Стратегическое планирование устойчивого развития на муниципальном уровне в свете актуального законодательства РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стратегическое планирование устойчивого развития на муниципальном уровне в свете актуального законодательства РФ

С.С. Исупова

Аннотация. В статье описан процесс стратегического планирования с учетом актуального правового регулирования при участии всего сообщества на принципах партисипативности и социального партнерства.

Ключевые понятия: муниципальная стратегия развития, стратегический план, процесс стратегического планирования.

Strategic planning of sustainabledevelopments at the municipal level in lightactual legislation of the Russian Federation. S.S. Isupova

Annotation. The article describes the process of strategic planning under current legal regulation with involvement of all community members on participatory and social partnership principles.

Keywords: Municipal development strategy, strategic plan, strategic planning process and its contributing participants

Актуальное правовое регулирование стратегического планирования на муниципальном уровне. Стратегическое планирование на муниципальном уровне - чрезвычайно важная, приоритетная задача, предполагающая определение путей среднесрочного и долгосрочного устойчивого развития муниципальных образований. При этом речь должна идти не о разработке неких документов исключительно в недрах муниципальной администрации, а о реальном стратегическом выборе всего муниципального сообщества.

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (ред. от 03.07.2016)http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/. (далее - Закон № 172-ФЗ) содержит ряд положений, касающихся в том числе и стратегического планирования на уровне муниципалитетов. Однако в названном законе, к сожалению, отсутствует регламентация важных вопросов, касающихся процесса разработки и реализации муниципальных стратегий развития.

В этой связи весьма интересным представляется Решение Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации РФ на тему «Стратегическое планирование на муниципальном уровне как механизм долгосрочного развития территорий» от 02.02.2017 № 3.2 - 14/1, принятое по результатам заседания на обозначенную тему, проведенного 17.11.2016. В документе указывается на важность стратегического планирования на муниципальном уровне, однако подчеркивается, что «органы местного самоуправления не имеют четких целевых и методических ориентиров для разработки собственных актов» http://www.council.gov.ru/media/files/xBwNDnhA9NiZio440INm9M7YQZL2FvhA.pdf..

Кроме того, следует назвать еще один актуальный документ - Основы государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года, утвержденные Указом Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ...» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/. (далее - Основы…). В п. 7а названного документа в качестве приоритетных задач, необходимых для достижения целей государственной политики регионального развития, помимо прочего, называется «инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы РФ посредством… выявления и анализа экономической специализации и перспективных конкурентных преимуществ регионов и муниципальных образований» и разработки «стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов РФ и муниципальных образований»http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/..

Таким образом, вопросы стратегического планирования на муниципальном уровне приобретают сегодня особо важное значение. Муниципальные стратегии должны быть включены в документы стратегического планирования, которые разрабатываются на вышестоящих уровнях - региональном и федеральном. Поэтому особенно актуальной задачей для всех муниципальных образований представляется разработка качественных стратегий развития при соблюдении необходимых процедур, о которых речь пойдет ниже.

Понятие и значение стратегического планирования на муниципальном уровне. В ст. 3 Закона № 172-ФЗ под стратегическим планированием понимается «деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности РФ». С нашей точки зрения, приведенное определение не дает представления о сути стратегического планирования. Более уместным представляется следующее определение: Стратегическое планирование на муниципальном уровне - это процесс определения того, каким муниципалитет хочет стать в будущем, который включает в себя поиск кратчайших путей для достижения этой цели.

