Размещено на http://www.Allbest.ru/

Владивостокский государственный университет экономики и сервиса

Институт права

Роль прокурора в процессе по делам об административных правонарушениях

Барсукова И.О., студент

Россия. Владивосток

Аннотация

Данная статья посвящена одному из проблемных вопросов арбитражного процесса: возможности возбуждения дела об административном правонарушении и оспаривании вынесенного по нему решения по инициативе прокурора.

Ключевые слова и словосочетания: арбитражный суд, административные правоотношения, прокуратура, надзор.

Barsukova I.O. The role of prosecutor in process about administrative ottense

This article focuses on one of the problematic issues in the arbitral process: the possibility of initiation of proceedings about an administrative offence and the challenge imposed on it has been taken on the initiative of the Prosecutor.

Keywords and phrases: the court of arbitration, administrative, legal, prosecution, supervision.

Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях урегулирован в ст.202-211 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 14.06. 2002 (введён в действие с 01.09.2002). (далее - АПК РФ)

Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесённые федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и в КоАП РФ.

Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях (далее - административные органы) и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности указанных в ч.1 ст.202 АПК РФ лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность (ст.202 АПК РФ).

Заявление о привлечении к административной ответственности подаётся в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (ст.203 АПК РФ).

Заявление о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч.I, п.1, 2 и 10 ч.2, ч.3 ст.125 АПК РФ.

К заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении и относящиеся к нему документы, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающий направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (ст.204 АПК РФ).

Данная статья посвящена одному из проблемных вопросов арбитражного процесса: возможности возбуждения дела об административном правонарушении и оспаривании вынесённого по нему решения по инициативе прокурора.

Одной из новелл Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. стало отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об административных правонарушениях. Так, в АПК РФ появилась глава 25, регулирующая рассмотрение данной категории дел [2].

Наряду с указанными изменениями АПК РФ существенно ограничил роль органов прокуратуры в арбитражном процессе, что явилось закономерным развитием тенденции сокращения полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессе, начавшейся с ликвидации функции прокуратуры по надзору за деятельностью судов.

В соответствии с ч.1 ст.52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

- с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- с иском о признании недействительными сделок, совершённых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;

- с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершённой органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

По указанным категориям дел в целях обеспечения законности прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч.5 ст.52 АПК РФ).

Как отмечается в литературе, установленное ст.52 АПК РФ ограничение случаев участия прокурора в арбитражном процессе призвано обеспечить диспозитивность и равенство сторон, состязательность судопроизводства в арбитражном суде. На исчерпывающий характер ст.52 АПК РФ обращается внимание и в п.1 информационного письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22.08.2002 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Однако нормы АПК РФ не учитывают положения ряда иных федеральных законов, предоставляющих прокурору более обширные полномочия. Так, согласно п.2 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в полномочия прокурора или его заместителя в рамках осуществления надзора за исполнением законов входят, в том числе возбуждение производства об административном правонарушении по основаниям, установленным законом. В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) прокурор для защиты публичных интересов вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ч.1 ст.25.11).

При рассмотрении несоответствий названных Федеральных законов необходимо с одной стороны учитывать, что при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции по правилам, предусмотренным КоАП РФ, участие прокурора призвано восполнить отсутствие широких полномочий у органа, должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (далее - административные органы): так, административные органы не названы в главе 25 КоАП РФ в числе участников производства по делам об административных правонарушениях; они не подлежат обязательному вызову в судебное заседание (но могут быть вызваны в судебное заседание для выяснения возникших вопросов в качестве свидетеля); административные органы не вправе обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей (ч.1 ст.30.1). В случае если данные органы не согласны с вынесенным итоговым решением по делу об административном правонарушении, они могут обратиться к прокурору, который в соответствии с КоАП РФ уполномочен приносить протест на постановление по делу и (или) последующие решения по жалобам на это постановление (ст.30.10).

