Законодательство в сфере туристских услуг: актуальные проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Законодательство в сфере туристских услуг: актуальные проблемы и перспективы

Ахтямова Евгения Викторовна

Туризм, несомненно, - одна из активно развивающихся отраслей экономики нашей страны, реализующая конституционное право человека на отдых. Однако именно эта отрасль, как показывает практика, нуждается в наиболее эффективном правовом регулировании. До недавнего времени туристская деятельность регулировалась, помимо норм Гражданского кодекса РФ, положениями Закона РФ «О защите прав потребителей» и Законом РФ «Об основах туристской деятельности в РФ» (далее - Закон о туризме) [12; 13]. Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, с развитием туризма, неоднократно рассматривались многими учеными-цивилистами [3, с. 200; 26; 27, с. 126]. Причиной возникновения данных проблем было существенное противоречие норм Закона о туризме основным положениям Гражданского кодекса РФ. Так, например, согласно ГК РФ (ст. 779), должен заключаться договор возмездного оказания туристских услуг, в то же время на основании Закона о туризме отношения между туристом и турфирмой регулировались по договору купли-продажи [16, с. 11]. Кроме того, возникало множество спорных моментов в практическом применении положений данного нормативного акта, и не раз ведущие специалисты в сфере туризма справедливо подчеркивали его недоработку и декларативность [17, с. 53; 25, с. 35]. Необходимость в более четком и действенном правовом регулировании туристской деятельности стала очевидна в связи с участившимися фактами неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств турфирмами перед туристом, ростом числа судебных исков к туроператорам и турагентам. Принятие существенных поправок от 17.01.2007 г. в Закон о туризме, почти полностью изменяющих характер правоотношений между основными субъектами туристской деятельности (туроператором и турагентом), можно назвать попыткой законодателя упорядочить туристскую деятельность и определить права туристов на качественные туристские услуги введением новых механизмов защиты (банковская гарантия и договор страхования ответственности туроператора) [11]. законодательство страхование туроператор гарантия

Тем не менее, еще до внесения в Закон о туризме существенных поправок, предполагаемые изменения в нем подвергались критике, прежде всего со стороны основных субъектов туристской деятельности [8; 23]. Помимо внесения существенных изменений в данный Закон, необходимо отметить также утверждение Правил оказания услуг по реализации туристского продукта [14], которые ведущие специалисты в сфере туризма называют первым в российском туристском законодательстве нормативным документом, посвященным деятельности розничных продавцов туристского продукта [9]. Нововведения коснулись и путевки формы ТУР-1, применяемой в отношениях между турфирмой и туристом как бланк строгой отчетности [15]. Изменились требования и к оформлению, и к содержанию данного документа. Можно сказать, что за весь период действия Закона о туризме после внесения в него существенных поправок главная его задача состояла в усилении степени защиты прав потребителей, и последние изменения в данный Закон от 1 июля 2011 года № 169-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - не исключение [10].

Казалось, такие совершенствования в правовом регулировании туристской деятельности не могут не отразиться на качестве оказываемых туристу услуг, а также на оперативности и, главное, эффективности решения проблем и конфликтов между туристом и турфирмой. И можно было бы полагать, что все противоречия, существовавшие до этого в законодательстве о туристской деятельности, теперь устранены: туроператор отвечает за все услуги, оказываемые туристу третьими лицами, страхует свою ответственность в случае неисполнения обязательства, и страховая компания возмещает туристу убытки. Тем не менее, практика применения Закона о туризме снова выявила многочисленные недостатки, прежде всего, в институте финансовых гарантий, противоречия между положениями в самом Законе о туризме, а также несоответствие положений Закона о туризме нормам Гражданского кодекса РФ