К сожалению, довольно часто на практике стратегическим планированием именуют планирование, которое осуществляется «по старинке» и по сути своей ничего общего со стратегическими подходами не имеет. При этом разница между «стандартным», тактическим планированием и планированием стратегическим огромная, принципиально важным является постановка первоначальных вопросов - что ставится во главу угла, к чему должно стремиться муниципальное образование. При стратегическом планировании основополагающим является желаемое будущее состояние муниципалитета, а не сегодняшнее, фактическое состояние и не наличие ресурсов. Первична цель развития, только после определения цели следует переходить к анализу текущей ситуации, планированию пошагового движения в сторону намеченной цели, и лишь потом производить оценку ресурсов. Применительно к стандартному планированию вопросы ставятся следующим образом: что (какой ресурс) я имею на сегодняшний момент и что могу при помощи этого сделать (реализовать, провести)? При стратегическом подходе вопросы ставятся по-иному: во-первых, чего я хочу достигнуть, и только затем - чем я являюсь, и реально ли из моего сегодняшнего состояния достигнуть желаемого. Если заявленная цель представляется с учетом объективных обстоятельств чересчур амбициозной, поставленную планку желаемого состояния следует снизить. Таким образом, приступая к процессу стратегического планирования, первоначально следует представить себе желаемое состояние развития своего муниципального образования на среднесрочный период (через 10-15 лет), затем провести скрупулезный анализ сегодняшнего состояния муниципалитета и решить вопрос о реальной возможности (при помощи собственных и привлекаемых ресурсов) добиться этого желаемого состояния развития либо чрезмерной амбициозности поставленной цели, что требует снижения постановки глобальной задачи. стратегический планирование муниципальный

Немаловажным представляется вопрос о том, для чего и кому нужно стратегическое планирование на муниципальном уровне. Мы убеждены, что такая заинтересованность есть у всех физических и юридических лиц, проживающих либо реализующих свой бизнес на территории муниципального образования. Исключение могут составлять лишь территории временного нахождения людей - например, отдаленные места, куда приезжают исключительно для краткосрочной работы вахтовым методом с целью заработка. На всех прочих территориях, с нашей точки зрения, ни населению, ни представителям деловых кругов не всё равно, как дальше будет развиваться их муниципальное образование, их «малая Родина».

Помимо заинтересованности в участии в процессе стратегического планирования населения муниципального образования в целом, есть и свои специфические интересы у отдельных групп - предпринимателей, пожилых людей и молодежи. Эти особенности были названы автором в предыдущей публикации на схожую тему [2, с. 15-16].

Однако отдельно хочется подчеркнуть заинтересованность в участии в процессе стратегического планирования именно молодежи. В первую очередь, речь идет о старшеклассниках и учащихся вузов и техникумов. С одной стороны, именно представителям молодежи должно быть небезразлично, каким станет их муниципальное образование через пять, десять, пятнадцать лет, и обычно молодые люди охотно откликаются на приглашение взрослых поучаствовать в обсуждении такого будущего. Для этого можно предложить старшеклассникам написать сочинение на тему «Каким я хочу видеть свой город (поселок) в будущем». Среди таких сочинений можно провести конкурс, а победителей наградить. С другой стороны, старшеклассникам очень важно при выборе своей будущей профессии знать, каковы приоритетные направления развития их муниципального образования, с тем чтобы выбрать соответствующее учебное заведение.

В рамках стратегического планирования необходимо обеспечить всем желающим возможность реального участия в процессе разработки стратегии, а впоследствии и ее реализации. Все имеющиеся формы и способы привлечения отдельных групп населения к участию в стратегическом планировании позволяют на практике реализовать принцип партисипативности, который как раз и заключается в широком участии всех групп населения в процессе планирования. С этим принципом неразрывно связан принцип социального партнерства, который заключается в сотрудничестве и взаимодействии трех важнейших групп любого муниципального образования: власти, бизнеса и населения.

Прежде чем двигаться вперед, следует четко определить специфику своего муниципального образования, выявить как позитивные, так и негативные особенности, и именно исходя из проведенного анализа сделать свой стратегический выбор - в каком направлении будет развиваться муниципальное образование в ближайшие 10-15 лет. Лишь после формулирования основной (глобальной) цели развития, позиционирования муниципального образования можно переходить к постепенному продвижению к намеченным ориентирам. При этом очень важной представляется деятельность, направленная на формирование и укрепление положительного имиджа муниципалитета с учетом обострения конкуренции с другими муниципальными образованиями - и в своем регионе, и в стране, да и в мировом масштабе. Победой в этой конкурентной борьбе могут стать инвестиции в экономику, включение муниципалитета в региональные и федеральные программы, а также получение грантов, например, о которых идет речь в п. 7г Основ...: «…из федерального и региональных бюджетов соответственно субъектам РФ и муниципальным образованиям, достигающим наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала и снижения уровня дотационности территорий»http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/..