В соответствии же с АПК РФ производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается по заявлению административных органов, которые вправе как непосредственно участвовать в процессе, так и оспаривать решение по делу об административном правонарушении (ч.1 ст.202, ст.41). В результате данные особенности правового положения административных органов в арбитражном процессе дают некоторые основания считать, что участие прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде нецелесообразно, поскольку может привести к некоему неравенству сторон "обвинения и защиты".

С другой стороны, исходя в том числе из прямого указания закона, предусматривающего применение норм АПК РФ с особенностями, установленными в КоАП РФ, последний является специальным актом по отношению к АПК РФ. Следовательно, при разрешении коллизий этих двух актов (за исключением сугубо процедурных моментов рассмотрения дела) приоритет должен быть отдан КоАП РФ.

Кроме того, следует учитывать, что широкая компетенция прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренная КоАП РФ, продиктована спецификой административного права как публичной отрасли, где неприменим принцип юридического равенства сторон, а все усилия закона направлены на защиту (помимо конкретного потерпевшего в смысле ст.25.2 КоАП РФ, которого в деле может и не быть) в первую очередь публичных интересов, а также на достижение превентивной функции права (согласно ст.1.2 КоАП РФ предназначение законодательства об административных правонарушениях направлено в конечном итоге на защиту конституционно значимых целей, перечисленных в ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации). Представляется, что данная публичная составляющая должна быть определяющей и при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах.

Однако в арбитражной практике вопрос о полномочиях прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях (как по возбуждению дела, так и по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях) нашёл некое усреднённое (по сравнению с АПК РФ и КоАП РФ) и отчасти весьма противоречивое разрешение.

Согласно КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, рассмотрение которого отнесено к компетенции арбитражных судов (ч.1 ст.28.4).

Однако согласно ч.2 ст.202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях; прокурор же, исходя из буквального толкования положений АПК РФ, такими правами не обладает.

Некоторые авторы, описывая данные противоречия, полагали в данной ситуации единственно возможным направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях с тем, чтобы уже административный орган возбуждал дело по данному правонарушению.

Однако подобное решение вопроса не является универсальным, поскольку КоАП РФ также предусмотрены правонарушения, дела по которым вправе возбуждать только прокурор (при этом их рассмотрение отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов). Это правонарушения, предусмотренные ст.7.24 "Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта", а также ст.15.10 "Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда" КоАП РФ. прокуратура арбитражный административный правонарушение

Если согласиться с позицией некоторых специалистов, что перечень заявлений и исков, с которыми прокурор может обратиться в арбитражный суд, исчерпывающим образом определён ст.52 АПК РФ и не включает в себя заявлений о привлечении к административной ответственности, то данные правонарушения останутся безнаказанными, поскольку дела по ним просто некому будет возбуждать. Подобная ситуация, безусловно, недопустима, поскольку противоречит принципу неотвратимости наказания.

В результате описываемое несоответствие было разрешено в п.15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее в тексте ВАС) от 27.01.2003 №2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" [13], в котором ВАС РФ определил, что производство по делу о привлечении к административной ответственности подлежит возбуждению судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст.204 АПК РФ, и в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несёт обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ.

По вопросу же о полномочиях прокурора по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях определённости в арбитражной практике до сих пор не выработано.

В соответствии с КоАП РФ как не вступившее, так и вступившее в законную силу решение по делу об административном правонарушении может быть обжаловано (опротестовано) лицом, привлечённым к ответственности, потерпевшим и прокурором (ч.1 ст.30.1, ч.1 ст.30.10, ст.30.12 КоАП РФ); решение по делу об административном правонарушении, совершённом юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч.3 ст.30.1).

Вместе с тем АПК РФ не содержит общих правил, регулирующих процедуру пересмотра решений по делам об административных правонарушениях.

В §2 главы 25 "Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности" АПК РФ регламентируется лишь порядок рассмотрения дел об оспаривании указанных в названии параграфа решений, и его правила не распространяются на пересмотр судебных решений арбитражных судов, принятых по результатам рассмотрения подведомственных им дел о привлечении к административной ответственности.

