84 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

ПУТИ И МЕТОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В ИТАЛИИ (1992-2011 ГГ.)

Кановка Андрей Викторович



Аннотация

пенсионный реформа система италия

В данной статье исследуются методы проведения пенсионной реформы в Италии в 1992-2011 гг., имеющей целью экономию бюджетных средств. В рамках исследования делается попытка вскрытия механизмов реформирования, осуществляемого левоцентристами и правоцентристами, не только желающими сбалансировать бюджет и оздоровить экономику, но и борющимися за власть.

Ключевые слова и фразы: пенсионная реформа; парламентская борьба; левоцентризм; правоцентризм; экономическая политика.



Annotation

WAYS AND METHODS OF PENSION REFORM IMPLEMENTATION IN ITALY (1992-2011)

Kanovka Andrei Viktorovich Lomonosov Moscow State University

The article studies the methods of pension reform implementation in Italy during 1992-2011, which aim was the budget saving. Within the framework of the research the author undertakes the attempt to reveal the mechanism of the reformation realized by left-centrists and right-centrists, who not only wish to balance the budget and improve the economy, but also fight for power.

Key words and phrases: pension reform; parliamentary struggle; left-centrism; right-centrism; economic policy.



Основная часть

В современной Италии одной из важнейших государственных задач является реформирование пенсионной системы. Долгий процесс изменений в сфере социального обеспечения стал ответом на экономические и демографические вызовы, с которыми столкнулось итальянское государство на рубеже XX-XXI веков. Оптимизация социальных расходов полностью соответствовала политике консолидации финансов, имеющей целью предотвращение кризисных ситуаций как в экономике, так и в сфере социальных отношений.

Пенсионная реформа имеет огромное значение, поскольку она касается без исключения каждого гражданина Италии. Реформа затрагивает отношения между различными поколениями, категориями налогоплательщиков и получателей социальных выплат, а также используется правящими кругами в качестве политического инструмента, способствующего увеличению электората, и в качестве инструмента управления мощными финансовыми потоками. Вопрос о будущем пенсионной системы активно дебатируется в парламенте и обсуждается в СМИ.

К началу 1990-х гг. пенсионная реформа стала необходимостью, так как система социального обеспечения устарела и была неэффективной ввиду новых вызовов: финансовая ситуация нуждалась в оздоровлении в связи с экономическими требованиями, касающимися участия Италии в Европейском союзе, необходимо было решить демографические проблемы, выражающиеся в быстром старении населения и влекущие за собой сокращение трудоспособного населения.

Процесс реформирования можно исследовать с точки зрения экономической и социальной политики, а также с точки зрения борьбы правящих партий между собой. В первом случае ставится вопрос о причинах начала реформ, их влиянии на экономику страны, о методах решения проблемы. Исследование социального аспекта помогает понять, как население реагировало на меры, предлагаемые и реализуемые правительством. Изучение политического аспекта дает понимание различий во взглядах и действиях основных партий и парламентских группировок левоцентристов и правоцентристов в отношении пенсионной политики.

Задачей данной статьи является исследование методов, которыми достигалась экономия средств в пенсионной сфере. Нас интересует, какие категории населения и каким образом затрагивались предпринятыми мерами. Также в сферу наших интересов входит вопрос об эффективности предпринимаемых мер. Главная цель исследования заключается во вскрытии технологии осуществления реформы.

В статье мы рассмотрим структуру и методы сокращения пенсионных расходов в Италии в период активного реформирования системы социального обеспечения. Под реформой мы подразумеваем последовательный процесс изменения и регулирования пенсионной системы, то есть всю совокупность мер итальянских правительств в пенсионной сфере, предпринятых ими после 1992 г. с целью изменения системы социального обеспечения. Отправной точкой в исследовании проблемы избран 1992 год, поскольку он знаменуется реформой Дж. Амато, положения которой стали основой для последующих решений по пенсионному вопросу. Таковыми являются ключевые реформы С. Берлускони (1994 г.), Л. Дини (1995 г.), Р. Проди (1997 г.) и Р. Марони (2004 г.).

Стоит отметить, что пенсионная реформа является не только сугубо итальянской, но и общеевропейской и мировой тенденцией. Опыт вмешательства государственных структур в сферу социального обеспечения применим и в отношении экономических реалий России.

* * *

На данный момент итальянская пенсионная система находится в стадии перехода от распределительной к накопительной. Данный процесс начался в 1995 г. Если ранее система, будучи распределительной, основывалась только на принципе возрастной солидарности, при котором выплаты пенсионерам осуществлялись из бюджета за счет налоговых поступлений от работающей части населения, то сейчас значительная доля пенсий формируется из отчислений, вносимых работником и работодателем на личный счет работника. Окончательный размер таких пенсий зависит от инвестиционного дохода, при этом не отрицается возможность государственной поддержки.

Среднестатистический гражданин Италии может рассчитывать на два основных вида пенсии. Во-первых, на пенсию по старости. Лица, вышедшие на пенсию после 31 декабря 1995 г., имеют право на нее по достижении возраста 60 (у женщин) или 65 лет (у мужчин) и при наличии хотя бы 5-летнего срока внесения страховых взносов. В случае, если пенсионный возраст не достигнут, необходимо наличие 40-летнего срока внесения страховых взносов. Для лиц, которым пенсия начисляется по старой системе (вышедшие на пенсию до 31 декабря 1995 г.), минимальный трудовой стаж составляет 20 лет.

Во-вторых, на трудовую пенсию, которая выплачивается при наличии 35-летнего трудового стажа. Однако с 1 января 2011 г. введена система определенных квот, согласно которым производят новые выплаты. Для работников бюджетной сферы предназначена «квота 96»: например, минимум 60-летний возраст и 36-летний стаж страховых взносов и т.д. Для работников частного сектора аналогично при расчете применяется «квота 97», где нижняя планка возраста составляет 61 год. Для лиц, обеспечиваемых по старой системе, необходимо 15 лет трудового стажа или достижение пенсионного возраста в 1992 г. С 2011 г. вводится досрочная пенсия, которая должна заменить собой трудовую. Она имеет более жесткие требования по сравнению с последней, а именно наличие обязательного 41-42-летнего трудового стажа.

