Правовая природа административно-правовых действий

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.924

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ДЕЙСТВИЙ Хахалева Е. В., 2011

Елена Владимировна Хахалева, к.ю.н.

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия в г. Краснодаре elenal599@yandex.ru

Статья раскрывает признаки нового вида управленческих действий - административно-правовых действий. В ней формулируется авторская дефиниция данной правовой категории, а также предлагается критерий отграничения их от иных управленческих действий.

Ключевые слова и фразы: административно-правовые действия; властное воздействие; властный волевой акт; властное волеизъявление; юридические последствия.

управленческий правовой административный отграничение

ADMINISTRATIVE-LEGAL MEASURES LEGAL NATURE

Elena Vladimirovna Khakhaleva, Ph. D. in Law

Department of Civil and Legal Disciplines

North-Caucasian Branch of Russian Academy of Justice elenal599@yandex.ru

The article reveals the features of the relatively new type of administrative measures - administrative-legal measures. In this work the author's definition of this legal category is formulated and also the criterion of distinguishing from other administrative measures is suggested.

Key words and phrases: administrative-legal measures; authoritative influence; authoritative volutional act; authoritative intent declaration; legal operation.

Действия органов исполнительной власти и их должностных лиц как самостоятельная форма управленческих действий наукой стали признаваться недавно [4, с. 22; 6, с. 73-76; 7, с. 83-93; 8, с. 284; 11, с. 12; 12, с. 11]. Появились исследования, специально посвященные действиям органов исполнительной власти и их должностных лиц [14].

Интерес ученых к проблемам, связанным с признанием категории «действия» в качестве самостоятельной формы управленческих действий, продиктован действующим законодательством. Еще Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» разграничивал правовые акты управления и иные действия, которые могут быть обжалованы [3]. Совершенно ясно, что такими действиями могут быть только действия, влекущие юридически значимые последствия для лиц, которым эти действия адресованы. Именно с этих позиций наиболее подходящий для их обозначения термин «административно-правовые действия». Обжаловать иные действия, которые не влекут юридических последствий, не имеет смысла.

ГПК РФ и АПК РФ в действующей редакции отделяют правовые акты управления от иных юридически значимых действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Так, ст. 245 ГПК РФ, ст. 197 АПК РФ четко предоставляло возможность гражданам обжаловать не только решения органов исполнительной власти, но и их действия.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к административно-правовым действиям органов исполнительной власти, их должностных лиц, которые могут быть оспорены в судебном порядке, относятся действия, в результате которых нарушаются права и свободы, создаются препятствия к осуществлению прав и свобод, незаконно возлагается какая-либо обязанность или осуществляется незаконное привлечение к ответственности. К административно-правовым действиям относятся, например, ликвидация чрезвычайных ситуаций, постановка на учет, проведение ветеринарного надзора, планирование финансирования казенных заводов, действия по контролю за надлежащим исполнением переданных публичных полномочий как органам исполнительной власти субъектов РФ, так и невластным субъектам, государственная регистрация, разрешение на совершение определенных действий, отказ в выдаче паспорта, водительского удостоверения и т.д. Судебная практика относит к таким действиям требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль [10].

В науке одни правоведы раскрывают суть административно-правового действия через категорию властного воздействия, не оформляемого посредством индивидуального правового акта [14, с. 23-24], а другие представляют действия как властный волевой акт поведения органа исполнительной власти [7, с. 84].

Судебная практика трактует действия органов исполнительной власти и их должностных лиц как властное волеизъявление названных органов и лиц, не облеченное в форму решения, но повлекшее нарушение прав и свобод граждан и организаций или создавшее препятствия к их осуществлению [10].

Безусловно, властное воздействие и властное волеизъявление - практически идентичные понятия. Однако если принять во внимание необходимость сочетания воздействия и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с институтами гражданского общества в целях достижения в стране социального мира, то правильнее было бы обозначить административно-правовые действия как властное волеизъявление органов исполнительной власти и должностных лиц.

