Владислав Юрьевич Панченко, к.ю.н.

Кафедра теории государства и права

Сибирский федеральный университет

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению нового направления современной российской правовой политики - правовой политики в сфере юридической помощи в аспекте субъектов ее формирования и реализации. Автор выявляет круг субъектов правовой политики в сфере юридической помощи, классифицирует их на виды в зависимости от выполняемых функций и анализирует компетенцию органов, наделенных публичновластными полномочиями, как участников формирования и реализации правовой политики в сфере юридической помощи. В результате исследования делаются выводы о необходимости включения в предмет политико-правовой деятельности органов публичной власти платных юридических услуг в части установления квалификационных требований к субъектам, оказывающим юридическую помощь, и наделения Минюста РФ функциями по координации всей системы юридической помощи.

Ключевые слова и фразы: правовая политика; юридическая помощь; государственные органы; субъекты правовой политики; юридические услуги; юридическое содействие реализации прав личности.

Abstract

The author considers a new direction of the contemporary Russian legal policy - legal policy in the sphere of legal aid in terms of the subjects of its formation and implementation, reveals the range of legal policy subjects in the sphere of legal aid, classifies them into types depending on their functions, analyzes the competence of bodies having public-authoritative powers as participants in the formation and implementation of legal policy in the sphere of legal aid, and as a result of the research draws conclusions about the need to include paid legal services into the object of public authorities political-legal activity with regard to establishing qualification requirements for the subjects rendering legal aid, and to grant the power of all legal aid system coordination to the Ministry of Justice of the Russian Federation.

Key words and phrases: legal policy; legal aid; state structures; subjects of legal policy; legal services; legal assistance to human rights implementation.

Правовая политика в сфере юридической помощи может быть определена как самостоятельное направление правовой политики, представляющее собой научно обоснованную, последовательную, системную и комплексную деятельность государственных и негосударственных структур, осуществляемую особыми средствами в целях формирования и совершенствования оптимальных условий для реализации права на юридическую помощь и эффективного осуществления юридической помощи для наиболее полной и беспрепятственной реализации и защиты прав, свобод и законных интересов субъектов права. К сожалению, данному виду правовой политики в настоящее время не уделяется достаточное научное внимание, что обусловливает необходимость детального изучения. В настоящей статье правовая политика в сфере юридической помощи рассматривается в субъектном аспекте.

Под субъектами правовой политики в сфере юридической помощи следует понимать ее участников, чья социально-правовая активность способствует определению, закреплению и осуществлению стратегических целей и тактических задач правовой политики в сфере юридической помощи. Состав субъектов формирования и реализации правовой политики достаточно полно рассмотрен в Проекте концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года [14].

Все субъекты правовой политики могут быть условно (четкие границы между этими группами провести сложно, если вообще возможно) разделены на два вида: а) субъекты формирования правовой политики - это органы и должностные лица, обладающие публичной политической властью, определяющие цели, задачи, средства и т.д. правовой политики в данной области и закрепляющие их в качестве общеобязательных в виде правовых норм, и б) субъекты реализации правовой политики, которые осуществляют сформулированные субъектами формирования политико-правовые установки посредством правоприменительной деятельности. Последняя группа может участвовать в формировании правовой политики через осуществление правотворческих полномочий на определенном уровне (например, муниципальном, локальном).

Деятельность органов публичной власти как субъектов правовой политики в сфере юридической помощи направлена на создание соответствующих правовых, экономических, политических и иных благоприятных условий для осуществления права на юридическую помощь. В общем виде такие условия сформулированы в Основных принципах, касающихся роли юристов (в другом переводе - адвокатов), принятых ООН [12]. Рассмотрим компетенцию отдельных органов публичной власти как субъектов правовой политики в сфере юридической помощи.

Президент Российской Федерации определяет основные направления правовой политики в России. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1994 года указывается на то что, «требуется создание развитой и доступной системы юридической помощи населению» [11]; в Послании 1995 года Президент РФ фактически предложил расширить традиционное понимание системы юридической помощи (адвокатура и частнопрактикующие юристы и фирмы), указав, что «сегодня никто не мешает государственным и муниципальным органам задействовать весь имеющийся арсенал организационных и юридических методов для защиты прав граждан, для оказания им правовой помощи» [4]. В 2008 году, выступая на VII Всероссийском съезде судей, Президент РФ отметил, что ощущение беззащитности граждан перед судом возникает из-за «правовой неосведомлённости и в силу недоступности адвокатских услуг» [17]; в 2009 году Президент РФ особо подчеркнул значение юридической помощи как набора «жизненно важных услуг» [2]. Федеральный законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее - закон о бесплатной юридической помощи) к полномочиям Президента РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью законодатель отнес определение основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Среди совещательных и консультативных органов при Президенте РФ правовая политика в сфере юридической помощи по предметной области подпадает под функции Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека [7].