Лица, которые не были ранее застрахованы или не обладали необходимым стажем взносов, по достижении 65 лет имели право на социальную пенсию, которая с 1996 г. была заменена социальным пособием. Данное пособие носит временный характер, так как требует ежегодного доказательства сложной финансовой ситуации в семье и может быть отнята у бенефициария, если он пребывает за пределами Италии больше 30 дней. С 2009 г. для получения социального пособия необходимо проживать легально и непрерывно в Италии не менее 10 лет.

Размер социального пособия несколько ниже размера минимальной пенсии, ежегодно устанавливаемой и индексируемой правительством. Например, в 1996 г. размер социального пособия был 480 000 лир, а минимальной пенсии 660 300 лир, в 2004 г. - 367,97 и 412,18 евро, в 2011 г. - 417,30 и 467,43 евро соответственно.

Новые пенсии формируются за сч?т страховых взносов работников и предпринимателей. Они составляют 32,70% от фонда оплаты труда, из которых 8,89% платит работник и 23,81% - работодатель. Размер взносов постепенно увеличивается. Например, ранее общая сумма составляла 26,72%. Работники частного сектора также могут использовать для увеличения пенсии выходное пособие в размере 7,41% от годового дохода. Пособие выплачивается работодателем и удерживается в пенсионный фонд. С 1 июля 2007 г. работник может решать самостоятельно, как инвестировать данные накопления и в каких фондах его размещать.

Ранее размер пенсии формировался из расчета двухпроцентного коэффициента замещения за каждый проработанный год. Сейчас же размер накопленных вкладов умножается на «коэффициент трансформации», также зависящий от возраста и трудового стажа пенсионера.

* * *

Указав на то, что собой представляет современная пенсионная система Италии, мы считаем нужным отдельно упомянуть об экономической причине реформы, а также о структуре и объемах пенсионных затрат.

Одной из главных причин начала реформы являлся большой государственный долг Италии. Необходимость его сокращения возникла в связи с экономическими требованиями Маастрихтского договора (февраль 1992 г.), согласно которым дефицит государственного бюджета не должен был превышать 3% ВВП, а государственный долг - 60% ВВП.

Государственный долг Италии рос достаточно быстро: в 1980 г. он составлял 56,9% ВВП, в 1990 г. - 96,4%, а уже в 1993 г. - 115,6%. На 1994 г. приходится пик задолженностей - 121,8%. После начинается спад, продолжавшийся до 2004 г. (103,8%) и сменившийся новым витком роста, который резко подскочил в 2008-2009 гг. так, что в 2011 г. составлял уже 120,1% [17, p. 12].

Отрицательную роль в итальянской системе социального обеспечения играла ассиметричная структура социальных расходов. Так, с 1960 г. по 1990 г. расходы на трудовые пенсии и пенсии по старости выросли с 5% до 13,8% ВВП. В тот же период затраты на другие социальные выплаты сократились с 3,2% до 1,8% ВВП [13, p. 203]. К началу интересующих нас реформ на выплаты пенсий уходило 14,9% ВВП, тогда как на социальную поддержку материнства, образования, занятости тратилось всего 0,8%. На протяжении всего периода реформирования пенсионной системы наблюдается постепенное увеличение доли пенсионных выплат в отношении ВВП.

В 1992-1993 гг. было сделано 20,7-21 млн выплат, из них 16,6-16,9 млн - пенсии по старости, инвалидности и по потере кормильца. С 1994 г. по 2000 г. количество выплачиваемых пенсий менялось несущественно - с 21,4 до 21,6 млн. Постоянный рост остановился только один раз в 1999 г., но и тогда сокращение составило всего 17312. В это же время количество пенсий по старости и т.п. выросло с 17,3 до 17,8 млн, рост был стабильным и непрерывным [20].

Общая сумма выплат с 1992 г. по 2000 г. также росла. Если в 1992 г. выплатили чуть больше 192 трлн лир (99 млрд евро), то в 1996 г. - уже 253 трлн (130 млрд), а в 2000 г. - 299 трлн (154 млрд). Ни о каком сокращении речи не идет, однако, с 1997 г. можно говорить о падении объема роста расходов в 2 раза, что объясняется положительным эффектом от начавшейся реформы. При этом стоит учитывать, что бюджет от этого выиграл всего 9,6-11,6 трлн лир (5-6 млрд евро) [Ibidem].

В частном секторе средняя трудовая пенсия и по старости выросла с 1021 700 лир в 1992 г. до 1 435 700 лир в 2000 г. За это время больше увеличилась пенсия мелких производителей (на 504 000 лир в месяц), меньшая прибавка была у работников сельского хозяйства (на 319 000 лир в месяц). В государственном секторе средняя трудовая пенсия и по старости аналогично выросла с 2 028 000 до 2 727 000 лир.

О влиянии государственных мер на сокращение объемов выплат красноречиво говорит, например, такой факт: в 1998 г. на пенсии было затрачено 279,8 трлн лир, на 9 трлн больше, чем в предыдущем году. При этом в рамках приведения к единым стандартам выплат в различных трудовых секторах удалось достичь их сокращения только на 6 трлн лир [41, p. 98-99].

В 2000 г. было сделано 21,6 млн социальных выплат, из них около 7,8 млн - трудовых пенсий и по старости. Получателей в возрасте от 40 до 64 лет было 31,7%, от 64 лет и старше - 64,7%. Из этого числа подавляющее количество граждан получило только пенсию по старости - 72% [14, p. 14-30].

В 2004 г. было выплачено более 23 млн пенсий и пособий, из них около 16,5 млн - в виде пенсий трудовых, по старости, по инвалидности и в связи с потерей кормильца. Около 25% получателей были лицами в возрасте от 40 до 64 лет, на выплаты им шло до 31% всех выделяемых средств [58, p. 17-36]. 68,8% пенсионеров получали только одну пенсию, 24% совмещали две пенсии. 24,8% пенсионеров располагали доходом до 500 евро, еще 31,8% - от 500 до 1000 евро [42, p. 283-288]. При этом прожиточный минимум для семьи из 2 человек с 2000 г. вырос чуть более чем на 100 евро (до 920), для одиноко живущих - на 64 евро (до 552) [9].