В соответствии с буквальным толкованием положений данного параграфа (ч.2 ст.207) оспаривать решения административных органов вправе только юридические лица и индивидуальные предприниматели, привлечённые к административной ответственности в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем на основании общих положений АПК РФ, в частности главы 5, право на оспаривание имеется в обязательном порядке у второй стороны по делу - административного органа, чьё решение оспаривается. Но ни потерпевший, ни прокурор не названы АПК РФ в качестве субъектов, уполномоченных возбуждать производство по делам об оспаривании решений административных органов.

Законодательный пробел относительно права на обжалование потерпевшего был восполнен ВАС РФ. В пункте 4 Постановления Пленума от 02.06.2004 №10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" ВАС РФ указал, что в силу ч.1 ст.4 АПК РФ обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершённом юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 главы 25 АПК РФ, вправе также лицо, признанное потерпевшим в соответствии со ст.ст. 25.2, 28.2 КоАП РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы.

В отношении же возможности прокурора по оспариванию в арбитражный суд решений по делам об административных правонарушениях арбитражные суды в большинстве своем придерживаются мнения, что прокурор вправе обжаловать как сторона по делу решение, вынесенное по первой инстанции арбитражным судом (см., например, Постановление Федерального арбитражного суда (далее - ФАС) Северо-Кавказского округа от 20.06. 2006 по делу №Ф08-2587/2006-1083А).

При этом по вопросу правомочий прокурора по оспариванию решений административных органов однозначного мнения у арбитражных судов нет.

Так, например, в Постановлении от 19.06.2006 по делу №Ф09-5239/06-С1 ФАС Уральского округа отметил, что ч.1 ст.207 АПК РФ и п.3 ч.1 ст.25.11, ч.1 ст.30.10 КоАП РФ закрепляют полномочия прокурора на оспаривание не вступившего в законную силу постановления административного органа по делу об административном правонарушении; в Постановлении ФАС Центрального округа от 27.12.2005 по делу №А64-15800/05-17 суд пришёл к выводу, что прокурор вправе обжаловать также и вступившие в законную силу решения административных органов.

При этом в Постановлении от 11.12.2008 по делу №А36-694/2008 ФАС Центрального округа указал, что ни АПК РФ, ни КоАП РФ не предусмотрено право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности либо отказе в привлечении к административной ответственности.

Позиция же ВАС РФ по данному вопросу противоречива. Так, в Постановлении Президиума от 20.07.2004 №2343/04 [21] ВАС РФ подтвердил право прокурора независимо от участия в деле приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, в том числе на решение административных органов о привлечении к административной ответственности. В последующем, как следует из Постановления Президиума ВАС РФ от 08.05. 2007 №45/07, позиция Суда изменилась. В данном решении сделан вывод об отсутствии у прокурора полномочий по оспариванию решений административных органов по делам об административных правонарушениях.

Представляется, что отсутствие единообразного подхода к вопросу о правовом положении прокурора неминуемо отражается на системе обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершённых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими предпринимательской деятельности, а потому данная проблема требует законодательного разрешения и приведения норм АПК РФ и КоАП РФ в соответствие друг с другом.

Литература

1. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. д.ю.н., проф. А.Г. Коваленко, д.ю.н., проф. А.А. Мохова, д.ю.н., проф. П.М. Филиппова. - М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», «ИНФРА-М», 2014. - 448 с.

2. Жилин, Г.А. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Г.А. Жилин. - М.: ООО «ТК Велби», 2013. - 868 с.

3. Иванова, К.И., Камецецкая, М.С. Гражданский процесс / К.И. Иванова, М.С. Каменецкая. - М.: Палеолит, 2013. - 288 с.

4. Крашенинникова, П.В. Постатейный комментарий к гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / П.В. Крашенинникова. - М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 2013. - 1086 с.

5. Похмелкин, В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм / В. Похмелкин // Российская юстиция. - 2011. - №5. - С. 6-13.

6. Ушаков, О.В. Участие прокурора в административном процессе / О.В. Ушаков. - М.: Юристь, 2014. - 431 с.

Размещено на Allbest.ru