О выявленных недостатках в правовом регулировании в сфере туризма свидетельствует наличие возбужденных уголовных дел в отношении должностных лиц туристских компаний, нашумевших банкротств туристских фирм, в том числе весьма крупных [4; 19; 22]. Проблема несовершенства института финансовых гарантий в туризме представляется наиболее актуальной. Так, изначально, институт финансовых гарантий задумывался законодателем как один из эффективных способов повышения защиты прав туристов. Под финансовыми гарантиями понимается определенный механизм защиты прав потребителей туристских услуг. Появление этого механизма связывают со статьей седьмой директивы Европейского союза от 13 июня 1990 г. № 90/314/ЕЕС «О комплексных турах, путешествиях и организованном отдыхе». Суть данной статьи состоит в том, что после ее вступления в силу все страны, входящие в ЕС, должны в своем законодательстве предусматривать нормы, которые гарантируют возврат денежных средств туристов в случае банкротства или неплатежеспособности туроператора [18]. Согласно директиве, члены ЕС и иные государства Европы могут использовать следующие виды экономического обеспечения: банковские гарантии, договоры страхования ответственности туристских организаций; доверительные (трастовые) счета; банковские депозиты; поручительства туристских ассоциаций по обязательствам своих членов; гарантийные фонды [1, с. 70].

Следует отметить, что наиболее разработанными в законодательстве и в практике предпринимательской деятельности в РФ являются банковская гарантия и страхование ответственности туристских фирм. Именно эти виды гарантий и предусмотрены с 2007 года в Законе о туризме [13]. Так, на территории Российской Федерации все туроператоры, в том числе реализующие туристический продукт, сформированный иностранным юридическим лицом, должны теперь иметь указанное финансовое обеспечение. На сегодняшний день, согласно ст. 17.1. Закона о туризме, размер финансового обеспечения определяется в договоре страхования ответственности туроператора (либо в банковской гарантии) и зависит от того, в какой сфере туризма работает туроператор, а также от объема продаж, и варьируется от 500 тысяч рублей до 100 миллионов рублей. Следует подчеркнуть, что Закон о туризме содержит требование о финансовых гарантиях именно для туроператоров и не содержит такого требования для турагентов. Туроператор отвечает перед туристами (и/или заказчиками) также за действия (бездействие), совершенные от имени туроператора его турагентами в пределах своих обязанностей (полномочий). Такие правила более соответствуют международной практике, например, Международной конвенции по контракту на путешествие (Брюссель, 1970 г.) [2, с. 172-175]. Ответственность за обстоятельства, связанные с организацией путешествия, возлагается на туроператора, на турагента же возлагается только та ответственность, которая вытекает из посреднических функций турагента. Так, Типовой контракт, подлежащий подписанию между туристским агентством и клиентом, согласно Директиве ЕС № 90/134 от 13 мая 1995 г., возлагает на турагента ответственность только за неисполнение (ненадлежащее исполнение) посреднических функций, а ответственность за путешествие несет туроператор [1, с. 85]. Получается, что турагенты в настоящее время фактически исключены из правового пространства, и степень их ответственности ограничивается полнотой и качеством предоставляемой информации о туре.

Однако именно в данных положениях отраслевого законодательства о туризме можно выявить некоторые правовые коллизии. Так, Закон о туризме предоставляет турагенту право заключать с туристом договор от своего имени и за счет туроператора. В большинстве своем именно так и делается на практике. Исходя из положений п. 1 ст. 1005 ГК РФ, все права и обязанности по сделке, заключенной агентом с туристом и/или иным заказчиком туристского продукта, возникают непосредственно у агента, хотя бы принципал и был назван в сделке или вступал в непосредственные отношения по исполнению сделки с туристом. Соответственно, потребитель вправе предъявить иск к турагенту, который, согласно п. 1 ст. 1005 ГК РФ, является обязанным перед туристом по агентскому договору. В связи с этим возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, Закон о туризме возлагает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора с туристом на туроператора как субъекта, формирующего тур и имеющего финансовое обеспечение, а с другой стороны, исходя из положений ГК РФ об агентском договоре, ответственность перед туристом за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора несет турагент, основные функции которого сводятся к предоставлению полной и достоверной информации о предполагаемом туре. Данное противоречие отраслевого законодательства и норм ГК РФ приводит к тому, что с турагентов взыскиваются убытки, понесенные туристами в случае ненадлежащего исполнения или неисполнения своих обязательств туроператорами, поскольку права и обязанности по договору о реализации туристского продукта возникают именно у турагента. Так, подобный случай приведен на сайте Ассоциации туроператоров России [24]. Следует согласиться с мнением Н. В. Сирик, что в данной ситуации необходимо закрепить за турагентами обязанность заключать договоры и реализовывать турпродукт от имени и по поручению туроператора, чтобы исключить противоречия Закона о туризме с нормами ГК РФ, который устанавливает ответственность турагента, если он является стороной договора о реализации туристского продукта [20, с. 100]. Анализ ст. 17.1-17.5 Закона о туризме показывает, что предусмотренные Законом положения о банковской гарантии как финансовом обеспечении в целом соответствуют общим нормам Гражданского кодекса РФ, регламентирующим банковскую гарантию (§ 6 гл. 23 ГК РФ) [6]. Так, гарантом по банковской гарантии может быть банк, иная кредитная организация или страховая организация - это положение Закона вполне согласуется со ст. 368 Гражданского кодекса РФ.