В 2005 г. снова было выплачено более 23 млн пенсий и пособий, но уже более 18 млн были пенсиями по старости, по инвалидности и в связи с потерей кормильца [19, p. 2]. В это же время в среднем по Италии на 100 работающих граждан приходился 71 бенефициарий [58, p. 15].

К 1 января 2009 г. население старше 65 лет составляло 20,1%, за десять лет показатель вырос на 2,3% [16]. В 2009 г. снова было выплачено более 23 млн пенсий и пособий (около 250 млрд евро), среди которых чуть более 11 млн (около 201 млрд евро) - это пенсии по старости и трудовые. Количество получателей всех видов пособий и пенсий составляло 26,8% от населения Италии [9].

В 2010-2011 гг. аналогичные показатели изменились в сторону увеличения незначительно. Зато были зафиксированы улучшения в положении пенсионеров. Хотя 45,4% получателей пенсий располагали доходом менее 1000 евро в месяц, за шесть лет число тех, кто получал меньше 500 евро в месяц, сократилось почти в 2 раза. К 2011 г. прожиточный минимум для семьи из 2 человек составлял уже 1011 евро, для одиноко живущих - 606 евро [Ibidem].

* * *

Реформирование пенсионной системы началось в 1992 г. в ходе приведения показателей экономики Италии в соответствие с требованиями Маастрихтского договора. Летом этого года министры правительства Джулиано Амато - министр казначейства Пьеро Баруччи, министр финансов Джованни Гориа и министр бюджета и экономического планирования Франко Ревильо - преступили к разработке плана оздоровления экономики. В плане министров предусматривалось сокращение расходов на социальное обеспечение, здравоохранение, финансирование местных администраций [28]. Социальный сектор должен был быть обновлен на основе развития обязательного страхования и создания пенсионных фондов. Система должна была быть ориентирована на унификацию правил взимания страховых взносов и производства пенсионных выплат в государственном и частном секторах.

Обсуждая возможность повышения пенсионного возраста, министр труда и социального обеспечения Нино Кристофори предложил не фиксировать жестко возрастную планку выхода на пенсию. По его плану, граждане, выходящие на пенсию в 60 лет, получали сокращенную пенсию, в 62 года - полную, в 65 лет - полную с поощрительными надбавками, а минимальный срок осуществления страховых взносов поднимался с 15 до 20 лет, но досрочным выходом на пенсию могли воспользоваться лица с более чем 35-летним трудовым стажем [36]. Эффект от реформы по такому плану мог быть предположительно низким, поскольку ее действие не касалось мужчин старше 57 лет, женщин старше 50 лет [38].

По данным Кристофори, средняя пенсия не превышала 900 тыс. лир (то есть была в два раза больше минимальной пенсии), только пятая часть пенсионеров получала пенсию, превышающую 1 млн лир [Ibidem]. Он не считал пенсионные расходы причиной роста бюджетного дефицита, поскольку в других странах аналогичные расходы были значительно больше [8]. С другой стороны, это не мешало ему строить расчеты, по которым Италия до 2010 г. должна была сэкономить 145 трлн лир, из которых 125 трлн экономии приходилось за счет повышения пенсионного возраста.

Часть расходов сокращалась за счет повышения страховых взносов: на 0,8% для работников государственного сектора, на 1% - для частного. Глава Всеобщей итальянской конфедерации труда Бруно Трентин заявлял, что это приведет к уменьшению дохода работников на 40 000 лир в месяц, а также усугубит проблему невыплат страховых взносов [15].

Повышение пенсионного возраста ни в коем случае не могло быть единовременной акцией. План Кристофори был рассчитан до 2011 г. [54]. Министр финансов Пьеро Баруччи посчитал, что экономия от предлагаемых мер будет в ближайшие 10 лет очень скромной, поэтому необходимо было не просто сокращать бюджетные расходы, но и повышать налоги и активизировать приватизацию государственных предприятий [61].

В сентябре 1992 г. после обсуждения в парламенте всех предложений приводится в действие «реформа Амато». В первую очередь была заблокирована возможность досрочного выхода на трудовую пенсию сроком до конца 1993 г. Это усложняло ситуацию тем, что данная мера не предусматривала четкого решения по вопросу о доходах тех, кто будет вынужден покинуть рабочее место в связи с потерей трудоспособности или с закрытием предприятия [53].

Реформа снижала скорость роста выплачиваемых пенсий с помощью их индексации в отношении стоимости жизни и инфляции, а не в отношении заработной платы. Производимые одновременно с изменением правил индексации ее торможение в 1992 г. и даже отмена в 1993 г. оказывали отрицательный эффект на доходы пенсионеров вследствие роста инфляции.

Долгосрочные меры, предусмотренные реформой, включали в себя несколько пунктов. Во-первых, постепенное увеличение (до 2002 г.) пенсионного возраста с 60 до 65 лет у мужчин и с 55 до 60 лет у женщин. Во-вторых, увеличение обязательного минимального трудового стажа для получения пенсии по старости с 15 до 20 лет. В-третьих, приведение к единообразию правил начисления пенсий в государственном и частном секторах путем ликвидации так называемых «детских пенсий» работников бюджетной сферы через увеличение обязательного трудового стажа для последних с 20 до 35 лет. В-четвертых, для работников с менее чем 15-летним стажем пенсия после реформы рассчитывалась за весь срок работы. Для наемных работников расчет пенсии производился за последние 10 лет работы (ранее за 5), для самозанятых - за 15 лет (ранее - за 10) [26; 27].

