Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в расширении теоретических знаний о правовом обеспечении реализации корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, его значении и роли в теории и практике государственного управления. Полученные научные результаты могут способствовать решению проблем правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в различных предприятиях и организациях с участием государства.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты корпоративного управления федеральной собственностью, а также способствовать принятию нормативных правовых актов, позволяющих регламентировать порядок формирования органов корпоративного управления, их полномочия и функции относительно объектов федеральной собственности, преодолеть конфликты интересов между государством и иными собственниками.

Материалы и разработки диссертационного исследования могут представлять интерес в правоприменительной практике для юристов, работников органов государственной власти, независимых директоров и профессиональных поверенных в системе управления федеральной собственностью, судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и др.

Результаты диссертации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях указанной проблемы и в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право», «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Корпоративное право», «Государственное и муниципальное управление», «Теория и механизмы современного государственного управления», и т.д.

Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет», а также на международных и межвузовских научно-практических конференциях.

Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий, разработке учебно-методических пособий, учебно-методических комплексов по курсам «Административное право», «Финансовое право», «Российское предпринимательское право», а также проведении лекционных занятий по спецкурсу для студентов пятого курса дневного отделения «Финансово-правовые аспекты корпоративных правоотношений», для студентов пятого курса вечернего отделения «Правовое регулирование деятельности государственных корпораций».

Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, в том числе в 6 монографиях, 19 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК России, 14 докладах на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и др.

Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, пять глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключение, список источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении к диссертационному исследованию обосновывается актуальность темы, отражается степень разработанности проблемы, излагаются цель, задачи, объект и предмет исследования, формулируется научная гипотеза, научная проблема исследования, методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования, формулируется новизна и положения на защиту, а также обозначается теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, характеризуется апробация результатов исследования и его структура.

Глава первая «Правовое обеспечение корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена рассмотрению общих теоретических вопросов определения правоотношений в сфере права собственности на федеральное имущество и корпоративного управления.

В первом параграфе «Правовой режим федеральной собственности как объекта управления» автором исследовано понятие и состав федеральной собственности в Российской Федерации.

В диссертации показано, что согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Однако в настоящее время такой закон отсутствует, а перечень имущества, относящегося к федеральной, региональной и муниципальной собственности установлен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Российская газета, № 8, 11.01.1992.

Так, Приложение № 1 к данному Постановлению содержит перечень объектов государственной собственности, которые относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся: I. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. II. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. III. Объекты оборонного производства. IV. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. V. Прочие объекты, например, предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.

Помимо такого перечня действует также Постановление Правительства РФ о совершенствовании порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества, а также обеспечения полноты и достоверности содержащихся в реестре сведений о федеральном имуществе Постановление Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ, 20.08.2007, № 34, ст. 4237, в котором содержится более универсальный перечень объектов федерального имущества (объектов учета), расположенного на территории Российской Федерации или за рубежом:

- недвижимое (земельный участок, жилое или нежилое помещение, воздушное или морское судно, судно внутреннего плавания, космический объект или прочно связанный с землей объект, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно, в том числе здание, сооружение или объект незавершенного строительства, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости);

- движимое (акции, доля (вклад) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества либо иное не относящееся к недвижимости имущество).

Отмечено, что указанные перечни объектов государственной собственности не исчерпываются только конкретными видами имущества, поскольку ст. 214 ГК РФ содержит положение о том, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст.ст. 294, 296, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ, 28.01.2002, № 4, ст. 251).

Таким образом, сделан вывод, что к федеральной собственности относится имущество, находящееся в управлении государственных предприятий (хозяйственном ведении или оперативном управлении), пакеты акций акционерных обществ с участием государства и доли государства в различных хозяйствующих обществах, и другие виды имущества.

Кроме того, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство.

Объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т.д.

Исследовав правовой режим федеральной собственности как объекта управления, в диссертации установлено отсутствие комплексного законодательного акта относительно управления федеральной собственностью в целом и соответствующего определения, на основании чего предложено авторское понятие федеральной собственности как объекта корпоративного управления, под которым предложено понимать совокупность объектов движимого и недвижимого имущества, объектов интеллектуальной собственности и других видов имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в определенной сфере деятельности, переданного в управление организации или предприятию, в органы управления которого включены представители государства.