Интересно, что, по данным Ростуризма, большинство туроператоров в качестве финансового обеспечения предпочли договор страхования своей ответственности, а не банковскую гарантию. Дело в том, что банковская гарантия, в отличие от договора страхования, помимо оплаты выдачи гарантии, в большинстве случаев предполагает наличие финансового обеспечения перед банком (например, депозитора). Чтобы заключить договор страхования ответственности туроператора, уплачивается только страховая премия [7]. Следует отметить, что предусмотренное Законом о туризме страхование ответственности туроператора как наиболее распространенная форма финансового обеспечения содержит некоторые внутренние противоречия, размытость в терминах и даже прямые несоответствия нормам ГК РФ. Так, согласно статье 17.4. Закона о туризме, страховым случаем по такому договору страхования является «факт установления обязанности туроператора возместить туристу и (или) иному заказчику реальный ущерб, возникший в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, при условии, что это произошло в течение срока действия договора страхования ответственности туроператора». Закон не оговаривает, каким образом должен быть установлен данный факт, а также кто этот факт должен установить?

Далее, отметим внутреннюю противоречивость норм Закона о туризме. В частности, этим законодательным актом закреплен принцип непрерывности финансового обеспечения деятельности туроператоров (абз. 1 ст. 17.1, ст. 17.2, абз. 2 ст. 17.3, абз. 22 ст. 17.5). В то же время абзац 19 статьи 17.5 ограничивает срок предъявления требования к страховщику о страховой выплате периодом действия финансового обеспечения. Это значит, что те туристы, которые имели несчастье купить тур у компании, намеренной завершить свою деятельность или признанной после этого банкротом, и у которых действующий договор страхования их ответственности заканчивается в это же время, рискуют ничего не получить в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения страхователем или турагентом условий договора о реализации туристского продукта, поскольку такие компании, естественно, не будут покупать финансовое обеспечение на новый срок. Кроме того, в абзаце 2 статьи 17.3 содержится указание на то, что заключенный на новый срок договор страхования вступает в действие со дня, следующего за днем истечения срока действия договора страхования или банковской гарантии, но лишь при условии, что туроператор оплатил страховые услуги в установленные страховым договором сроки. Совершенно очевидно, что такая формулировка может также привести к нарушению принципа непрерывности, поскольку оплата может быть произведена с просрочкой (по вине сотрудников туроператора, в связи с отсутствием средств у него или у его обслуживающего банка и т.д.). Выявлены неясности и в статьях, определяющих период наступления оснований для страховой выплаты по Закону о туризме.

Так, статья 17.5 указывает, что письменное требование туриста и (или) иного заказчика о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или об уплате денежной суммы по банковской гарантии должно быть предъявлено страховщику или гаранту в течение срока действия финансового обеспечения. Однако уже в статье 17.6 этого же Закона указан иной срок подачи заявки на возмещение ущерба: «Требование о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора должно быть предъявлено туристом и (или) иным заказчиком страховщику в течение срока исковой давности, установленного законодательством Российской Федерации». То есть в течение трех лет. Еще один, уже третий, срок указан в п. 11.7.1. Правил страхования гражданской ответственности: «Выгодоприобретатель, принявший решение обратиться к Страховщику за страховым возмещением, в течение 20 календарных дней со дня окончания договора о реализации туристского продукта уведомляет Страховщика о наступивших событиях (неисполнении договора)». В связи с этим возникает вопрос - какими же все-таки нормами должна руководствоваться страховая компания, выполняющая взятые на себя обязательства по договору страхования ответственности туроператора?