В 1994 г. уже правительство Берлускони попыталось ускорить ход реформы, которая пока не давала положительных результатов. В сентябре этого года было предложено сократить пенсии работников частного сектора, в том числе уже выплачиваемые, путем их индексации исходя из прогнозируемой инфляции. В дополнение к этому для работников с более чем 15-летним стажем годовой коэффициент замещения снижался с 2% до 1,75%. Чтобы ограничить число ранних выходов на пенсию, предполагалось уменьшать выплаты на 3% за каждый год, отстоящий от необходимого пенсионного возраста, а также лишать лиц, воспользовавшихся ранним выходом на пенсию, возможности получения пенсий по старости до 1 января 1996 г. Окончательное увеличение пенсионного возраста до 65 лет намечалось на 2000 г. [11].

В качестве компенсирующей меры предлагалось разрешить работникам совмещение пенсии и зарплаты. Однако профсоюзы, грозившие всеобщими забастовками, считали это недостаточным и требовали предоставить новые возможности для получения доходов пенсионерами [39].

14 октября 1994 г. основные профсоюзные объединения (Всеобщая итальянская конфедерация труда, Итальянская конфедерация профсоюзов трудящихся, Итальянский союз труда) организовали всеобщую забастовку. С требованием изменить финансовую политику правительства и прекратить сокращение пенсий на улицы итальянских городов вышли от 3 до 5 млн человек [10; 55]. Берлускони согласился, что сокращение выплат отрицательно скажется на личном бюджете настоящих и будущих пенсионеров, но объяснил их недовольство непониманием важности предложенных мер [34].

Берлускони заявлял, что пенсионной системе Италии грозит банкротство, а к 2010 г. граждане будут получать пенсию в размере 55% от заработной платы [46]. Однако это заявление не вполне соответствовало истине, поскольку при этом не учитывалась запущенная в действие «реформа Амато». В дополнение к мерам, предусмотренным последней, Берлускони и его министры предлагали дополнительно ввести временный запрет на получение трудовой пенсии, принять меры по удерживанию от выхода на пенсию лиц с менее чем 40-летним стажем, ускорить повышение пенсионного возраста и т.п. Дело же было в том, что «реформа Амато», по расчетам обещавшая менее болезненное сокращение социальных расходов, могла дать положительные результаты только в 1996 г. Но Берлускони требовались деньги для формирования бюджета на 1995 г. [Ibidem].

В декабре 1994 г. был одобрен закон, в котором из предложений правительства остались только пункты об изменении даты окончательного повышения пенсионного возраста (2000 г. вместо 2002 г.) и временном запрете на получение трудовых пенсий с января по июнь 1995 г. (ранее предлагалось блокировать их до 1 января 1996 г.).

«Реформа Берлускони» своим провалом во многом обязана активной деятельности профсоюзов. При этом они не отказывались от реформы в целом и выдвигали требования, которые во многом соответствовали предложениям Амато и преемников Берлускони. В 1995 г. требования профсоюзов заключались в следующем: введение гибкой шкалы пенсионного возраста (от 55 до 65 лет); 35 лет трудового стажа и достижение 53-летнего возраста или 37 лет трудового стажа для получения трудовой пенсии; распространение накопительной системы только на лиц, не достигших 18-летнего трудового стажа (по состоянию на 31 декабря 1995 г.), и сохранение распределительной системы с двухпроцентным годовым коэффициентом замещения для остальных; введение стимулирующих коэффициентов при начислении пенсий лицам, вышедшим на пенсию по достижении 60 лет, и коэффициентов с отрицательным стимулом для тех, кто воспользовался досрочным выходом; 35-процентный страховой пенсионный взнос. Отдельно предлагалось оговорить минимальный срок внесения страховых взносов (5 лет), коэффициенты замещения для представителей трудоемких профессий и дополнительные выплаты для лиц старше 65 лет [33].

Исследователь М. Джессоула, говоря о влиянии профсоюзов на ход реформы, приводит данные, судя по которым, в 1991-1995 гг. около половины членов основных профсоюзных объединений были пенсионерами [18, p. 304]. Это дает понимание того, почему профсоюзы не выступали однозначно против реформ 1992 г. и 1995 г. и крайне резко восприняли проект Берлускони 1994 г. Во-первых, меры, которые находили сочувствие у профсоюзов, касались постепенной отмены «несправедливых» трудовых пенсий в государственном секторе, полученных ранее достижения пенсионного возраста. Во-вторых, новые законы мало отражались на благосостоянии пенсионеров и лиц старших возрастов. Предложения же Берлускони об индексации пенсий из расчета предполагаемой инфляции и о снижении ставки доходности затрагивали интересы вышеупомянутых слоев населения.

В 1995 г. председатель правительства Ламберто Дини, ранее принимавший участие в разработке неудачной пенсионной реформы в правительстве Берлускони, предложил ряд кардинальных мер, полностью изменивших систему социального обеспечения Италии.

Основные положения «реформы Дини» представляли собой долгосрочные меры, отличавшиеся большой гибкостью. Италия отказывалась от распределительной пенсионной системы в пользу накопительной. До окончательного перехода на новую систему был запланирован период, в течение которого в силе оставались оба вида пенсионного страхования. На время переходного периода вводилась шкала пенсионного возраста от 57 до 65 лет. Правила получения пенсий по старости ужесточались через постепенное увеличение необходимого стажа с 35 до 40 лет. При условии наличия 35-летнего трудового стажа разрешено было получать трудовую пенсию с сохранением рабочего места или пенсию по старости в возрасте от 52 до 57 лет с меньшим коэффициентом замещения. Реформа унифицировала правила получения пенсий работниками частного, государственного и независимого секторов экономики, хотя ряд льгот в государственном секторе оставался [25]. Впрочем, в выигрыше от нововведений оставались граждане, начавшие работать как можно раньше и обладавшие доходом средним или чуть выше среднего. Те, кто оказались на рынке труда позднее, в том числе из-за времени, затраченного на получение высшего образования, были в худшем положении [5].

Новая система с 31 декабря 1995 г. фактически разделяла граждан Италии на три возрастных категории. Лица, к этому сроку имеющие 18 лет трудового стажа, получали пенсию согласно положениям старой распределительной системы с двухпроцентным коэффициентом замещения. Лица с трудовым стажем меньше 18 лет подпадали под действие смешанной системы расчета пенсии, согласно которой часть пенсии рассчитывалась по распределительной системе за те года, которые они отработали до 1996 г., а другая часть - по накопительной. Пенсия лиц, вышедших на работу в первый раз в 1996 г., рассчитывалась по накопительной системе полностью.

