Реализация "государственной" теории самоуправления в период действия Городового положения 1892 года

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ульяновский государственный педагогический университет им. И. Н. Ульянова

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Реализация «государственной» теории самоуправления в период действия Городового положения 1892 года

к.ю.н., доцент Наталия Семеновна Бойко

Аннотация

Статья раскрывает процесс реализации «государственной» теории местного самоуправления в период проведения реформы в области местного управления 1892 года в имперской России.

Ключевые слова и фразы: городское общественное управление; реформа городского управления; администрация; городская дума; местное самоуправление.

Annotation

The article reveals the process of “state” theory of local self-government realization during the period of reforms in the sphere of local self-government in imperial Russia in 1892.

Key words and phrases: municipal public government; municipal government reform; administration; municipal duma; local self-government.

Исследование реализации реформы в области местного управления дореволюционной России актуально на современном этапе, так как представляется необходимым при проведении современной реформы в области местного самоуправления учесть основные пробелы и недостатки той реформы, чтобы не было следующего заключения: «В общем, реформа 1892 года отбросила нас далеко назад... Закон 1892 года внес ... такое вмешательство со стороны администрации, каких не знает ни одно цивилизованное государство» [8, с. 13].

Городовое положение 1892 года в качестве идеологической основы использовало «государственную» теорию самоуправления. Государственная теория утверждала, что не существует особых местных дел, находящихся в заведовании общественных учреждений, что эти местные дела есть на самом деле - государственные, переданные лишь волей государства в руки органов местного самоуправления, которым государство поручает вести часть своих дел в пределах их территории. По Городовому положению 1892 года было усилено подчинение общественных учреждений административному аппарату и изменена система выборов. Вместе с тем правительство отдавало себе отчет в том, что полная передача обязанностей дум административному аппарату вызовет серьезные трудности: слишком хорошо прижились общественные структуры самоуправления, и кардинально менять всю сложившуюся систему было нецелесообразно. Тем более правительство не могло пойти и на полное лишение учреждений самоуправления самостоятельности. В итоге по новому Городовому положению весь комплекс вопросов, которыми городские думы занимались ранее, был за ними сохранен. При этом в результате реформы усилилась опека над думами и сократилась их самостоятельность [9, с. 109].

Все это усилило власть губернатора по отношению к самоуправлению. Губернская администрация получила право при определенных обстоятельствах назначать гласных думы.

Например, если дважды в результате городских выборов общее количество избранных гласных было менее 2/3 от установленного законом количества, то недостающее число гласных должно было пополняться по распоряжению губернатора из числа гласных предыдущего состава [1, ст. 54]. государственный реформа местный самоуправление

После 1892 года в состав городских дум с правом голоса входили председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, то есть лица, так или иначе зависимые от власти. Министр внутренних дел или губернатор получили право без объяснения причин отклонять избранных думой лиц. При вторичном отклонении кандидатур должностные лица назначались в столицах и губернских городах - министром внутренних дел, в прочих - губернатором [Там же, ст. 121].

По новому Городовому положению городской голова и все остальные члены управы считались состоящими на государственной службе, утверждались в должности губернатором, могли подвергаться взысканиям не только по суду, но и по административной линии [Там же, ст. 122, 147-150].

Должностным лицам городского общественного управления присваивались классы государственной службы. Для членов городской управы разных городов соответствовали VII и IX классы службы. В итоге городская управа приобрела новые функции. В частности, Городовое положение 1892 года допускало возможность для исполнительного органа осуществлять полномочия распорядительного.

По одной из статей, если очередное собрание думы не состоялось дважды из-за неприбытия положенного числа гласных, то доклады управы предоставлялись губернатору, и те из них, с которыми он соглашался, исполнялись [Там же, ст. 89].

Городская реформа 1892 года сократила численный состав думы, присутствие гласных на заседаниях стало обязательным. В случае непосещения заседания без причины, признанной уважительной, не явившийся в первый раз получал замечание, во второй раз - подвергался денежному штрафу в размере до 70 рублей, в третий раз - исключался из состава думы на определенное время [Там же, ст. 60, 61].

Такими довольно жесткими методами был ликвидирован один из самых серьезных недостатков Городового положения 1870 года.

Самостоятельность городских дум после реформы 1892 г. была уменьшена. Городской голова был обязан предоставить губернатору не только копии всех постановлений думы, как в предыдущем Городовом положении, но и список вопросов, намечаемых к обсуждению [7, ст. 59]. Перечень постановлений, требовавших утверждения министра внутренних дел или губернатора, значительно расширился. Губернатор, как и раньше, мог приостановить действие любого определения думы. Причем если прежде основанием для этого служила «незаконность» решения, то теперь приостанавливались «неправильные» постановления думы, то есть «несоответствующие общим государственным пользам и нуждам» либо «явно нарушающие интересы местного населения» [1, ст. 86]. Это привело к тому, что администрация получила право оценивать целесообразность определений городских дум. Соответственно и губернское присутствие по земским и городским делам получило право оценивать не только «законность», но и «правильность» постановлений и распоряжений городских дум [Там же, ст. 12].

По новому Городовому положению была затруднена возможность обсуждения «неугодных» администрации вопросов. Гласный, который имел намерение выступить в думе с предложением, должен был вручить письменное заявление голове, а тот решал вопрос о возможности и времени его обсуждения [9, с. 109].