Во втором параграфе «Понятие корпоративного управления федеральной собственностью» исследованы концепции корпоративного управления в Российской Федерации, в том числе применительно к федеральной собственности.

В диссертации рассмотрены основные теоретические исследования в сфере корпоративного права и корпоративного управления, в частности, а также положения отдельных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной области.

Показано, что корпоративное управление представляет собой комплекс мер и правил, которые помогают акционерам контролировать руководство компании и влиять на менеджмент с целью максимизации прибыли и стоимости предприятия. Оно также включает систему взаимоотношений между менеджерами компании и их владельцами по вопросам обеспечения эффективности деятельности компании и защите интересов владельцев, а также других заинтересованных сторон.

Одним из эффективных механизмов, помогающим обеспечить принятие управленческих решений, направленных на успешную работу какой-либо организации, является стратегическое планирование, представляющее собой набор действий и решений, предпринимаемых руководством для достижения определенных целей.

Кроме того, под корпоративным управлением понимается воздействие на корпорацию как организованную систему, осуществляемое специально образованными органами, действующими в пределах своей компетенции, а сущность корпоративного управления заключается в поиске баланса между интересами различных заинтересованных лиц общества путем реализации определенных принципов, стандартов поведения (правовых, экономических, этических).

Исходя из объекта диссертационного исследования, проведен анализ комплексного института управления имуществом, принадлежащего государству, сформулировано авторское понятие корпоративного управления государственной собственностью, а также корпоративного управления федеральной собственностью, под которым предложено понимать совокупность взаимоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными представителями государства, осуществляющими свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами федеральной собственности.

При этом выявлено отсутствие сколь-нибудь значительного комплексного акта в данной сфере, как на законодательном, так и на подзаконном уровне, что обусловило предложение о необходимости разработки и принятия соответствующего федерального закона, в содержание которого должны быть включены соответствующие разделы.

В работе исследована система принципов правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, и предложена их классификация в зависимости от их функционального назначения и правовой природы регулирования рассматриваемого понятия на принципы общей направленности и специальные принципы корпоративного управления федеральной собственностью, представляющие совокупность принципов классического корпоративного управления и государственного управления.

Автором рассмотрены методы корпоративного управления федеральной собственностью, которые используются в совокупности при реализации императивного и диспозитивного методов, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования рассматриваемого понятия.

Обосновано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возникает комплекс соответствующих правоотношений, которые предложено классифицировать по следующим основаниям: в зависимости от субъектов корпоративного управления федеральной собственностью; в зависимости от масштаба государственного участия в корпоративном управлении федеральной собственностью; в зависимости от участия в дивидендной политике и получения прибыли от корпоративного управления федеральной собственностью; в зависимости от характера правоотношений между головной и дочерними обществами при управлении федеральной собственностью.

В третьем параграфе «Правовые аспекты разграничения корпоративного управления федеральной собственностью и иных видов управления» рассматриваются вопросы выделения специфики корпоративного управления и других видов управления федеральной собственностью.

Автором рассмотрены различные понятия управления в целом, государственного управления объектами собственности, и установлено, что управление представляет собой административную, исполнительно-распорядительную деятельность государства, в основе которой лежат определенные формы и методы, а также организующую, упорядочивающую деятельность, процесс согласованного воздействия субъекта управления на явления окружающей социальной действительности.

Показано, что организация управления федеральной собственностью представляет собой совокупность действий государства, связанных с определением государственной политики в области федеральной собственности; образованием институциональной основы управления; учреждением субъектов, осуществляющих непосредственное владение федеральной собственностью; учетом объектов федеральной собственности; распределением объектов федеральной собственности между субъектами; непосредственным управлением в различных формах.

Основы системы государственного администрирования федеральной собственности установлены в ряде нормативных правовых актов. Так, в соответствии с положениями Постановления ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может делегировать министерствам и ведомствам различные полномочия в отношении объектов федеральной собственности, в том числе в отношении подведомственных им предприятий.

Кроме того, изучены положения основных концептуальных актов в сфере управления федеральной собственностью, в частности: Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, План мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы и т.д.