Стратегический план как документ и как процесс, участники процесса стратегического планирования. Очень важно отметить, что стратегическое планирование следует понимать двояко - как процесс и как документ. В процессе стратегического планирования, в соответствии с предлагаемой ниже методикой, должна быть выработана Стратегия развития муниципального образования, или Стратегический план, т. е. на основе серьезного анализа реальной ситуации в муниципальном образовании определяется его стратегический выбор (миссия, главная стратегическая цель развития) и приоритетные направления, ведущие к достижению главной стратегической цели. Стратегия (стратегический план) разрабатывается на 10-15 лет.

Что касается стратегического плана как документа, правильнее говорить сразу о нескольких видах документов. Во-первых, должна быть разработана полная версия стратегического плана, включающая все необходимые исследования, статистические материалы, результаты проведенных анализов, полученные прогнозы, необходимые приложения. Эта информация необходима, в первую очередь, самому муниципальному образованию, местной власти, экспертам и специалистам, представителям региональных и федеральных инстанций. А для деловых людей, потенциальных инвесторов важна только наиболее общая информация, некая «выжимка» из стратегического плана. Поэтому наряду с общей, полной версией стратегического плана следует выпускать более краткие, презентационные версии, а также специально адресованные потенциальным инвесторам бизнес-атласы и инвестиционные брошюры. Кроме того, для широких масс населения, а также для гостей, приезжающих в муниципальное образование, целесообразно издать буклеты, флайеры, которые будут содержать самую краткую, но и наиболее важную информацию по вопросам стратегического планирования.

Структура стратегического плана как документа описана в уже упоминавшейся статье автора [2, с. 16-18]. При этом следует подчеркнуть особую важность размещения на титульном листе всех средств и атрибутов визуализации как муниципального образования, так и собственно процесса стратегического планирования в данном конкретном муниципалитете: герба, эмблемы, слогана, логотипа, флажка и т. д. Такие визуальные атрибуты чрезвычайно важны для того, чтобы вся информация, сопровождающая любой этап разработки и реализации стратегического плана и размещаемая в СМИ, на стендах в администрации и т. д., была «узнаваема». Эти атрибуты должны содержать понятные символы, отражающие специфику данного муниципального образования, его принадлежность к конкретному региону страны и иную полезную информацию.

Участниками процесса разработки стратегического плана являются представители всех трех основных групп: местной власти - глава муниципального образования, сотрудники муниципальной администрации и депутаты местного представительного органа; представители деловых кругов; жители муниципального образования, по возможности представляющие различные возрастные группы, общественные движения, некоммерческие организации, партии и др.

Особая роль отводится главе муниципального образования. Он как первое лицо в муниципалитете дает официальный старт процессу разработки стратегии. Для этого следует принять важные нормативно-правовые акты - распоряжение о начале разработки стратегического плана, Положение о Координационном совете. Главе муниципального образования целесообразно издать специальное обращение к жителям о начале работы над стратегическим планом, проинформировать население о предстоящей работе и пригласить к ней присоединиться. Нормативно-правовые документы организационного этапа играют чрезвычайно важную роль, поскольку дают импульс всему процессу разработки стратегического плана.

Самым важным органом при разработке муниципальной стратегии развития является Координационный совет, куда на паритетных началах должны войти представители власти, бизнеса и населения. При этом следует стремиться к тому, чтобы в состав Совета вошли руководители, первые лица, наиболее известные жители. Координационный совет - это орган, который утверждает важнейшие стратегические решения. На завершающем этапе Координационный совет утверждает сначала предварительный, а затем и окончательный варианты стратегического плана. По численному составу этот орган не ограничивается. Речь идет о не столь частых и продолжительных, но чрезвычайно важных заседаниях. Поскольку в Координационном совете представлены все три основные группы с довольно противоречивыми интересами, следует рассматривать этот орган в качестве некой политической «трибуны». После того как Координационный совет научится приходить к консенсусу, значение Совета сложно переоценить. Поэтому даже после окончания разработки Стратегии мы не рекомендуем распускать этот орган. Координационный совет будет очень важным и на этапе реализации и корректировки стратегического плана.