Для формирования авторской дефиниции административно-правовых действий необходимо определиться с признаками этой категории управленческих действий. Так, И. А. Чижов, определяя административно-правовые действия, указывает на такие признаки, как их осуществление в пределах компетенции в процессе реализации органами исполнительной власти функций исполнительной власти; порядок и процедура совершения действий регулируется нормами административного права; не оформляется посредством индивидуального правового акта управления. И. М. Машаров, по сути, дополняет эти признаки наличием, как правило, письменного оформления и указанием на то обстоятельство, что административно-правовые действия предшествуют принятию индивидуальных правовых актов управления или совершаются после принятия таких актов [7, с. 85-86].

Надо сказать, что с отдельными из приведенных выше признаков необходимо согласится, поскольку они в полной мере отражают особенности административно-правовых действий. Например, признак наличия юридических последствий считаем главным, отличающим административно-правовые действия от действий, осуществляемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, в рамках организационных и материально-технических мероприятий. В то же время, используя данный признак, невозможно отличить правовой акт управления от административно-правового действия, поскольку оба влекут юридические последствия. Аналогичное замечание можно привести и в отношении такого признака как выполнение административно-правовых действий по реализации функций исполнительной власти в пределах компетенции органа. Этот признак характерен для всех управленческих действий, включая издание правовых актов управления, заключение административных договоров. В противном случае управленческие действия не признавались бы таковыми.

Письменное или устное оформление - это, конечно, признак, свойственный административно-правовым действиям. Вместе с тем, этот признак характерен и для правовых актов управления, которые также могут иметь письменную и устную форму (например, военные приказы [1, с. 254]). В свою очередь, письменный индивидуальный акт управления принимается как в определенной законодательством форме (например, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина) [10].

Наличие такого признака как определение процедуры совершения административно-правовых действий только нормами административного права, на наш взгляд, спорно, прежде всего, потому, что в настоящее время данная процедура регулируется нормативными правовыми актами разной отраслевой принадлежности. Как правило, она находит свое отражение в административных регламентах органов исполнительной власти [9]. Однако отчасти процедура проведения проверок по соблюдению действующего законодательства устанавливается также Федеральным законом № 294-ФЗ [15], Трудовым кодексом РФ и т.д.

Дефиниция административно-правовых действий будет неполной, если мы не рассмотрим признаки этой категории управленческих действий, позволяющие их отграничить от издания (принятия) правовых актов управления и административных договоров. Однако прежде отметим, что в настоящее время ученые находятся в поиске критерия, позволяющего отграничить административно-правовые действия от иных видов управленческих действий. Выявление этого критерия важно не только для создания полноценной теории управленческих действий, но и для формирования качественного судебного правоприменения.

И. М. Машаров, например, предлагает отличать административно-правовые действия по таким признакам, как отсутствие у них определенных правовых последствий для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются; отсутствие властного волевого решения административного органа и обязательности официально-документального оформления [7, с. 100]. Полагаем, И. М. Машаров, предлагая эти критерии, противоречит себе, поскольку на предыдущих страницах своего исследования он утверждал обратное [Там же, с. 84-86].

Считаем, что административно-правовые действия всегда влекут юридические последствия для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются, они являются властными решениями административного органа, требующими или не требующими письменного оформления. Дело в том, что эти действия не только показывают процесс деятельности органов исполнительной власти, но и составляют в целом процесс реализации ими функций исполнительной власти.

Нам представляется, что наиболее приемлемым критерием отграничения административно-правовых действий от иных управленческих действий является длящийся характер процесса управления, поскольку для принятия правовых актов управления или заключения административных договоров как итога деятельности органов исполнительной власти требуется совершение определенных административно-правовых действий, направленных на достижение данного результата. Так, выдаче предписания как индивидуального правового акта управления предшествует сбор должностным лицом документов (сведений), их изучение на предмет выявления нарушений действующего законодательства. Предоставление документов (сведений) осуществляется на основании требования должностного лица контрольно-надзорного органа. Только после тщательного изучения документов проверки должностное лицо решает вопрос о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений. Мы видим, что требование о предъявлении документов как административно-правовое действие предшествует выдаче предписания как его результату.

Административно-правовые действия не просто единично предшествуют или вытекают из принятия (издания) правовых актов управления, они показывают и характеризуют процесс управления до его завершения, то есть до издания (принятия) правовых актов управления, и процесс управления после их издания (принятия). Заметим, что наличие административно-правовых действий, совершаемых во исполнение правовых актов управления, предполагает в последующем принятие новых актов, что свидетельствует о взаимосвязи не только правовых актов управления, принимаемых (издаваемых) органом исполнительной власти, но и административно-правовых действий, предшествующих или вытекающих из их принятия (издания).