Установлено, что важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

При этом функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Показано, что основными проблемами государственного управления является отсутствие законодательного разграничения прав и обязанностей по отношению к федеральной собственности между различными институтами федеральной власти, поскольку практически все органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативные правовые акты, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности. Таким образом, в качестве основного препятствия на пути реформирования сферы управления федеральной собственностью выявлена недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти.

Существенной проблемой обозначена передача государственного и муниципального имущества в собственность частным лицам, так как действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не в полной мере обеспечивает прозрачность и открытость процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективность оценки представленных участниками торгов предложений, что не способствует созданию равных конкурентных условий доступа к такому имуществу и влечет необоснованные преференции по отношению к отдельным компаниям.

В диссертации проведено соотношение понятий «классическое корпоративное управление», «государственное управление», «корпоративное управление федеральной собственностью» по критериям участников управления, функциям органов управления, порядку формирования органов управления, публичности и открытости деятельности организации, формированию имущественной основы деятельности организации, аффилированности с государством и др., на основании чего выявлена уникальность корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции.

На основании проведенного исследования сделан вывод, что понятие «корпоративное управление федеральной собственностью» является по сути симбиозом между классическим корпоративным управлением, основанном на диспозитивных правоотношениях между участниками управления, и представляющем собой организацию управления внутри общества посредством распределения компетенции между ее органами управления, закрепления ее в уставе и внутренних документах общества для повышения эффективности его деятельности, и государственным управлением, основанным на жестком регулировании управленческих функций и осуществлении государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти.

Кроме того, в работе исследована система правовых признаков, на основании которых конкретизированы особенности корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции.

В главе второй «Правовые разновидности форм корпоративного управления федеральной собственностью» анализируются различные способы управления и виды соответствующих образований в сфере корпоративного управления федеральной собственностью.

Первый параграф «Понятие формы корпоративного управления федеральной собственностью» посвящен анализу теории и практики способов реализации правомочий собственника в отношении федеральной собственности.

В диссертации показано, что Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации устанавливает невозможность для государства в силу многообразия объектов управления, их специфики, недостаточности возможностей оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Автором установлено, что в настоящее время управление федеральной собственностью возможно различными способами, через управление федеральным государственным унитарным предприятием, передачи ему имущества; посредством передачи государственным корпорациям и государственным компаниям; за счет приватизации и отчуждения государственного имущества частным лицам; отчуждения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, с правом последующего выкупа; за счет вхождения в уставные капиталы соответствующих акционерных обществ; посредством реализации полномочий профессиональных поверенных и иных лиц при осуществлении корпоративного управления и т.д.

При этом в процессе реформирования российской экономики применяются и различные организационно - хозяйственные конструкции функционирования федеральной формы собственности, к примеру: федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; три вида акционерных обществ с участием государства: а) капитал на 100 процентов принадлежит государству; б) государству принадлежит контрольный пакет акций либо «золотая акция»; в) акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета.

В диссертации обоснована целесообразность применения к подобным образованиям в управлении федеральной собственностью понятия «форма корпоративного управления федеральной собственностью», под которой предложено понимать совокупность определенных инструментов и механизмов, выраженных в создании юридического лица определенной организационно-правовой формы, обладающими управленческими функциями и полномочиями владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственность, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Отмечено, что существенные недостатки имеются в управлении акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, деятельность которых нередко не соответствует достижению целей государства по управлению данной собственностью и защите его интересов. Механизмы управления применительно к различным категориям государственной собственности должны быть строго дифференцированы, исходя из преследуемых государством целей, финансового состояния предприятия, численности работников, величины основных фондов, а также возможности влияния на деятельность предприятий, обусловленной количеством акций либо размером долей.

Автором установлено, что все институциональные преобразования в управлении федеральной собственностью необходимо направить на постепенное упразднение неэффективных собственников, увеличение доходов от управления федеральной собственностью, совершенствование механизма учета и контроля за находящимся в федеральной собственности имуществом, исключение коррупции и злоупотреблений в процессе управления и другие меры.

Второй параграф «Классификация форм корпоративного управления федеральной собственностью» посвящен анализу видов форм корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации.