Для подготовки всех предварительных решений необходимо создание Группы стратегического планирования (ГСП). Как правило, этот орган состоит из сотрудников муниципальной администрации: заместителей главы по экономике, финансам, ЖКХ, социальным вопросам, юриста и др. Оптимальный численный состав ГСП - 5-8 человек. Именно этот орган на аналитическом этапе проводит анкетирование, организует различные мероприятия с широким привлечением населения и предпринимателей - собрания, круглые столы, городские форумы, рабочие совещания, сходы граждан в сельских поселениях и др. ГСП собирает необходимые экономические и статистические материалы, проводит SWOT-анализ, ретроспективный и иные виды анализов. После обсуждения Группа готовит для Координационного совета предложения формулировок главной стратегической цели и миссии. При этом миссия муниципального образования - это позиционирование муниципалитетом себя по отношению к внешней среде: как бы мы хотели, чтобы в перспективе наше муниципальное образование воспринимали извне, т. е. не наши жители [2, с. 21].

В отличие от миссии, при формулировании главной преобразовательной (стратегической) цели развития имеется в виду внутреннее стремление, направление развития муниципального образования. Обычно в стратегических планах главная стратегическая цель развития формулируется как повышение уровня и качества жизни. Эти формулировки бывают весьма лаконичны. Например, в Стратегии социально-экономического развития Парфинского муниципального района Новгородской области до 2030 годаhttps://yandex.ru/search/?text.strategiya-soc…razvitiya-rayona.doc. главная стратегическая цель развития района сформулирована как обеспечение стабильно повышающегося качества жизни нынешних и будущих поколений его жителей. Однако возможны и более обширные формулировки. Так, в разделе VIII Стратегии развития Астрахани до 2021 годаhttp://www.city-strategy.ru/UserFiles/Files/Astrakhan2021.pdf. стратегическая цель развития города сформулирована следующим образом: «За 10 лет добиться динамики социально-экономических показателей выше среднероссийского уровня путем предоставления базовым группам клиентов максимальной ценности, используя уникальное конкурентное преимущество географического положения города».

Именно ГСП берет на себя подготовку всех важнейших документов, организует работу на протяжении всех этапов разработки стратегического плана, помогает работать всем другим органам, созданным в процессе стратегического планирования.

После согласования формулировок миссии и основной стратегической цели необходимо выбрать приоритетные направления развития муниципального образования. Обычно таких приоритетов бывает не более пяти с учетом ограниченности ресурсов. Выбор приоритетных направлений базируется на серьезной аналитике, и определяется спецификой конкретного муниципального образования [2, с. 22].

Для того чтобы каждое из приоритетных направлений было детализировано с учетом конкретных потребностей данного муниципального образования, под каждое из направлений создается отдельная рабочая группа. Рабочие группы формируются из представителей администрации с обязательным вовлечением представителей деловых кругов и сообщества, инициативных граждан.

Задача рабочих групп - детально прорабатывать соответствующие тематические направления, проводить по своему направлению SWOT-анализ и иные виды анализа, после чего предлагать конкретные программы, проекты и мероприятия, необходимые для поэтапной реализации стратегического плана. При этом в рамках одного приоритетного направления разрабатывается обычно от одной до четырех программ. Каждая из программ служит достижению определенной подцели в рамках данного стратегического направления. Обычный срок реализации программы - три-пять лет.

Проект - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для решения, в течение заданного периода времени и при установленном бюджете, поставленных задач с четко определенными целями.

В рамках проекта решаются особые задачи. В качестве основных признаков проекта, отличающих его от конкретного задания или мероприятия, следует подчеркнуть:

· ограниченность во времени (обычно - от полугода до года или, реже, нескольких лет);

· четкую постановку цели;

· ограниченный объем финансирования;

· ограниченность кадровых ресурсов (персонала) (так называемая команда проекта);

· специфическую организационную форму.