Городовое положение 1870 года в отношении права гласного выступить с предложением в думе содержало менее жесткое требование: гласный должен был о предмете своего предложения известить городского голову за 3 дня до заседания. Прения по нему могли состояться в тот же день, но принятие решения в таком случае откладывалось до следующего заседания. В связи с введением высокого имущественного ценза необходимость в разрядной системе отпала.

Статьи, определяющие порядок выборов, во многом повторяли соответствующие правила Городового положения 1870 года, но в отличие от прежнего избирательного закона весь процесс подготовки к выборам и их проведение протекали под более детальным руководством губернатора и его администрации [1, ст. 23, 34].

Списки избранных гласных и кандидатов в течение двух суток с момента выборов предоставлялись губернатору. В случае если губернатор находил нарушение закона и порядка на выборах, то все материалы передавались в губернское присутствие по городским делам, которое было вправе принять решение о «неправильности избрания отдельных гласных или недействительности выборов в целом и об их отмене» [Там же, ст. 51].

Представляется, что реформа городского управления 1892 года задумывалась как «исправление несовершенств», обнаружившихся в деятельности городского общественного управления. Это был не только повод для усиления административного контроля: действительно, некоторые «прорехи» Городового положения 1870 года были устранены. Например, устанавливался конкретный срок в 3 месяца, в течение которого министр внутренних дел был обязан передавать жалобы городских дум в вышестоящие инстанции (Сенат, Государственный совет) [Там же, ст. 88]. Аннулировалось право голосовать по доверенности «за отсутствующих», что широко практиковалось в предыдущие годы. Должностным лицам самоуправления воспрещалось входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства, участвовать в приобретении имуществ, продаваемых городом.

Самарская городская управа, проводящая подготовку к выборам гласных, постоянно присылала губернатору для утверждения определения городской думы по поводу выборов, информировала его о ходе дел, по наиболее важным вопросам обращалась за советом, например: «Как наиболее удобно объявить список избирателей?» [4]. Губернатор оперативно реагировал на запросы городских дум, делая со своей стороны все возможное для проведения городской реформы во вверенной ему губернии. 25 августа 1892 года была выбрана лишь половина положенного числа гласных и были объявлены дополнительные выборы. После выборов управа представила для утверждения губернатору полный список избранных гласных и баллотировочные списки по их избранию [3]. Внимания заслуживает социальный состав 72-х избранных гласных. Судя по их формулярным спискам, купечество составило 38 человек, имеющие табельные чины - 16 человек, врачи - 4 человека, мещане - 9 человек, крестьяне - 3 человека [4].

Далее, согласно ст. 118 Городового положения, губернатор утвердил выборы городского головы и препроводил в Министерство внутренних дел самые лестные отзывы о нем. 27 октября 1892 года губернатор утвердил заместителя городского головы и членов городских управ [2].

Статья 119 Городового положения 1892 года предписывала право утверждения губернатором некоторых должностных лиц городского общественного управления, прежде всего городских голов. Губернатор далеко не формально подходил к этому вопросу. При выборах городских голов уездных городов им через уездных исправников выяснялось нравственное и имущественное состояние выбранных лиц, после получения сведений губернатор принимал окончательное решение, и при положительном результате краткая характеристика с просьбой одобрения посылалась министру внутренних дел [10, с. 49].

Губернатор считался лично ответственным за избранных и назначенных должностных лиц как правительственных учреждений губернии, так и городского общественного управления, он препровождал в Министерство внутренних дел формулярные списки должностных лиц и данные о составе общественных учреждений [4].

В рассматриваемый период не было ни одного случая отклонения кандидатуры городского головы губернатором. В губернских городах, как правило, в городские головы избирали лиц, достойных этой должности. Например, в Пензе городской голова начала 1880-1890-х годов Федор Иванович Швецов был известен своей благотворительностью, он распространял дешевый хлеб в голодные годы, завещал 150 тысяч рублей на ремесленную школу [5].

Из вышеизложенного ясно, что Городовое положение 1892 года не внесло кардинальных изменений в систему городского хозяйства. Компетенция и сфера деятельности городских структур самоуправления осталась прежней, однако для осуществления масштабных хозяйственных мероприятий требовалось согласие губернской или центральной администрации. Но также важно отметить, что во многом стиль взаимодействия губернской администрации с городскими думами зависел от свойств личностей губернаторов; с просвещенными и энергичными губернаторами городские думы взаимодействовали наиболее эффективно [10, с. 33].

Список литературы

1. Городовое положение, высочайше утвержденное 11 июня 1892 г. СПб., 1893.

2. Государственный архив Самарской области (ГАСО). Ф. 3. Оп. 102. Д. 56. Л. 14.

3. Там же. Ф. 170. Оп. 3. Д. 64. Л. 12.

4. Там же. Ф. 175. Оп. 1. Д. 245. Л. 11.

5. Занимательная энциклопедия: известные люди Пензенской земли [Электронный ресурс]. URL: http://penzaonline.ru/encycl.21.htm (дата обращения: 08.03.2011).

6. Коркунов М. Н. Русское государственное право: в 4-х т. СПб., 1909. Т. 2.

7. Любичанковский С. В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской Империи (на материалах Урала). Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003.

8. Мыш М. И. Городовое положение 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. Изд-е 3-е, неофиц. СПб., 1897.

9. Новицкая Т. Е. Реформы Александра II // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 6. С. 38-53.

10. Тюрин В. А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии): автореф. дисс. … канд. ист. наук. Самара, 2004.

Размещено на Allbest.ru