В диссертации показано, что многообразие форм управления, которые существуют в настоящее время относительно федеральной собственности, недостаточно отражают современные тенденции управления и отношения власти к федеральной собственности в целом, в том числе связанные с повышением эффективности управления и получения большего объема доходов в результате этого процесса в федеральный бюджет.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года установлено, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики.

При этом отмечено, что инновационный тип экономического развития требует создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний, расширения их способности к работе на открытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции, поскольку именно частный бизнес является основной движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью. В целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами:

- поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти;

- развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры;

Поскольку в диссертации рассмотрены различные способы управления федеральным имуществом, автором предпринята попытки их систематизации, в частности по таким элементам, как: организационно-правовая форма соответствующей формы корпоративного управления, объему федеральной собственности, находящейся в управлении у данной формы, характеру правоотношений между собственником и менеджментом формы корпоративного управления, и т.д.

На основании проведенного исследования предложена и обоснована авторская классификация форм корпоративного управления в зависимости от наличия в организации системы корпоративного управления и участия в ней государства:

- явные: акционерные общества с 100-процентным участием государства, федеральные государственные унитарные предприятия, в состав органов корпоративного управления входят представители государства;

- неявные: акционерные общества с частичным участием государства, в которых государство является неполным собственником, в состав органов корпоративного управления входят представители государства;

- квазикорпоративные: государственные корпорации, создаваемые за счет имущества государства, в состав органов корпоративного управления входят представители государства, но собственником государство не является.

В третьем параграфе «Правовая характеристика преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью» проанализированы некоторые правовые характеристики отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью и выявлены их специфические особенности применительно к рассматриваемому институту.

В работе показано, что унитарные предприятия являются традиционным инструментом управления федеральной собственностью в различных основных отраслях народного хозяйства, причем эффективность их деятельности зависит от объема имущественной базы, переданной этим предприятиям для управления.

В условиях развития новых экономических отношений, постепенного укрепления государственного сектора в рыночных отношениях роль и значение федеральных государственных унитарных предприятий, наделенных полномочиями по управлению федеральной собственностью, представляется достаточно спорной и двоякой, поскольку многими учеными и практиками такие формы признаются анахронизмами, не отвечающими современным требованиям экономического развития.

Тем не менее, существуют определенные виды экономической деятельности, которые традиционно осуществляются государственными унитарными предприятиями монопольно: экспорт и импорт различных государственно-монопольных товаров (например, эмиссия и хранение денежных знаков, облигаций и других ценных бумаг, этилового спирта), производство либо использование отдельных видов продукции (сырья), к примеру, военного назначения, оружия, наркотических и психотропных средств и др.

В работе показано, что унитарные предприятия создаются собственником-государством, и являются коммерческой организацией, имеющей специальную (целевую) правоспособность, созданной на базе федеральной собственности. При этом собственник имущества в лице соответствующего федерального органа исполнительной власти определяет предмет и цель деятельности государственного унитарного предприятия и утверждает его устав, решает вопросы о реорганизации или ликвидации предприятия, назначает руководителя, контролирует использование по назначению и сохранность закрепленного за предприятием имущества.

Безусловно, федеральные государственные унитарные предприятия обладают определенной хозяйственной самостоятельностью. Однако она ограничивается предметом и целями деятельности, предусмотренными в уставе предприятия. В этих пределах федеральное государственное унитарное предприятие самостоятельно решает вопросы своей хозяйственной деятельности в рамках тех ограничений, которые на них наложил собственник в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Другой формой корпоративного управления федеральной собственностью является акционерное общество с участием государства. При этом в работе отмечено, что в настоящее время отсутствует какой-либо комплексный правовой акт, который бы регулировал участие государства в сфере деятельности акционерных обществ, что также подчеркивается отсутствием в акционерном законодательстве сколь-нибудь значимого раздела об участии государства в акционерном капитале.

В диссертации показано, что поскольку государство является по сути участником акционерных обществ, данное обстоятельство приводит к определенным особенностям функционирования этих компаний, в том числе при совершении ими сделок, которое в данной ситуации имеет определенные особенности.

