62 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

62 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Оренбургский государственный университет

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ И ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Давыдова Наталья Юрьевна

Аннотация

правовой принуждение местный самоуправление

В статье рассматриваются исходные теоретические и правовые позиции по вопросам обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, раскрывается общая характеристика механизма обеспечения законности этих субъектов, а также института конституционно-правового принуждения, представлен анализ правового регулирования применения его мер в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова и фразы: конституционно-правовое принуждение; законность; местное самоуправление.

Annotation

CONSTITUTIONAL-LEGAL ENFORCEMENT AND PROBLEM OF ENSURING LEGITIMATE ACTIVITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AND OFFICIALS

Davydova Natal'ya Yur'evna Orenburg State University

The author considers initial theoretical and legal positions on the questions of ensuring legitimacy in local self-government bodies and officials activity, reveals the common characteristic of the mechanism for these entities legitimacy ensuring as well as for the institute of constitutional-legal enforcement, and presents the analysis of the legal regulation of its measures implementation in the sphere of local self-government.

Key words and phrases: constitutional-legal enforcement; legitimacy; local self-government.

Основная часть

Институт конституционно-правового принуждения выступает важной гарантией реальности местного самоуправления, выполняет самостоятельную роль в обеспечении законности в деятельности его органов и должностных лиц. Вместе с тем данный институт призван обеспечить всестороннюю защиту интересов населения, отдельных граждан и государства. С этой точки зрения, он нуждается в особом государственно-правовом механизме реализации.

Конституционно-правовое принуждение - это сложносоставной правовой институт. Он складывается из многообразных охранительных норм и институтов конституционного права, закрепляющих различные меры воздействия, видовое разнообразие которых в какой-то части «повторяет» систему мер государственно-правового принуждения в иных отраслях правового регулирования, но в то же время имеет существенные особенности [6, с. 235-239]. В числе мер (санкций) конституционно-правового принуждения, однородных иным отраслевым видам государственно-правового принуждения, следует выделять: меры конституционно-правового предупреждения; меры конституционно-правового пресечения; конституционно-восстановительные меры (меры конституционно-правовой защиты); меры (санкции) конституционно-правовой ответственности.

Вместе с тем для конституционно-правового принуждения характерны и такие специфические меры (санкции) конституционно-правового воздействия, как меры - «сдержки», меры - «противовесы», меры, связанные с признанием недействительности (неконституционности, незаконности) нормативного правового акта, организационные и организационно-правовые принудительные меры в сфере конституционно-правового воздействия, санкции - констатации фактов, влекущих неблагоприятные конституционно-правовые последствия.

Отличие мер конституционно-правового принуждения от одноименных мер иных отраслевых видов государственно-правового принуждения связано с такими показателями, как специфика видов органов (должностных лиц), компетентных осуществлять (применять) соответствующие отраслевые меры государственно-правового принуждения; особенности оснований и процедур осуществления (применения) мер (санкций) конституционно-правового принуждения и иных отраслевых видов государственно-правового принуждения; своеобразие системы и содержание конкретных мер (санкций) конституционно-правового принуждения, соотносимых с той или иной видовой группой мер государственного принуждения, предусмотренного нормами иных отраслей права.

В ходе проведения муниципальной реформы были усовершенствованы уже существовавшие правовые механизмы конституционно-правового принуждения, обеспечивающие законность в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, введены новые его меры, установлены основания и порядок их применения. Изменения затронули регулирование отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления, роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации. Новой правовой реалией стали институты временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления и удаления главы муниципального образования в отставку.

Изучение практики реализации указанных новелл, а также определение эффективности действия относительно стабильных институтов конституционно-правового принуждения, применяемого в рассматриваемой сфере, являются актуальными задачами правовой науки.

Механизм обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления образует взаимодействие систем гарантий законности и гарантий права на осуществление местного самоуправления. Данный механизм можно определить как систему взаимодействующих и взаимодополняющих публичных институтов, средств и условий, созданных государством и обществом, обеспечивающих поддержание, охрану и защиту режима законности в процессе реализации органами местного самоуправления собственной компетенции и осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.