Трудовую пенсию раньше выхода на пенсию по старости теперь можно было получить только по достижении 57-летнего возраста и 35 лет трудового стажа. Никакие возрастные ограничения не действовали на тех, кто достиг 40 лет трудового стажа. Данные требования окончательно должны были быть закреплены в 2006 г.

Для формирования пенсии, согласно установкам накопительной системы, были введены коэффициенты трансформации, связанные с возрастом и трудовым стажем работника и умножаемые на страховые накопления. Для возрастов от 57 до 65 лет были установлены коэффициенты в размере от 0,04860 до 0,06136. Они должны были быть изменены через 10 лет, но только в 2007 г. правительство Проди занялось ими, приведя шкалу к цифрам от 0,04419 до 0,05620, то есть снизив коэффициенты [24]. Таким образом, после 2010 г., в результате сокращения коэффициентов будущие пенсионеры теряли от 6% до 9% накоплений.

«Реформа Дини» обещала в ближайшие 10 лет сохранить для бюджета около 100 трлн лир [40]. Она благоприятствовала лицам, достигшим на тот момент 60-летнего возраста и уже вышедшим на пенсию, и была в большой степени невыгодна для работников молодого и среднего возраста [2, p. 71-74]. Позднее в печати встречаются заявления, что обездоленным в ходе первых пенсионных реформ осталось почти все работоспособное население Италии: «реформа Амато» якобы ударила по накоплениям 30-летних, а «реформа Дини» отрицательно сказалась на благосостоянии 40-50-летних [35]. Действительно, «реформа Дини» стала большим шагом в деле сокращения бюджетных средств, поскольку после нее будущим пенсионерам гарантировался доход в размере 50% от заработной платы, тогда как ранее гарантировалось 70-80%.

Однако долгосрочный период закрепленных законодательно мер оставлял проблему нерешенной. Левоцентристское правительство Романо Проди в 1997-1998 гг. представило свои предложения в данной сфере, которые все же не ускоряли переход к накопительной системе, но отличались ужесточением требований в получении трудовых пенсий для работников частного сектора, а также повышением необходимого трудового стажа для работников государственного сектора.

Получить трудовую пенсию можно было только по достижении 57-летнего возраста: работниками частного сектора - с 2002 г., государственного - с 2004 г. (ранее - с 2006 г.). Работникам госсектора запрещалось выходить на трудовую пенсию с трудовым стажем менее 35 лет. Ранее такое было возможно, но с сокращением ее размера. Реформа не распространялась на тех, кто определялся в контракте как «рабочий», а также на тех, кто проработал хотя бы один календарный год в возрасте с 14 до 19 лет.

Попытка унификации пенсионных схем в форме запрета досрочного получения трудовой пенсии вызвала неодобрение среди разнородных профессиональных групп: работников банков, летчиков, железнодорожников, военнослужащих, журналистов, торговцев и др. [3] Учитывая как последовательно государство стремилось сократить трудовые пенсии до «реформы Проди» и после, необходимо отметить, что их количество не превышало 20% от общего числа пенсий. Так, в 1997 г. в государственном и частном секторах выплачивалось 3 287 240 трудовых пенсий, общий размер которых составлял 82 триллиона лир, из них 1 317 700 пенсий получали лица младше 60 лет [37]. Средний размер трудовой пенсии в госсекторе составлял 2,3 млн лир, в частном секторе - 1,8 млн лир.

В декабре 1997 г. также было предпринято выравнивание отдельных пенсионных сумм. Пенсии менее 3 430 250 лир увеличивались на 1,7%. Пенсии больше заданного размера увеличивались на меньший процент [7]. Одновременно была отменена индексация за 1998 г. пенсий, превышающих размер минимальной более чем в 5 раз. Совмещение пенсии и заработной платы фактически запрещалось с 1 января 1998 г.

О том, каким образом формировался необходимый для пенсионных выплат капитал, дает представление ситуация, сложившаяся вокруг дефицита в НИСО (Национальном институте социального обеспечения). Дисбаланс бюджета главной итальянской структуры социального страхования был вызван нехваткой взносов [56]. Ликвидировать дефицит пришлось заимствованием средств из фондов самозанятых работников [1]. Последняя мера поначалу вызвала протесты среди мелких производителей и торговцев, но согласие было достигнуто отсрочкой повышения пенсионного возраста на три года и сохранением возможности выхода на трудовую пенсию, например, для лиц с 40-летним трудовым стажем [31].

Меры, предпринятые правительством Проди, доказали свою экономическую эффективность: в 1996-2000 гг. дефицит бюджета не превышал 3%, а государственный долг упал со 120,1% до 109,1% [18, p. 176, 221].

В декабре 2001 г. министр труда Роберто Марони предложил разрешить лицам, имеющим право на трудовую пенсию (57 лет, 35 лет взносов), оставаться на работе только с разрешения работодателя. Государство от этого выигрывало, так как работники не получали пенсию сразу. При этом они могли после пяти дополнительных лет работы рассчитывать на более высокую пенсию [30]. В предложениях, касающихся новой пенсионной реформы, не было ни слова о штрафных санкциях против тех, кто выходит на пенсию ранее установленного срока. Помимо этого предполагалось либерализовать пенсионный возраст и разрешить совмещение пенсии и зарплаты [51]. Среди поощрительных мер также была отмена страховых взносов (в размере 33% от зарплаты) тем, кто не вышел на трудовую пенсию. Половина взносов шла как прибавка к зарплате работника, вторая половина оставалась в фонде предприятия [48].