Это одно из выражений непрерывности управленческого процесса.

Аналогичная ситуация складывается при рассмотрении соотношения административно-правовых действий и административных договоров.

Все административно-правовые действия органа исполнительной власти или его должностного лица подчинены одной цели, достижение которой приводит к результативности самих действий - изданию (принятию) правовых актов управления, заключению административных договоров. В противном случае отпадает необходимость функционирования самого органа государства.

Соответственно, правовые акты управления и административные договоры венчают все административно-правовые действия органа государства. Так, например, целью требования должностного лица о предоставлении документов для проверки является выявление нарушений для восстановления прав с помощью индивидуального правового акта управления - предписания (представления и т.д.). Целью заключения административного договора является рациональная реализация публичных полномочий органами исполнительной власти. Заметим, что в некоторых случаях также данное итоговое действие носит промежуточный характер и оформляется дополнительно правовым актом управления смешанного характера. Привлечение к административной ответственности, как правило, происходит на основании протокола об административном правонарушении, который, в свою очередь, является действием, влекущим юридические последствия. Применение мер обеспечения производства по делу оформляется таким административно-правовым действием, как протокол. Данное действие также влечет за собой юридическое последствие - вынесение постановления об административном наказании (или о прекращении производства по делу), которое является индивидуальным правовым актом управления - венцом административно-правовых действий.

Значит, с одной стороны, издание (принятие) правового акта управления, заключение административного договора и административно-правовое действие - это все самостоятельные формы управленческих действий, но, с другой стороны, правовые акты управления, заключение административных договоров в некотором роде являются результатом административно-правовых действий органа исполнительной власти и его должностных лиц.

Стало быть, административно-правовые действия можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле административно-правовым действием можно считать каждую из правовых форм деятельности органов исполнительной власти, а в узком - только непосредственно административно-правовые действия органов, отграниченные от иных видов управленческих действий. Именно поэтому издание (принятие) правовых актов управления, заключение административных договоров - это тоже административно-правовые действия, только носят они завершающий, итоговый характер, то есть это итоговые административно-правовые действия. Это - сознательное установление итогового действия (поведения), выражающее властное волеизъявление органа (должностного лица), обязательное к исполнению, а также направленное на достижение целей органа власти [2, с. 7-8; 5, с. 109-111; 13, с. 143].

Таким образом, длящийся характер процесса управления, направленный на достижение конкретного результата - это объективный критерий отличия совершения административно-правовых действий от принятия (издания) правовых актов управления и заключения административных договоров. Суть данного критерия состоит в том, что первые отражают процесс управления, а вторые - его результат. Административно-правовые действия способствуют наступлению результата процесса управления - принятию (изданию) правовых актов управления и заключению административных договоров.

Список литературы

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. 697 c.

2. Аппарат управления социалистического государства. Изд-е в 2-х ч. / редкол.: М. Ангене, Беньямин М., Г. А. Дорохов, М. Еловицкий, И. Ковач, А. Е. Лунев, М. И. Пискотин, К. Свобода, Е. Старосьцяк, Ю. А. Тихомиров. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1977. 351 c.

3. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685

4. Козбаненко В. А. Виды и правовые формы государственных управленческих решений: проблемная лекция. М.: ИПК госслужбы, 2002.

5. Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право. М.: Изд-во МГУ, 1986. 245 с.

6. Кононов П. И. Административное право. Общая часть: курс лекций. Киров, 2002.

7. Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: монография. М.: Закон и право, 2009. 239 с.

8. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право: учебник. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Проспект, 2009. 752 с.

9. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 // Свод законов РФ (СЗ РФ). 2005. № 47. Ст. 4933

10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. № 4.

11. Слесарева Е. С. Индивидуальные акты управления: дисс. … канд. юрид. наук. М., 1984. 187 с.

12. Токарев О. В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории: автореферат … дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. 29 с.

13. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972. 232 с.

14. Чижов И. А. Административно-правовые действия: дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2005. 203 с.

15. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в ред. от 28 декабря 2010 г. // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249; 2010. № 1. Ст. 20.

Размещено на Allbest.ru