чи готові органи влади до управління змінами в контексті децентралізації, враховуючи те, що на рівні регіону більшість посад будуть займати не державні службовці, а посадові особи місцевого самоврядування, вимоги до компетентностей яких значно змінюються. Адже успіх реформ, що проводяться в нашій країні, передусім залежить від загальних та професійних компетентностей публічних службовців, глибокого розуміння ними сучасних соціально-політичних перемін у нашій державі та суспільстві. Насамперед це стосується системи підготовки та підвищення кваліфікації публічних службовців, адже ефективність діяльності органів публічної влади безпосередньо залежить від підбору та розстановки кадрів, їх професійної підготовки, рівня кваліфікації та досвіду роботи.

Ми погоджуємося з думкою Ю. Потьомкіної, що компетентність - це сукупність особистісних характеристик, властивостей, здібностей, навичок та особистої мотивації, якими повинна володіти особа для успішної роботи в межах заданих компетенцій (типів завдань) конкретної посади або компанії загалом. Компетентності персоналу можна розглядати в якості інструментів реалізації компетенцій організації [5].

Серед визначень компетенції, що зорієнтовані на сферу публічного управління, необхідно навести такі:

- сукупність предметів відання та повноважень (прав і обов'язків), які надаються суб'єкту управління (органу або посадовій особі) для виконання відповідних завдань і функцій та визначають його місце в апараті державного управління. Компетенція державно-владним шляхом встановлює обсяг і зміст діяльності суб'єкта державного управління з одночасним розмежуванням його функцій і функцій інших суб'єктів як по вертикалі, так і по горизонталі управлінської системи [6];

- встановлена нормами Конституції та законів України сукупність прав, обов'язків і предметів відання органів виконавчої влади та їх посадових чи службових осіб, які забезпечують здійснення функцій і завдань виконавчої влади [7].

Отже, інструментами реалізації компетенцій органів публічної влади необхідно розглядати компетентності публічних службовців. Таким чином, виникає потреба у підвищенні професійної компетентності публічних службовців як основи ефективної управлінської діяльності в процесі децентралізації публічної влади.

Ураховуючи потребу у забезпеченні органів публічної влади висококваліфікованими та компетентними фахівцями, якісному відборі виконавців державного замовлення на підготовку магістрів за спеціальностями галузі знань “Публічне управління та адміністрування” та підвищенні кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, утворено відповідну Конкурсну комісію.

Упродовж 2017 р. проведено конкурсний відбір виконавців державного замовлення на підготовку магістрів за спеціальністю “Публічне управління та адміністрування” галузі знань “Публічне управління та адміністрування” та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, за результатами діяльності Конкурсної комісії Нацдержслужби України щодо обсягів державного замовлення на підготовку слухачів за спеціальністю “Публічне управління та адміністрування”, у 2017 р. було визначено:

- 31 заклад вищої освіти (далі - ЗВО) для підготовки за державним замовленням 1600 магістрів (у 2016 р. - 28 ЗВО та 1299 осіб) за спеціальністю “Публічне управління та адміністрування”, з них: 1040 осіб - державні службовці, 560 осіб - посадові особи органів місцевого самоврядування, а також - 50 осіб - за вечірньою формою навчання та 1550 осіб - за заочною формою навчання. Найбільше слухачів було скеровано місцевими органами виконавчої влади - 952 особи та органами місцевого самоврядування - 538 осіб;

- 22 навчальних заклади для підвищення кваліфікації 12997 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання і протидії корупції [8].

Аналіз вступу у 2017 р. до магістратур за спеціальністю “Публічне управління та адміністрування” засвідчив сталість певних тенденцій за наступними критеріями:

- за категоріями посад. Найбільш зацікавлені у фаховій підготовці державні службовці та посадові особи органів місцевого самоврядування, які обіймають VI категорію посад;

- за гендерною ознакою. Більшість зарахованих становлять жінки - майже 72% (1145 із 1600 осіб). Кількість зарахованих чоловіків - 455 осіб [9].