Кроме того, статья 17.6 Закона о туризме устанавливает: «Страховщик не освобождается от выплаты страхового возмещения туристу и (или) иному заказчику по договору страхования ответственности туроператора, если страховой случай наступил вследствие умысла туроператора». Положение данной статьи противоречит статье 963 ГК РФ, которая содержит общую норму для имущественного страхования - освобождение страховщика от выплаты при наступлении страхового случая вследствие умысла страхователя, выгодоприобретателя или застрахованного лица. Соответственно, примененный законодателем метод защиты туриста за счет страховщиков путем закрепления нормы, идущей вразрез с важным правилом страхового права, представляется спорным. Особо следует отметить противоречия законодателя в установлении размера страхового возмещения туристу. Так, в ст. 12.8.1 Правил страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта «размер страхового возмещения определяется величиной причиненного ущерба, но не может превышать установленной Договором страхования страховой суммы». Срок осуществления выплат определен в ст. 17.5 Закона о туризме: «Страховщик или гарант обязан удовлетворить требование туриста и (или) иного заказчика о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или об уплате денежной суммы по банковской гарантии не позднее 30 календарных дней после дня получения указанного требования с приложением всех необходимых документов, предусмотренных настоящей статьей». Однако уже следующий абзац этой же статьи изменяет порядок, установленный в предыдущих строках: «В случаях если с требованиями о выплате страхового возмещения… к страховщику или гаранту обратились одновременно более одного туриста и (или) иного заказчика и общий размер денежных средств, подлежащих выплате, превышает сумму финансового обеспечения, удовлетворение таких требований осуществляется пропорционально суммам денежных средств, указанным в требованиях к сумме финансового обеспечения». При этом законодатель не указывает срок, в течение которого страховщик должен «накапливать» заявки до момента их пропорционального распределения.

Подытоживая сказанное, мы приходим к выводу о явной недоработке построенного Законом о туризме механизма финансового обеспечения. Указанные недостатки правового регулирования в данной сфере приводят к тому, что, с одной стороны, наблюдается так называемый «туристский рэкет» [5; 21], когда с помощью тех или иных изъянов в туре или в обслуживании в ходе его реализации удается получить не вполне справедливую компенсацию, а с другой стороны - невозможность для потребителя в ряде ситуаций реализовать право на защиту из-за коллизий между нормами ГК РФ и отраслевым законодательством о туризме и транспорте и сложностей в системе отношений между страховой компанией (банком), туроператором, турагентом и туристом. Таким образом, Закон о туризме, даже с учетом последних изменений, нуждается в серьезном совершенствовании. Безусловно, существует необходимость приведения положений Закона о туризме в соответствие с нормами ГК РФ, а также уточнения его формулировок, чтобы исключить различные интерпретации спорных положений этого законодательного акта со стороны заинтересованных участников рынка.

Список литературы

1.Акишин В. Н., Гончарова И. В., Клебанов А. И. Организационн

2. Борисов К. Г. Международный туризм и право. М.: НИМП, 1999.

3. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976.

4. «Будь оно не Ланта». Новое крупное банкротство на рынке туриндустрии испортило отдых 3,5 тысячи россиян // Российская газета. 2012. 30 января.

5. В Екатеринбурге появился туристический экстремизм [Электронный ресурс]. URL: http://www.e1.ru/news/spool/ news_id-267990.html (дата обращения: 16.07.2012).

6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ: в ред. Федерального закона от 06.12.2007 № 334-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 1996. № 5. Ст. 410.

7. Дубровин Н. Страхование в туризме: итоги изменений законодательства // Новое законодательство и юридическая практика. 2009. № 2. С. 60-61.

8. Закон о туризме: поправки приняты и одобрены // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2007. № 1. С. 16-18.

9. Мохов Г. Исторический документ // Турбизнес. 2007. № 13. С. 96-97.

10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ // Российская газета. 2011. 4 июля.

11. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»: Федеральный закон от 28 июня 2009 г. № 123-ФЗ // Российская газета. 2009. 1 июля.

12. О защите прав потребителей [Электронный ресурс]: Закон от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (в ред. 25.06.2012). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»

Размещено на Allbest.ru