После того как все рабочие группы передали свои материалы в ГСП, последняя «складывает» стратегический план в качестве проекта документа и передает его на рассмотрение Координационному совету. На своем заседании Совет принимает решение об опубликовании проекта стратегического плана с целью его широкого обсуждения. На этом этапе целесообразно провести ещё одно анкетирование, а также различные мероприятия: круглые столы, собрания, совещания, городские форумы, сходы граждан в сельской местности и т. д. с целью широкого обсуждения всех разработок, согласования основных решений и стратегического выбора, корректировки отдельных конкретных формулировок и вопросов. После того как поступят все предложения по изменению и дополнению проекта стратегического плана, а рабочие группы обсудят все поступившие замечания, ГСП готовит окончательную версию стратегического плана и передает ее на рассмотрение Координационному совету. Если Координационный совет эту версию одобрит, то можно передавать этот вариант документа главе муниципального образования. В случае согласия с документом глава выносит стратегический план на утверждение представительного органа. После того как депутаты тоже одобрят документ, глава его подписывает, стратегический план публикуется и приобретает статус обязательного документа. В этом мы видим определенную гарантию преемственности власти и того, что вновь избранный глава муниципального образования или новые депутаты будут придерживаться уже выбранной стратегии.

На этом процесс разработки стратегического плана заканчивается, начинается подготовка к реализации плана. На этом этапе должны быть определены структуры, которые будут ответственны за реализацию стратегического плана, - структурные подразделения (или одно подразделение) администрации муниципального образования либо специальная организация - например, Агентство городского развития. В процессе реализации необходимы мониторинг и корректировка стратегического плана с учетом требований актуальной ситуации. Самое важное - это преемственность того стратегического выбора, который изначально был положен в основу стратегического плана при его разработке на основе принципа партисипативности. Во многих муниципальных образованиях в различных регионах РФ процесс реализации стратегии длится уже более десяти лет, однако основные стратегические ориентиры остаются незыблемыми. Только таким, по нашему убеждению, должен быть вектор стратегического развития муниципальных образований в нашей стране.

Список использованных источников и литературы

1. Жихарев К.Л. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования / К.Л. Жихарев // Проблемы теории и практики управления - 2015. № 7. С. 50-57.

2. Исупова С.С. Стратегическое планирование на муниципальном уровне // Практика муниципального управления - 2017. № 2. С. 14-23.

3. Исупова С.С. Стратегическое планирование, содействие экономическому развитию, поддержка предпринимательства и привлечение инвестиций // в сборнике «Настольная книга для муниципальных политиков». Москва, 2009. С. 193-215.

4. Марача В.Г. Региональное стратегическое планирование: основные подходы и условия реализации / В.Г. Марача // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». 2008. № 11. С. 35-42.

5. Стратегическое управление. Учебное пособие: учебное пособие / В.Р. Веснин. М.: Проспект, 2014. 192 с.

List of used sources and literature

1. Zhiharev K.L. (2015) Strategicheskoje planirovanije social'no-ekonomicheskogo razvitija municipal'nogo obrazovanija / K.L. Zhiharev // Problemy teorii i praktiki upravlenija. № 7. pp. 50-57.

2. Isupova S.S. (2017) Strategicheskoje planirovanije na municipal'nom urovne // Praktika municipal'nogo upravlenija. № 2. pp. 14-23.

3. Isupova S.S. (2009) Strategicheskoje planirovanije, sodejstvije ekonomicheskomu razvitiju, podderzhka predprinimatel'stva i privlechenije investicij // v sbornike «Nastol'naja kniga dlja municipal'nyh politikov». Moskva, pp. 193-215.

4. Maracha V.G. (2008) Regional'noe strategicheskoe planirovanie: osnovnye podhody i uslovija realizacii / V.G. Maracha // Mezhdunarodnyj zhurnal «Problemy teorii i praktiki upravlenija». № 11. pp. 35-42.

5. Strategicheskoe upravlenie. Uchebnoe posobie: uchebnoe posobie (2014) / V.R. Vesnin. Moskva: Prospekt, 192 p.

Размещено на Allbest.ru