На 2002 г. были утверждены так называемые «окна» выхода на трудовую пенсию. Данная ограничительная мера стала традиционной. Например, в 1995 г. эту меру поддерживал НИСО. Тогда на новую пенсию претендовало 215 000 человек. Первыми ее могли получить лица с более чем 35-летним трудовым стажем, к концу 1995 г. это право получали лица, в возрасте старше 55 лет. И только уже в 1996 г. свою пенсию могли получить оставшиеся 90 000 новых пенсионеров. Тем самым достигалась экономия на треть предполагаемой к выплатам суммы [52]. В 2002 г. с 1 января на пенсию могли выйти лица 54-56-летнего возраста, а с 1 июля - 57-летнего. Это касалось в первую очередь работников бюджетной сферы. Самозанятые могли выйти на пенсию с 58 лет [4].

Помимо ежегодно производимого увеличения минимальной пенсии, предусматривались надбавки для лиц, чей семейный годовой доход не превысил 13 млн лир или достигших 70-летнего возраста [49]. Таковых получателей было немного (2,2 млн), и всего на надбавки затрачивалось 4,2 трлн лир [12].

Кроме решения судьбы трудовых пенсий, основной задачей правительства Берлускони было создание благоприятных условий для дополнительного пенсионного страхования, будь то частного или государственного. В связи с этим отдельно оговаривалась судьба выходного пособия. В целях развития дополнительного пенсионного страхования и расширения деятельности пенсионных фондов предлагалось перечислять все выходное пособие в эти фонды по умолчанию, против чего выступали профсоюзы [57]. Новые работники, передавшие свои пособия в фонды, могли рассчитывать на сокращение страховых взносов на 3-5%, что естественно сокращало их пенсию в будущем. Указывая на это, профсоюзы требовали от государства компенсаций, в связи с чем правительство соглашалось использовать с этой целью деньги, сэкономленные на лицах, отложивших получение трудовой пенсии [44]. Очевидна была простая перетасовка средств, которая не могла привести к существенной экономии. Профсоюзы, выступающие против данного предложения, подсчитали, что будущие пенсионеры потеряют от этого 250-300 млрд лир, и эта сумма будет расти из года в год. Роль работника сводилась лишь к выбору между фондом своей профессиональной отрасли или открытым фондом, в которые он должен был отдавать выходное пособие в обязательном порядке. Лица старше 65 лет не подпадали под действие новой меры. Лица, достигшие пенсионного возраста, могли продлевать контракт с предприятием каждые два года, но, что важно отметить, только с разрешения работодателя [32]. Закон вступал в силу с 2003 г., а пока подлежал корректировкам. Важно также иметь в виду, что новый закон не распространялся на работников бюджетной сферы, хотя Марони настаивал на расширении реформы за их счет, что, по утверждению министра экономики Джулио Тремонти, только подорвало бы финансовый баланс реформы [47].

На руку реформаторам сыграло снижение числа новых пенсионеров. Если в 2002 г. на пенсию вышло 608495 человек, то в 2003 г. на новую пенсию претендовало уже 486 000, пятая часть из которых при этом не достигла 54-летнего возраста [45].

«Реформа Марони» была одобрена в лучших за все время реформирования условиях. В 2000 г. дефицит бюджета составлял всего 0,7%. В дальнейшем он увеличился до 3-4%, но стабилизировался на этой отметке. Государственный долг был самым низким с 1992 г. - в год принятия законопроекта (2004 г.) он составлял 103,9% [18, p. 221].

Основными мерами, предусмотренными реформой, были ужесточение правил получения пенсий по старости и окончательная фиксация пенсионного возраста (65 лет - для мужчин, 60 лет - для женщин) [23]. Правительство Берлускони фактически пересмотрело «реформу Дини» в пользу положений «реформы Амато», отменив гибкий пенсионный возраст. Благоприятная экономическая конъюнктура при этом позволила пойти, в соответствии с предвыборными обещаниями, на увеличение пенсионных расходов через повышение минимального размера пенсии [43, p. 48-50], что не было чем-то из ряда вон выходящим, так как пенсии за счет индексации росли каждый год.

Главной задачей «реформы Марони» было создание условий для отказа от выхода на трудовые пенсии и продление работниками контрактов с предприятиями. Этому служили различные поощрительные меры. Например, новым работникам прибавляли к зарплате до 50% планируемых ими пенсионных взносов. При этом работники частных предприятий могли получить только 33%, в чем проявляется своеобразное неравенство между двумя основными категориями граждан. Одновременно увеличивалась возрастная планка для получения трудовой пенсии с 57 до 60 лет. Желание правительства сократить количество таких выплат становилось все более очевидным.

Хотя по плану пенсионный возраст немедленно повышался с 1 января 2008 г., этого не произошло. Вновь пришедшая к власти в 2006 г. левоцентристская коалиция во главе с Проди отказалась от жесткой фиксации возрастной планки, не отменив ее повышения [24]. До 2013 г. постепенно вводилась система квот, рассчитывающихся как суммы возраста (от 58 до 62 лет) и трудового стажа (35-36 лет). Лица с более чем 40-летним трудовым стажем могли получить трудовую пенсию в независимости от возраста. Министр труда Чезаре Дамиано, который курировал реформу, обещал экономию в 7 млрд евро, а также покрытие 10 млрд расходов за счет увеличения страховых взносов с внештатных работников, отмены индексации пенсий, превышающих более чем в 8 раз минимальную, а также за счет переформирования социальных служб [29].

В следующие два года, когда у власти снова были правоцентристы, реформирование проводилось менее активно. В 2009 г. министр труда и социальной политики Маурицио Саккони и министр государственного управления и инноваций Ренато Брунетта предложили ввести единый пенсионный возраст (вне зависимости от пола) и определять его исходя из предполагаемой средней продолжительности жизни [21]. В 2010 г. министр экономики и финансов Джулио Тремонти стал автором закона, согласно которому пенсионный возраст и индексация пенсий должны пересматриваться каждые три года начиная с 2015 г. [22].

В 2011 г. курс на ускорение реформы был взят Эльзой Форнеро, министром труда и социальной политики в правительстве Марио Монти. В короткие сроки, используя наработки предыдущего правительства, Форнеро составила проект, который меньше чем через месяц после представления был законодательно принят в декабре.