Федеральное Собрание Российской Федерации. Юридическая помощь стала объектом интенсивной законотворческой деятельности: помимо модернизации процессуального законодательства (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), которое урегулировало процедурные вопросы оказания юридической помощи в соответствующих видах юридических процессов, приняты принципиальные федеральные законы, посвященные институтам юридической помощи: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - закон об адвокатуре), закон о бесплатной юридической помощи. Специальные нормы о юридической помощи стали появляться в других законах [5; 8-10]. правовой юстиция помощь публичновластный

Правительство Российской Федерации. По закону о бесплатной юридической помощи к полномочиям Правительства РФ отнесено участие в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью; принятие мер по обеспечению функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи; обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и иные.

Министерство юстиции Российской Федерации в соответствии с законом о бесплатной юридической помощи и Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Вместе с тем сегодня Минюст не координирует всю систему юридической помощи в целом (как бесплатную, так и платную). Отсутствие единого органа исполнительной власти, отвечающего за проведение государственной правовой политики в сфере юридической помощи, не может не сказываться на ее эффективности.

Анализ компетенции высших органов законодательной и исполнительной власти показывает, что в предмет их деятельности по формированию правовой политики в сфере юридической помощи на сегодняшний момент включена лишь бесплатная юридическая помощь. Несмотря на всю важность бесплатной юридической помощи как социально-правовой гарантии прав человека, не менее значимой является и система платной (возмездной) юридической помощи (ее принято именовать юридические услуги), которая, к сожалению, находится сегодня за пределами политико-правового внимания органов публичной власти. Во многом следствием такой ситуации является сохраняющееся с 1999 года состояние дерегулирования этой сферы общественных отношений, когда юридическую помощь при неустановленности квалификационных требований (за исключением отдельных видов) может оказывать любой и каждый, даже не имея юридического образования, что неизбежно сказывается на ее качестве.

Органы судебной власти формируют и осуществляют правовую политику в сфере юридической помощи, реализуя свои полномочия. Так, Конституционный Суд Российской Федерации формирует и реализует правовую политику в процессе осуществления конституционного контроля за соответствием нормативных актов государственных органов Конституции РФ, официального толкования норм российской Конституции, осуществления иных полномочий, предоставленных ему действующим законодательством. Многие вопросы, связанные с конституционным правом граждан на получение юридической помощи, стали предметом более двух десятков постановлений и определений Конституционного Суда РФ.

Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации участвуют в формировании правовой политики в сфере юридической помощи посредством осуществления правосудия, а также используя право законодательной инициативы, путем признания нормативных актов государственных органов власти и должностных лиц недействующими, судебного надзора за деятельностью судов, дачи разъяснений поднадзорным судам по вопросам судебной практики. Так, показательным в плане изменения правовой политики в сфере юридической помощи в направлении усиления гарантий может служить дело о взыскании с налоговой инспекции 2,89 млн руб. судебных расходов на оплату услуг представителей [1; 13]. Заслуживает поддержки одна из последних инициатив Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о введении института «судебного представительства», к которому предлагается отнести осуществляемое на профессиональной основе, в том числе во исполнение трудового договора, служебного контракта, представительство граждан и организаций в арбитражных судах, аккредитованное при арбитражном суде. Однако в отсутствие системных политико-правовых действий по установлению квалификационных требований к лицам, оказывающим юридическую помощь, такие меры вряд ли дадут последовательный и общезначимый эффект для всего механизма юридической помощи в стране.

Иные органы судебной власти Российской Федерации оказывают воздействие на формирование и реализацию правовой политики в сфере юридической помощи посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводств, а также путем информирования и консультирования граждан. Так, работники приемной суда общей юрисдикции вправе давать консультации [6], оказывать содействие гражданам в правильном указании в письменном обращении названия должности, фамилии, имени, отчества адресата (в именных обращениях), названии суда [16]. Отдельные действия суда, совершаемые в связи с осуществлением правосудия, следует признавать юридической помощью. Так, в качестве юридической помощи можно рассматривать юридическое информирование в виде разъяснения участникам процесса их процессуальных прав и обязанностей (ст. ст. 150, 164, 165 ГПК РФ, 266-268 УПК РФ).

Прокуратура Российской Федерации. Содержание отдельных направлений деятельности прокуратуры в рамках прокурорского надзора дает основание для их рассмотрения в качестве юридической помощи - обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ст. 45 ГПК РФ; ст. 13 закона о бесплатной юридической помощи). Юридической помощью является и предусмотренное ч. 1 ст. 27 Федерального закона 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» разъяснение гражданам порядка защиты их прав и свобод (которое может представлять собой юридическое информирование или юридическое консультирование).

Иные федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, в том числе правоохранительные и контрольно-надзорные, участвуют в формировании правовой политики в сфере юридической помощи путем участия в законотворческом процессе, принятия ведомственных правовых актов по вопросам юридической помощи, юридического образования и т.д.