Отдельно автором рассмотрены вопросы функционирования акционерных обществ, созданных из государственных предприятий, преобразованных в акционерное общество, где контрольный пакет акций принадлежит государству («золотая акция»). При этом особенностями «золотой акции» несмотря на то, что она предоставляет ряд прав, которыми обладает любой акционер, таких как право на участие в общем собрании акционеров, право на внесение предложений в повестку дня, является то, что она, тем не менее, не дает права на получение дивидендов, не предоставляет ее владельцу имущественных прав, в случае ликвидации общества не имеет ликвидационной стоимости, не имеет номинальной стоимости.

В диссертации «золотая акция» охарактеризована как корпоративные субъективные права специфического содержания или же совокупность прав, среди которых есть гражданско-правовая (корпоративные права) и административная (административное право - право вето) составляющие.

На основании проведенного анализа выделены некоторые способы повышения эффективности управления акционерными обществами с участием государства, в частности: получение государством дивидендов по итогам хозяйственной деятельности акционерных обществ с участием государства; повышение капитализации таких акционерных обществ; получение доходов от их возможной приватизации, ведение реестров эффективности представителей государства в акционерных обществах и др.

В работе также исследовано и правовое положение квазикорпоративной формы корпоративного управления федеральной собственностью - государственной корпорации.

При этом показано, что создание новых корпоративных образований с участием государства напрямую связано с усилением роли государства в их регулировании. Но одновременно в законах о создании корпораций последовательно закрепляется рыночная составляющая этого регулирования: государственные корпорации в пределах своей компетенции вовлекают в решение вышеозначенных задач российский бизнес на приемлемых для него рыночных условиях.

Отмечено, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, создаваемой на основании отдельного, специального, принятого под каждую корпорацию закона в рамках требований Федерального закона «О некоммерческих организациях», при этом единый закон о правовом положении всех государственных корпораций отсутствует. Таким образом, деятельность государственных корпораций гораздо менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ с участием государства и государственных унитарных предприятий, для которых имеются специальный Федеральный закон «Об акционерных обществах» и Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» соответственно.

Относительно вопросов собственности и имущества данных корпоративных образований с участием государства отмечено, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, то есть перестает быть собственностью государства.

В данном ключе возникает проблема применения к такого рода корпорациям понятия «государственная», поскольку она представляет собой по сути одну из правовых форм государственно-частного партнерства, т.е. взаимодействия государства и субъектов частного права, созданная по воле государства и на базе его имущества. Это означает, что государство создает имущественную базу для деятельности корпорации, а от корпорации требуется инициатива в достижении определенных целей. Иными словами, государство не напрямую финансирует определенные программы, а опосредованно (через промежуточное звено, само определяющее направления использования имущества ради достижения целей своей деятельности).

Исходя из анализа норм законодательства, выявлено, что государственные унитарные предприятия, являющиеся коммерческими организациями, с точки зрения функционирования, отличаются от государственных корпораций следующим:

- они могут быть созданы только в строго определенных сферах, как правило затрагивающих вопросы безопасности государства либо связанных с использованием имущества, изъятого из оборота или ограниченно оборотоспособного (п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);

- более жестким управлением, осуществляемым непосредственно государственным органом (ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);

- большей скованностью в использовании имущества, поскольку их полномочия по распоряжению имуществом определенного вида либо ограничены необходимостью получения согласия собственника либо вообще запрещены (ст. ст. 18 и 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

У государственных корпораций указанные ограничения отсутствуют. Государственная корпорация благодаря своим особенностям отличается от государственных унитарных предприятий, поскольку она выведена из-под контроля ряда государственных органов, и собственность государственной корпорации не является государственной собственностью.

Применительно к деятельности государственных корпораций следует отметить, что порядок текущего контроля собственника (в лице которого должно выступать государство) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом (в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность), прописывается в самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета государственных корпораций и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления государственной корпорации за действия (бездействия), которые привели к убыткам для нее.

Третья глава «Организация корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена изучению создания и функционирования органов корпоративного управления федеральной собственностью.

Первый параграф «Правовые аспекты реализации государством полномочий собственника» содержит исследование системы организации владения, пользования и распоряжения федеральной собственностью в отдельных формах корпоративного управления.