Согласно «реформе Форнеро», с 1 января 2012 г. трудовая пенсия, которую правительства атаковали с самого начала реформирования, заменялась досрочной пенсией. Вместо предусмотренной ранее системы квот теперь требовалось наличие 41 года трудового стажа у мужчин, 42 - у женщин и хотя бы одного месяца страховых выплат. Для тех, кто решил выйти на пенсию прежде достижения пенсионного возраста, вводились сокращения выплат на 1% за каждый год, отстоящий от предусматриваемой планки, и на 2%, если таких лет набиралось больше 3. Также было запланировано повышение возраста, необходимого для получения пенсии по старости, до 66 лет [6].

* * *

Подводя итоги, можно с уверенностью сказать, что результаты предпринятых реформ более чем противоречивые. Количество пенсионеров и получателей пособий увеличилось с 1992 г. по 2011 г. на 3 млн, при этом количество трудовых пенсий и по старости увеличилось приблизительно на 1 млн. Пенсионеров, достигших пенсионного возраста, к 2011 г. было около 20% от всего населения Италии. В целом пенсии и пособия получали около 26%. Основное трудоспособное население в 2011 г. (25-54 года) составляло 43,1%, лиц предпенсионного возраста (55-64 года) было 12,4% [60].

Общая сумма выплат также постепенно увеличивалась: в 1992 г. - 99 млрд евро, в 2011 г. - около 250 млрд евро. Хотя в 1997 г. наметился спад скорости роста расходов, все равно за следующие 10 лет их объем вырос более чем на 100 млрд евро.

Реформы в основном были рассчитаны на долгосрочный период. Основные положения «реформы Амато» 1992 г. вступали в силу в 2002 г., «реформы Дини» - в 2006 г. Частая смена левоцентристских и правоцентристских правительств накладывала на ход реформы отрицательный отпечаток. Хотя в целом процесс реформирования отличался преемственностью, некоторые корректировки то ускоряли, то тормозили реформу, путая расчеты экспертов и ожидания будущих пенсионеров.

Правительства вне зависимости от политических убеждений пользовались одним и тем же ограниченным набором методов решения пенсионной проблемы. С 1992 г. государственная политика в сфере пенсионного обеспечения отличалась увеличением пенсионного возраста и необходимого трудового стажа, временными запретами выхода на трудовую пенсию, повышением страховых взносов, попытками сокращения годовых коэффициентов замещения и коэффициентов трансформации.

Необходимость повышения пенсионного возраста - одна из главных проблем реформы. С одной стороны, понятно, почему это вызывает неодобрение населения: многие считают вполне заслуженным выйти на пенсию после 20-30 лет работы. С другой стороны, в связи с большим сроком обучения для получения высшего образования и значительным уменьшением работников трудоемких профессий в общей доле занятых увеличение пенсионного возраста не кажется насильственной мерой. Здесь стоит отметить, что вопрос возраста выхода на пенсию жестче решался в частном секторе и секторе самозанятых. Так или иначе, повышение пенсионного возраста считалось всеми правительствами важнейшей мерой.

Увеличение необходимого трудового стажа в первую очередь касалось работников государственного сектора, тем самым была ликвидирована возможность раннего выхода на пенсию после всего 20 лет работы. Данная мера стала важным шагом на пути унификации правил получения пенсий работниками разных секторов занятости. Фактически сложилась ситуация, в которой работники достигают необходимых для получения трудовой пенсии требований уже после достижения требований для пенсии по старости.

Сокращение трудовых пенсий, а в первую очередь их количества, стало одной из главных целей реформаторов. Их было меньше, чем пенсий по старости, заслуженность которых сомнению не подвергалась, а значит, меньше было и лиц, которых сокращение затрагивало. Основной мерой по удерживанию работников от выхода на трудовую пенсию была временная отмена таковых сроком от трех месяцев до года. При этом предлагалось множество поощрительных мер: надбавки к зарплате и к пенсии, увеличение коэффициентов трансформации, перечисление страховых взносов в фонд зарплаты и прочее. Эти меры также отчасти компенсировали временные приостановки индексации пенсий, которые отрицательно влияли на доход граждан вследствие роста инфляции. После замены трудовой пенсии на досрочную и увеличения необходимого трудового стажа предполагается, что работники будут пользоваться подобным видом пенсии только в самых крайних случаях.

В целом приходится констатировать, что меры, предпринимаемые правительствами в 1992-2010 гг., были рассчитаны скорее на торможение роста социальных расходов, чем на их сокращение. Действия правительств в означенный период характеризовались долгосрочностью и постепенностью, механизмы осуществления реформы отличались фактическим единообразием. Однако в последние два-три года произошла активизация реформы, которая позволяет предполагать, что ее завершение близко.



Список литературы

1. Bagnoli R. Via libera della Camera al nuovo welfare // Corriere della Sera. 18.12.1997.

2. Beltrametti L. Le pensioni tra solidarietа e sostenibilitа. Rimini, 1995.

3. Caizzi I. Anzianitа, la carica dei lobbisti // Corriere della Sera. 04.12.1997.

4. Comegna D. L'anzianitа trova le nuove finestre // Corriere della Sera. 10.12.2001.

5. Comegna D. Nuove pensioni, rivoluzione per tutti // Corriere della Sera. 04.08.1995.

6. Comegna D. Previdenza. Ecco dov'и il traguardo // Corriere della Sera. 12.12.2011.

7. Comegna D. Riforma pensioni, novitа a getto continuo // Corriere della Sera. 15.12.1997.

8. Cristofori spiega il suo piano. Ma D' Antoni (CISL) и critico: «Il lato debole della manovra» // Corriere della Sera. 15.07.1992.

9. Dati. Istat [Электронный ресурс]. URL: http://dati.istat.it/Index.aspx?DataSetCode=DCCV_SPEMMFAM (дата обращения:10.10.2013).

10. Di Siena P. Il sciopero piщ grande // L`Unita. 16.10.1994.

11. Disegno di legge n. 1365 «Misure di razionalizzazione della finanza pubblica», 30.09.1994 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XII legislatura. Disegni di legge e relazioni. Roma, 1994.