Государственные органы могут осуществлять правовую политику в сфере юридической помощи посредством ее оказания, в частности, в формах юридического информирования и юридического консультирования. Например, ст. 23-25 Таможенного кодекса РФ возлагают на таможенные органы обязанности по предоставлению по запросам заинтересованных лиц информации о причинах принятого решения, совершенного действия (бездействия), информации о правовых актах в области таможенного дела, консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов [15]. Налоговый кодекс РФ предоставляет налогоплательщикам право получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, о правах и обязанностях налогоплательщиков, а также получать от налоговых органов и других уполномоченных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах [3].

Кроме того, в соответствии со ст. 16. закона о бесплатной юридической помощи, федеральные органы исполнительной власти оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной формах по вопросам, а в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, оказывают бесплатную юридическую помощь в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера и представляют интересы гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

Государственные органы могут участвовать в осуществлении правовой политики в сфере юридической помощи, реализуя предоставленное ст. 46 ГПК РФ право на обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе, а в случае недееспособности или несовершеннолетия лица - независимо его от просьбы или просьбы законного представителя.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовая политика в сфере юридической помощи как часть правовой политики в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 12 закона о бесплатной юридической помощи, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны проводить правовую политику в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Правовой режим «бесплатности» юридической помощи ранее действовал на региональном уровне в силу указания закона об адвокатуре. Нормативные правовые акты, устанавливающие случаи оказания бесплатной юридической помощи приняты в 80 субъектах Российской Федерации (за исключением Белгородской, Калининградской и Оренбургской областей). В 75 регионах такие нормативные правовые акты приняты в форме законов. В 72 региональных нормативных правовых актах устанавливается, что бесплатная юридическая помощь оказывается гражданам, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам, доходы которых ниже указанной величины в случаях, определенных ст. 26 закона об адвокатуре. В законах 8 субъектов РФ, наряду со случаями оказания бесплатной юридической помощи, определенными федеральными законами, установлены дополнительные, по сравнению с общефедеральными, случаи оказания бесплатной юридической помощи.

Вывод, сделанный выше применительно к федеральным органам государственной власти о невключенности в предмет правовой политики системы платных юридических услуг справедлив и в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В отсутствие воли федерального законодателя региональные законотворческие органы не решаются на «опережающее» правотворчество в этой области.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (а равно уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации и специальные виды уполномоченных - уполномоченные по правам ребенка, уполномоченные по правам коренных и малочисленных народов Севера и т.д.) участвует в формировании и реализации правовой политики в сфере юридической помощи путем направления государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам заключений, содержащих рекомендации мер восстановления прав и свобод, замечаний и предложений по обеспечению прав и свобод граждан, обращения к субъектам права законодательной инициативы, а также направления и публикации ежегодных и специальных докладов о своей деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав. Эта функция полностью подпадает под признаки юридической помощи: имеет профессиональный характер; осуществляется средствами юридического характера; представляет собой деятельность невластного характера - Уполномоченный сам не принимает властных решений по жалобе.

Органы местного самоуправления формируют и реализуют правовую политику на территориях соответствующих муниципальных образований при решении вопросов местного значения путем разработки, принятия и применения муниципальных правовых актов, а также осуществления иных предусмотренных законодательством полномочий. По закону о бесплатной юридической помощи органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью в случае, если федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации они наделены такими полномочиями, оказывают содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечивают ее поддержку в пределах полномочий, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи, участвовать в создании муниципальных юридических бюро и оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь.

Все вышеизложенное приводит к следующим выводам.

Во-первых, в настоящее время предметом политико-правовой деятельности органов публичной власти выступает преимущественно бесплатная юридическая помощь, что нельзя признать правильным, поскольку другая не менее значимая область платных юридических услуг оказывается за пределами правовой политики и правового регулирования, прежде всего, по принципиальному моменту - установлению квалификационных требований к лицам, ее оказывающим. В этой связи несколько абсурдным выглядит их наличие при бесплатной юридической помощи и отсутствие при возмездном ее оказании.

Во-вторых, на уровне федеральных органов государственной власти отсутствует орган, выполняющий функции ответственного центра формирования и реализации правовой политики в сфере юридической помощи в целом (как платной, так и бесплатной), осуществляющий координацию активности всех иных субъектов правовой политики в этой области, как наделенных, так и не наделенных публично-властными полномочиями. Полагаем, что есть все основания для возложения указанных функций на Минюст РФ.

В-третьих, отдельные попытки органов государственной власти упорядочить допуск к оказанию юридической помощи в отдельных сферах (арбитражное судопроизводство) - это промежуточные и временные меры, которые вряд ли способны коренным образом изменить ситуацию в плане доступности и качества юридической помощи без научно-обоснованного, системного и последовательного правового регулирования юридической помощи в целом.

Вместе с тем анализ практической деятельности органов публичной власти по формированию и реализации правовой политики в сфере юридической помощи позволяет констатировать, что такой элемент ее структуры как субъектный состав присутствует, хотя и нуждается в совершенствовании.