Підвищення кваліфікації у 2017 р. за конкурсом всього пройшло 18065 публічних службовців. Крім того, у минулому році підвищення кваліфікації за рахунок місцевих бюджетів пройшли 78586 осіб. Щодо підвищення кваліфікації державних службовців, посади яких належать до 6 - 9 груп оплати праці - таке навчання у 2017 р. пройшли 2211 осіб [10].

Отже, можна констатувати, що в Україні сформована та функціонує система підготовки публічних службовців, до якої належать навчальні заклади як виконавці замовлення, органи державної влади та органи місцевого самоврядування і Нацдержслужба України як замовники.

Спонукальним мотивом для унормування професійного навчання державних службовців є закладений Законом України “Про державну службу” перехід від кар'єрної системи державної служби до системи посад [11]. Тобто конкурсний відбір на посаду державного службовця з огляду на продемонстровані компетентності. Професіоналізація державної служби зосереджує увагу саме на поточному інтенсивному навчанні державних службовців.

Практика залучення на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування окремих представників із бізнес-середовища та іноземців також виокремлює актуальність професійного навчання публічних службовців. Досвід зарубіжних країн свідчить про доцільність конкурентного підходу у професійному навчанні публічних службовців. Конкуренція навчальних установ у професійному навчанні публічних службовців сприятиме їх конкурентоспроможності зокрема і державної служби загалом. Адже експертно-аналітичну допомогу і відповідну освіту можуть надати не лише державні навчальні заклади й освітні установи, а й приватного сектору [12].

Система професійного навчання публічних службовців не враховує тенденції формування кадрового забезпечення органів публічної влади в контексті децентралізації. Зокрема, зміст освітньо-професійних програм підготовки фахівців за спеціальністю “Публічне управління та адміністрування”, освітніх програм підвищення кваліфікації лише частково враховує цілі та завдання, які постають перед державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування. Недосконалий механізм визначення реальних потреб публічних службовців у професійному навчанні не забезпечує взаємозв'язок між системою підвищення кваліфікації публічних службовців і практикою державного управління та місцевого самоврядування. Відсутня цілісна система моніторингу та оцінювання якості надання освітніх послуг із професійного навчання державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів забезпечення якості освіти. Ринок освітніх послуг із професійного навчання є не конкурентним, доволі закритим для недержавних суб'єктів надання освітніх послуг. Не створено дієвого механізму співпраці різних суб'єктів професійного навчання публічних службовців, що призводить до неефективного використання ресурсів на професійне навчання [13].

Зважаючи на це, надзвичайно актуальним і своєчасним є схвалення Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 974-р від 01.12.2017 р. “Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад” [14].

Метою цієї концепції є визначення стратегічних напрямів, механізмів та строків формування сучасної ефективної системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їхніх заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, яка забезпечить підвищення рівня їхньої професійної компетентності, буде зорієнтована на потреби особистості у професійному розвитку протягом усього життя та сприятиме впровадженню принципів доброго врядування.

Досягнення цієї мети передбачено шляхом модернізації та розбудови з урахуванням кращих національних та світових практик і стандартів усіх складових системи професійного навчання, починаючи від визначення потреб у професійному навчанні, формування, розміщення і виконання державного замовлення, розвитку конкурентного ринку надання освітніх послуг у сфері професійного навчання, і закінчуючи моніторингом та оцінкою якості навчання. Концепцією також передбачено утворення Координаційної ради з питань професійного навчання, яка б об'єднувала зусилля різних зацікавлених сторін, враховуючи всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування та інші інститути громадянського суспільства [15]. Реалізація цієї концепції здійснюватиметься протягом 2018 - 2020 рр. та сприятиме впровадженню в Україні широкомасштабних демократичних реформ та децентралізації влади.