Структуру этого механизма образуют следующие элементы:

1. условия существования местного самоуправления и режима законности в стране;

2. нормативно-правовая основа обеспечения законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления («нормативный компонент»);

3. система публичных органов и институтов, деятельность которых направлена на обеспечение законности деятельности данных субъектов («организационно-институциональный компонент»);

4. деятельность этих органов и институтов по реализации их функции и полномочий по выявлению фактов нарушений режима законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, восстановлению нарушенного правопорядка, применению государственно-правового принуждения к правонарушителям и др. («функциональный компонент»);

5. юридические средства обеспечения режима законности в деятельности упомянутых субъектов, его охраны и защиты от нарушений, включая меры поощрения и стимулирования правомерной и инициативной реализации предоставленных им прав, меры правового принуждения (меры надзора и контроля за правомерностью деятельности данных органов, меры пресечения, защиты и ответственности), самостоятельную деятельность граждан (меры самозащиты) - отзыв выборных лиц местного самоуправления, обращение за государственной защитой права, в том числе обращение в суд, обращение в органы местного самоуправления, использование массовых гражданских акций (митинги, демонстрации и т.д.) и механизмы гражданского общества (обращение в неправительственные, общественные организации, средства массовой информации и т.д.) - «инструментальный компонент»;

6. процессуальные формы (процедуры) охраны и защиты режима законности [2, с. 9].

Конституционно-правовое принуждение - это институт, составляющий в совокупности с другими юридическими средствами «инструментальный компонент» механизма обеспечения законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Находясь в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими видами правового принуждения, он призван обеспечить реализацию основной функции данного механизма - охрану и защиту режима законности деятельности указанных субъектов.

В развитии института конституционно-правового принуждения, применяемого к органам и должностным лицам местного самоуправления, на современном этапе отчетливо прослеживаются следующие тенденции:

- усложнение структуры и системы данного института;

- увеличение объема федерального регулирования общественных отношений, связанных с его применением;

- расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления;

- усложнение механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и упрощение правовой формы ответственности данных субъектов перед государством;

- ограничение возможности использования форм непосредственной демократии и привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением;

- использование федеральным законодателем и нормотворческими органами муниципальных образований правовых средств, неадекватных целям конституционно-правового принуждения, применяемого в сфере местного самоуправления.

Следует отметить, что меры конституционно-правового принуждения, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, по своей природе и содержанию не однородны. В их системе, наряду с мерами конституционно-правовой ответственности (отзыв депутата представительного органа муниципального образования; члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации; удаление главы муниципального образования в отставку) можно обнаружить меры конституционно-правовой защиты, которые в теории конституционного и муниципального права ошибочно «квалифицируются» как меры ответственности. К ним относятся: отмена муниципального правового акта; признание его незаконным; отмена юридически значимого результата; временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти; отзыв переданных отдельных государственных полномочий.

«Квалифицировать» отмену незаконного муниципального правового акта как меру защиты позволяет изучение сущности данного правового явления, а также современной правовой практики. Эта мера не носит персонифицированной направленности и применяется для восстановления единства правового пространства. Ее особенность состоит в том, что она применяется к объектам правовой действительности, представляющим собой правовые акты-документы, функционирующие самостоятельно в правовом поле и опосредующие волю носителей соответствующих властных функций. С этой точки зрения есть основания более широко трактовать и понимать государственное принуждение. Принуждающее воздействие может оказываться не только на субъектов правоотношений, но и на отражающие их волю правовые акты. Особое значение в механизме применения данной меры принуждения имеет институт судебного обжалования соответствующих актов.