В диссертации выделены следующие разновидности участия Российской Федерации и ее субъектов в управлении акционерными обществами: прямое участие и косвенное участие.

В первом случае государство участвует в управлении либо путем реализации своих прав как акционера определенного общества, являясь собственником соответствующего количества акций, либо используя специальное право на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»).

Во втором случае публично-правовые образования имеют возможность участвовать в управлении теми или иными акционерными компаниями посредством иных юридических лиц.

Автором установлено, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют федеральные органы исполнительной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. На основании проведенного анализа введено в правовой оборот понятие системы администрирования федеральной собственности, под которой предложено понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по управлению федеральной собственностью в пределах и порядке, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В диссертации показано, что в настоящее время функции основного органа в данной сфере выполняет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), подконтрольное и подотчетное Министерству экономического развития РФ, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

В то же время существующая система исполнительной власти, в том числе в сфере управления федеральной собственностью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества.

Государственный аппарат, управляющий федеральной собственностью, в целом не соответствует принципам и задачам государственной власти в сфере реализации данного института. Установлено, что система государственной службы в сфере управления федеральной собственностью не подвергалась реформам в течение длительного времени, вследствие чего наблюдается нарушение принципа единства системы управления федеральной собственностью; несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата в сфере управления федеральной собственностью; падение уровня исполнительской дисциплины в сфере управления федеральной собственностью; незавершенность и противоречивость правового регулирования в данной сфере; падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности; неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала в сфере управления федеральной собственностью; недостаточная ресурсная обеспеченность в сфере управления федеральной собственностью и, конечно же, коррупция в системе управления федеральной собственностью.

В работе показано, что в сфере корпоративного управления федеральной собственностью принимают участие различные группы заинтересованных лиц - стейхолдеров, которые могут быть представлены акционерами (мажоритарными, миноритарными); стратегическими и портфельными инвесторами, менеджментом, трудовым коллективом, кредиторами, поставщиками, потребителями, органами местного самоуправления, обществом в целом, при этом интересы различных групп заинтересованных лиц часто не совпадают и даже противоречат друг другу.

На основании проведенного исследования доказано правовое положение государства как комплексного стейкхолдера, поскольку при корпоративном управлении федеральной собственностью государство осуществляет правомочия различных групп заинтересованных лиц и заинтересовано в реализации соответствующих интересов, присущих, как правило отдельным группам участников корпоративного управления: стратегического управления федеральным имуществом, повышении эффективности его использования, получении прибыли в результате его использования, достижении высокого уровня финансовых показателей от управления федеральной собственностью, получения налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет в результате управления федеральной собственностью и др.

Во втором параграфе «Правовые проблемы формирования совета директоров (наблюдательного совета) при корпоративном управлении федеральной собственностью» рассматриваются правовые вопросы деятельности советов директоров (наблюдательных советов) в акционерных обществах с государственным участием.

В работе показано, что в соответствии с п. 2.2.1 Кодекса корпоративного поведения в практике российских обществ в состав совета директоров, как правило, входят три категории директоров - исполнительные, неисполнительные и независимые директора.

В последнее время реализуется тенденция преобразования сложившейся системы контроля за деятельностью важных и значимых для государства акционерных обществ, в соответствии с которой в советах директоров и наблюдательных советах организаций с государственным участием государственные служащие заменяются на независимых директоров или профессиональных поверенных.

Отмечено, что в настоящее время вопросы участия представителей государства регулируются Положением об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции») Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («Золотой акции»)» // СЗ РФ, 13.12.2004, № 50, ст. 5073. В п. 16 данного положения установлено, что представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и самим Положением (профессиональные поверенные).

Поскольку критерии отбора профессиональных поверенных не закреплены нормативно, в целях повышения эффективности деятельности таких субъектов при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, предложено внести изменения в п. 16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738, относительно требований к данным лицам, их квалификации, стажу работы и др.

В договоре о выполнении представителями государства своих функций должно быть предусмотрено право профессионального поверенного инициировать обсуждение в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом или Министерстве обороны Российской Федерации, федеральном министерстве либо федеральном органе с приглашением других представителей интересов Российской Федерации в акционерном обществе вопросов, выносимых на заседание совета директоров, и получение информации, необходимой для выполнения возложенных полномочий.