Отже, реалізація згаданої концепції сприятиме впровадженню структурних змін, започаткованих реформою децентралізації публічної влади та посилить мотивацію публічних службовців до підвищення рівня професійної компетентності, налагодження ефективної комунікації замовників і надавачів освітніх послуг. Зважаючи на це, виникає необхідність у розширенні доступу державних органів до ринку освітніх послуг і наданні можливості державним органам обирати з-поміж державних і приватних постачальників освітніх послуг на конкурентних засадах надавача професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Таким чином, якісна професійна освіта є відмінною базою для здійснення “глобального зсуву влади”, так, за висловом американського політолога О. Джонса, називається політика децентралізації, що дозволить будувати демократію знизу догори. Саме від професійних компетентностей державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування залежить успішна реалізація компетенцій органів публічної влади. Відбувається трансформація владних повноважень та компетенцій між центральними та місцевими органами публічної влади зі зміщенням акцентів на місця, формується нова організаційно-правова система публічного управління.

Враховуючи складність сучасних українських реалій проведення реформ, для успішної імплементації децентралізаційних процесів через взаємозв'язок компетенцій органів публічної влади з професійними компетентностями публічних службовців, необхідним є:

- формування у публічних службовців глибокого розуміння сучасних соціально-політичних перемін у нашій державі, а також відповідності їх загальних та професійних компетентностей стратегії реформ;

- врахування потреби у забезпеченні органів публічної влади висококваліфікованими та компетентними фахівцями;

- якісний відбір виконавців державного замовлення на підготовку магістрів за спеціальностями галузі знань “Публічне управління та адміністрування”;

- перехід від кар'єрної системи державної служби до системи посад, тобто конкурсний відбір на посаду державного службовця з огляду на продемонстровані компетентності;

- доцільність конкурентного підходу у професійному навчанні публічних службовців, що сприятиме їх конкурентоспроможності;

- удосконалення механізму визначення реальних потреб публічних службовців у професійному навчанні;

- підвищення професійної компетентності публічних службовців як основи ефективної управлінської діяльності в процесі децентралізації публічної влади;

- посилення мотивації публічних службовців до підвищення рівня професійної компетентності.

Список використаної літератури

1. Баймуратов М. Децентралізація повноважень публічної влади в Польщі як засіб формування компетенції місцевого самоврядування: досвід для України // Вісник Маріупольського державного університету. 2014. N° 7. С. 138--147. (Серія “Право”).

2. Баймуратов М. Децентралізація та компетенція місцевого самоврядування в Україні // Віче. 2015. N° 12. С. 14--17. URL : www.viche.info.

3. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / О. М. Бориславська, I. Б. Заверуха, А. М. Школик, О. М. Москаленко [та ін.]. К., 2012. С. 13.

4. Ковальова В. Реформа місцевого самоврядування: замість держадміністрацій створять виконкоми обласних і районних рад // Урядовий кур'єр. 2014. 27 берез. URL : http:// www.ukurier. gov.ua/uk/artides/reforma-miscevogo-samovryaduvannya-zamist-derzhadm.

5. Потьомкіна Ю. С. Удосконалення організаційних засад державної служби з урахуванням компетентнішого підходу // Менеджер. 2013. № 2 (64). С. 263--269.

6. Воронько О. А. Керівні кадри: державна політика та система управління : навч. посіб. К. : УАДУ 2000. 156 с.

7. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління. Вид. 2-е, допов. і перероб. К. Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. 254 с.

8. Звіт про роботу Національного агентства України з питань державної служби за 2017 рік / уклад. : К. Ващенко (кер.) [та ін.]. К. : НАДС, 2018. 36 с.

9. Там само. 36 с.

10. Там само. 36 с.

11. Про державну службу : Закон України № 889-VHI від 10.12.2015 р. URL : http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/889-19.

12. Реформування професійного навчання державних службовців в Україні: проблеми та перспективи : монографія / [С. М. Серьогін, Є. І. Бородін, Н. А. Липовська та ін.]. К. : НАДУ 2013. 112 с.

13. Концепція реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 974-р від 01.12.2017 р. URL : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/974-2017-р.

14. Там само.

15. Там само.

Стаття надійшла до редакції 01.03.2018 Схвалена до друку редколегією 23.03.2018

Размещено на Allbest.ru