12. Finanziaria, sм del Senato, manovra da 34 mila miliardi // La Repubblica. 15.11.2001.

13. Franco D., Marи M. Le pensioni: l`economia e la politica delle riforme // Rivista di Politica Economica. 2002. Vol. 3.

14. I beneficiari delle prestazioni pensionistiche. Anno 2000. Roma, 2001.

15. I sindacati sono soddisfatti per la patrimoniale, ma sui contributi previdenziali sarа sciopero // Corriere della Sera. 12.07.1992.

16. Indicatori demografici. Anno 2008 [Электронный ресурс]. URL: http://www3.istat.it/salastampa/comunicati/non_calendario/ 20090226_00/ (дата обращения: 10.10.2013).

17. Istat. Conti ed aggregati economici delle amministrazioni pubbliche. Roma, 2011.

18. Jessoula M. La politica pensionistica. Bologna, 2009.

19. Le prestazioni pensionistiche al 31 dicembre 2005. Roma, 2006.

20. Le prestazioni pensionistiche in Italia dal 1975 al 2000 [Электронный ресурс]. URL: http://www3.istat.it/dati/catalogo/ 20020610_00/ (дата обращения: 10.10.2013).

21. Legge n. 102 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonchи proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali», 3.08.2009 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 04.08.2009, n. 179.

22. Legge n. 122 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivitа economica», 30.07.2010 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 30.07.2010, n. 176.

23. Legge n. 243 «Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza complementare e all'occupazione stabile e per il riordino degli enti di previdenza ed assistenza obbligatoria», 23.08.2004 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 21.09.2004, n. 222.

24. Legge n. 247 «Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza, lavoro e competitivitа per favorire l?equitа e la crescita sostenibili, nonchи ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale», 24.12.2007 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 29.12.2007, n. 301.

25. Legge n. 335 «Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare», 8.08.1995 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 16.08.1995, n. 190.

26. Legge n. 359 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica», 08.08.1992 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 13.08.1992, n. 162.

27. Legge n. 438 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, recante misure urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni fiscali», 14.11.1992 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 18.11.1992, n. 272.

28. Macaluso A. «Cura Maastricht» per l`Italia // Corriere della Sera. 01.07.1992.

29. Marro E. Cancellato lo «scalone». In pensione a 58 anni // Corriere della Sera. 22.12.2007.

30. Marro E. Pensionamenti piщ veloci per le aziende in crisi // Corriere della Sera. 06.12.2001.

31. Marro E. Previdenza, autonomi ancora sul piede di Guerra // Corriere della Sera. 17.12.1997.

32. Marro E. Tutta la nuova liquidazione nei fondi pensione // Corriere della Sera. 21.12.2001.

33. Nuova rassegna sindacale. 1995. n. 13.

34. Palombelli B. «Nessuno sciopero mi fermera» // La Repubblica. 15.10.1994.

35. Penati A. Previdenza, riforme e iniquitа // Corriere della Sera. 30.12.2001.

36. Pensioni, ecco il piano Cristofori // Corriere della Sera. 10.07.1992.

37. Pensioni: ecco la mappa dei privilegiati // Corriere della Sera. 06.12.1997.

38. Pensioni, riforma piccolo, piccolo // Corriere della Sera. 11.07.1992.

39. Pensioni, vigilia di veleni // La Repubblica. 21.09.1994.

40. Petrini R. Il Senato ha varato le nuove pensioni // La Repubblica. 04.08.1995.

41. Relazione generale sulla situazione economica del paese - 1998. Roma, 1999. Vol. I.

42. Relazione generale sulla situazione economica del paese - 2005. Roma, 2006. Vol. II.

43. Ricolfi L. Tempo scaduto. Il «Contratto con gli italiani» alla prova dei fatti. Bologna, 2006.

44. Rizzo S. Il governo rilancia, meno contributi ai neoassunti // Corriere della Sera. 19.12.2001.

45. Rizzo S. Meno pensionati, ma uno su cinque lascia prima di 54 anni // Corriere della Sera. 23.02.2003.

46. Ruffolo M. Pensioni e bancarotta // La Repubblica. 01.11.1994.

47. Sarcina G. E Berlusconi disse: non possiamo accontentare tutti // Corriere della Sera. 21.12.2001.

48. Sarcina G. Etа pensionabile addio, contributi azzerati per chi rinvia // Corriere della Sera. 13.12.2001.

49. Sarcina G. Pensioni minime, aumenti in arrivo // Corriere della Sera. 11.12.2001.

50. Sarcina G. Pensioni, no dei sindacati al taglio dei contribute // Corriere della Sera. 20.12.2001.

51. Sarcina G. Pensioni, premio a chi resta al lavoro // Corriere della Sera. 12.12.2001.

52. Schettino G. Pensioni, ora la riforma accelera // La Repubblica. 17.03.1995.

53. Schieppati D. Pensioni, dubbi e misfatti // Corriere della Sera. 03.10.1992.

54. Schieppati D. Pensioni, la riforma infifnita // Corriere della Sera. 15.07.1992.

55. Sivo V. Cinque milioni di no ai tagli del governo // La Repubblica. 15.10.1994.

56. Sivo V. Inps, i contributi non bastano // La Repubblica. 18.12.1997.

57. Sivo V. «Pensioni, niente pausa avanti con la delega» // La Repubblica. 11.12.2001.

58. Statistiche della previdenza e dell?assistenza sociale. I beneficiari delle prestazioni pensionistiche. Anno 2005. Roma, 2007.

59. Statistiche della previdenza e dell?assistenza sociale. I trattamenti pensionistici. Anno 2004. Roma, 2006.

60. Tuttitalia [Электронный ресурс]. URL: http://www.tuttitalia.it/statistiche/popolazione-eta-sesso-stato-civile-2011/ (дата обращения: 10.10.2013).

61. Vaiano D. Il governo si prepara al 1993 manovra da 83 mila miliardi Barucci: pensioni, cosм non va // Corriere della Sera. 29.07.1992.

Размещено на Allbest.ru