Важно различать отмену нормативного правового акта и его аннулирование. Необходимость последнего диктуется обязанностью государства в лице судебных органов восстанавливать нарушенные права. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, создает возможность для предъявления иска к органам местного самоуправления о возмещении материального ущерба. В отличие от отмены акта органом, его издавшим, данный институт позволяет признать такой нормативный правовой акт не действующим со дня его принятия, т.е., по сути, аннулировать его. Вместе с тем наличие процедуры, позволяющей определить незаконность актов, издаваемых органами местного самоуправления, независимо от их последующей отмены, может иметь определенное значение для регулирования и применения к этим органам мер конституционно-правовой ответственности [1].

Одной из весьма спорных проблем в вопросе о признании акта органа местного самоуправления незаконным является процедура исполнения судебного решения по данному делу. Полагаем, что по делам о признании нормативного правового акта незаконным не должно быть исполнительного производства как такового.

Не менее важную роль в защите публичных и частных интересов в муниципальных правоотношениях имеют проблемы судебного оспаривания законности индивидуальных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Существующий процессуальный порядок далеко не всегда способствует защите интересов граждан и их объединений. Судебная отмена индивидуального правового акта органа или должностного лица местного самоуправления по обращению прокурора нередко причиняет вред правам и законным интересам конкретных граждан и их объединений. Этот результат противоречит цели главы 25 ГПК РФ, главным назначением которой является защита интересов граждан и их объединений, нарушенных индивидуальными актами органов и должностных лиц местного самоуправления.

Осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти.

Российское законодательство так же закрепляет этот институт. Указанная мера может применяться как федеральными органами государственной власти в отношении органов государственной власти субъектов РФ, так и последними в отношении органов местного самоуправления. Несмотря на это, вопрос о природе данной меры в правовой науке однозначно не решен.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления по своей природе не является мерой юридической ответственности, а представляет собой меру защиты. Принимая это во внимание, считаем целесообразным исключить из Главы 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Закона от 6 октября 2003 г. ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления» и придания ей «статуса» автономной главы того же Закона.

Процедура применения данной меры конституционно-правового принуждения требует дальнейшей детализации в части установления критериев определения Арбитражным судом субъекта РФ «вины» органов местного самоуправления в возникновении задолженности бюджета муниципального образования, а также уточнения основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств.

Отзыв переданных отдельных государственных полномочий по своей природе также является мерой конституционно-правовой защиты. Современная практика доказывает необходимость применения судебного порядка установления фактов недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий во всех случаях совершения ими правонарушений, связанных с исполнением этих полномочий, включая их неисполнение.

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера конституционно-правовой ответственности обладает значительным потенциалом в деле обеспечения законности деятельности упомянутых лиц и должен быть предусмотрен в законодательстве всех субъектов РФ. Изучение нормативно-правовой основы отзыва и практики реализации данного института показывает, что в настоящее время реализация отзыва депутата, выборного должностного лица затруднена жесткими требованиями к основаниям отзыва, степени участия избирателей в голосовании по отзыву, количеству голосов, необходимых для отзыва; недостаточной активностью населения в использовании возможности контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в различных его формах; отсутствием в бюджетах муниципальных образований достаточных финансовых средств для проведения голосования по отзыву.

В развитии института отзыва выборных лиц местного самоуправления все более отчетливо прослеживается тенденция его «криминализации», на что указывают установление для применения данной меры ответственности только правонарушений, участие суда в процедуре установления факта их совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т.п.), что свидетельствует об изменении содержания рассматриваемой меры ответственности - от политической (в значительной степени) к собственно юридической.

Современное содержание данного института существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления и на избранных должностных лиц местного самоуправления. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым по закону наделяется депутат представительного органа местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам местного самоуправления и народовластия в целом. Кроме этого, существующая правовая конструкция оснований отзыва может привести на практике к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед населением и процедуры ответственности перед государством.

Такие меры конституционно-правовой ответственности, как роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации носят факультативный, т.е. необязательный, характер, поскольку закон не обеспечивает неизбежности их претерпевания соответствующими субъектами. Несмотря на судебный акт, решение принимается политическое. Уполномоченные субъекты не обязаны именно таким образом реагировать на факт неисполнения решения суда и игнорирование органом или должностным лицом местного самоуправления письменного предупреждения о возможности применения этих мер.