Показано, что п. 17 Положения устанавливает, что представители интересов Российской Федерации в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров на основании письменных директив Федерального агентства по управлению государственным имуществом или Министерства обороны Российской Федерации, подготовленных в соответствии с порядком управления находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, установленным указанным Положением. Однако в данном пункте 17 отсутствует указание, какие именно представители государства должны голосовать с учетом принятых директив: профессиональные поверенные или независимые директора.

В ходе анализа правовых аспектов формирования совета директоров (наблюдательного совета), выявлены правовые особенности создания совета директоров (наблюдательного совета) отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, государственных корпораций.

Установлено, что в законодательстве отсутствует какой-либо комплексный подход к назначению членов наблюдательного совета государственных корпораций, поскольку в отдельных случаях указанных лиц назначает и освобождает от должности Президент Российской Федерации, в иных - Правительство Российской Федерации. В то же время отсутствуют критерии и требования к данным лицам, их профессиональной подготовке, количественному составу, ответственности и др., что вызывает необходимость установить в федеральном законодательстве единообразные правила формирования советов директоров (наблюдательных советов) государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства, а также сформировать единые критерии и требования, предъявляемые к указанным лицам, порядку их деятельности, принимаемым решениям, применяемым мерам ответственности по результатам деятельности

Кроме того, предложено разработать принципы и правила корпоративного управления в компаниях с государственным участием на основе руководства Организации экономического сотрудничества и развития по корпоративному управлению государственных предприятий. Следование принципам этого руководства является актуальным в контексте общего процесса вступления Российской Федерации в указанную Организацию.

Третий параграф «Правовое обеспечение деятельности исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью» содержит исследование правовых проблем организации и функционирования руководителя организации с участием государства или коллегиального органа.

При исследовании правового обеспечения деятельности исполнительных органов проведен сравнительно-правовой анализ назначения и функционирования исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью.

Так, установлено, что коллегиальный исполнительный орган формируется только в акционерных обществах и государственных корпорациях, в то время как в федеральных государственных унитарных предприятиях действует только единоличный исполнительный орган.

Показано, что в настоящее время отсутствует единый подход к назначению единоличного исполнительного органа в различных формах корпоративного управления федеральной собственностью, в законодательстве не содержатся какие-либо универсальные критерии относительно кандидата на данную должность, хотя по сути руководителем является бывший государственный служащий.

На основе проведенного анализа выявлены различные подходы к назначению на должность единоличного исполнительного органа преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью:

- акционерное общество: назначение на должность и прекращение полномочий единоличного исполнительного органа осуществляются по решению общего собрания акционеров, если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества (п. 3 ст. 69 Федерального закона «Об акционерных обществах»);

- федеральное государственное унитарное предприятие: назначается собственником, который заключает и прекращает с руководителем унитарного предприятия трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (п. 7 ст. 20, п. 1 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);

- государственная корпорация: единый подход к назначению руководителя государственной корпорации отсутствует, полномочия по назначению и освобождению от должности единоличного исполнительного органа государственной корпорации принадлежат различным органам: Президенту Российской Федерации (Внешэкономбанк, Ростехнологии, Росатом), Правительство Российской Федерации (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), непосредственно совету директоров государственной корпорации - Агентство по страхованию вкладов.

В диссертации проведен сравнительно-правовой анализ правового статуса единоличного исполнительного органа различных форм корпоративного управления федеральной собственностью в силу специфики формирования, функционирования и достижения необходимых показателей, применения мер ответственности и т.д. В то же время акцент сделан на системе функционирования органов управления государственных корпораций и федеральных государственных унитарные предприятий, и относительно правового статуса единоличного исполнительного органа данных организаций сделаны соответствующие разграничения: по наличию в законодательстве критериев отбора единоличного исполнительного органа; в зависимости от необходимости повышения квалификация и подтверждения соответствия занимаемой должности; закреплению в законодательстве ограничений деятельности единоличного исполнительного органа; установлению порядка применения мер ответственности.