Сравнительный анализ правовых конструкций роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, закрепляемых Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в различных редакциях), приводит к выводу, что федеральный законодатель непоследователен в реформировании данных правовых институтов, в частности, в установлении оснований ответственности.

Наряду с задачей совершенствования механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, не менее важное значение для обеспечения законности деятельности упомянутых субъектов имеет формирование отлаженного механизма оперативного контроля законности их деятельности. Такой механизм образуют административный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления и прокурорский надзор. Эффективное осуществление административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.

Новой для российского законодательства является такая мера конституционно-правовой ответственности, как удаление главы муниципального образования в отставку. Данная правовая новелла является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти. Очевидно, что этот институт еще более расширяет пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления. Он несет в себе потенциальную угрозу демократическим основам российского государства, т.к. нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Последний предполагает возможность установления непосредственно в уставе муниципального образования соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав участников общественных отношений, связанных с применением данной меры. При этом недопустимо вмешательство государственных органов, как это предусмотрено новыми изменениями, внесенными в Закон № 131-ФЗ (ч. 4-7 ст. 74¹). Для преодоления указанных негативных явлений следует отнести регулирование соответствующих общественных отношений к предметам ведения муниципальных образований, сохранив в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ лишь диспозитивную норму о возможности закрепления данной меры в уставе муниципального образования.

Нормативное закрепление рассматриваемого института является одной из многочисленных иллюстраций явления, характерного для современного российского законодательства, когда цели закона «по оглашению» и «по умолчанию» существенно отличаются друг от друга. Так, провозглашая цель создания необходимых правовых основ для стабильного функционирования местного самоуправления на основе конституционного принципа самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, реально закон преследует цель ограничить эту самую самостоятельность и организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Данное явление выполняет деструктивную функцию в управлении государством, поскольку дезориентирует субъектов права в уяснении истинной цели законов и в выборе правовых средств для реализации субъективных прав и законных интересов.

В целях совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с применением к органам и должностным лицам местного самоуправления конституционно-правового принуждения, представляется необходимым внесение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) изменений и дополнений в виде:

- закрепления в качестве основания роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации материального состава правонарушения и расширения его объективной стороны;

- устранения факультативного характера применения этих мер конституционно-правового принуждения, обеспечив тем самым неизбежность их претерпевания соответствующими субъектами при наличии установленных законом оснований;

- приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [4] и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [3] положений Закона от 6 октября 2003 г., устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления;

- исключения из Главы 10 Закона от 6 октября 2003 г. «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы;

- уточнения основания отзыва переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, включение суда в механизм установления фактических оснований для применения данной меры конституционно-правового принуждения;

- отнесения регулирования общественных отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку, к компетенции муниципальных образований.

Для обеспечения эффективного функционирования института конституционно-правового принуждения в сфере местного самоуправления актуальной является задача совершенствования практики его применения. Анализ соответствующей практики показал, что данный институт нередко используется вопреки его цели, а применение его норм приводит к нарушению прав и свобод жителей муниципального образования. В ряде случаев отдельные меры конституционно-правового принуждения применяются с грубыми нарушениями установленных процедур и используются для фактического нелегитимного захвата власти в муниципальных образованиях, что создает угрозу конституционному строю и режиму законности в Российской Федерации.

Список литературы

1. Бурков А. Л. Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими нормативными правовыми актами // Правоведение. 2004. № 1. С. 107-116.

2. Давыдова Н. Ю. Конституционно-правовое принуждение в механизме обеспечения законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления: автореф. дисс. … к.ю.н. М., 2011. 26 с.

3. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2006. № 19. Ст. 2060.

4. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗРФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗРФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6. Овсепян Ж. И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). Ростов-на-Дону: Эверест, 2005. 276 с.

Размещено на Allbest.ru