86 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

86 Издательство «Грамота» www.gramota.net

УДК 316.334.3

Институт ФСБ России (г. Санкт-Петербург)

Политология

МЕХАНИЗМ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ КАК УСЛОВИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Ковалев Андрей Андреевич

В статье автор рассматривает роль гражданского контроля как условие эффективности функционирования системы обеспечения военной безопасности. Делается вывод, что процесс становления гражданского общества происходит крайне медленно, уровень гражданской активности остается низким, требования секретности ограничивают возможности контроля за органами обеспечения военной безопасности.

Ключевые слова и фразы: военная безопасность; гражданское общество; механизм гражданского контроля; принципы гражданского контроля; Конституция Российской Федерации; демократия; контроль.

гражданский контроль безопасность общество

In the article the role of civil control as a condition of the efficiency of military security system functioning is under study. The author concludes that the process of civil society formation is extremely slow, the level of civil activity remains low, secrecy requirements limit the possibilities to control over military security bodies.

Key words and phrases: military security; civil society; civil control mechanism; civil control principles; Constitution of the Russian Federation; democracy; control.

Одним из важных условий обеспечения военной безопасности страны является механизм гражданского контроля, который в России находится пока в стадии формирования и становления. Эта проблема уже давно обсуждается учеными, политиками, военными экспертами, но на сегодняшний день единства мнений на этот счет не существует, что объясняется, с одной стороны, все еще недостаточной развитостью институтов гражданского общества в нашей стране, с другой - деликатностью самой темы, ибо контроль граждан над силовыми структурами натыкается на целый ряд препятствий, начиная с исторически сложившейся закрытости этих структур и кончая наличием Закона о государственной тайне. Само выражение “гражданский контроль над армией и силовыми структурами” подразумевает, что некие гражданские (штатские) лица и организации будут проверять, контролировать людей военных. В связи с этим возникает целый ряд вопросов: “кто достоин, а кто недостоин их проверять”, достаточно ли компетентны для этого сами гражданские “контролеры”, какие аспекты деятельности военных организаций подлежат контролю со стороны гражданских институтов, а что позволено проверять только военной прокуратуре [1]?

Вытекающий из этого конфликт интересов заставляет разные категории участников данного процесса (например, представителей командования военными частями, с одной стороны, и родителей призывников - с другой) видеть проблему и относиться к ней по-разному.

Самые разные общественные организации, включая правозащитные, профсоюзные, женские, претендуют на особую роль в гражданском контроле над силовой составляющей государства и системой обеспечения военной безопасности (такие заявления поступают Президенту и Федеральному собранию страны). Это, безусловно, свидетельствует о росте гражданской активности в нашем обществе, наличии в нем неудовлетворенности тем, как функционируют и управляются со стороны государственных органов соответствующие военные структуры. В то же время понятно, что никакая общественная организация не может монополизировать право на гражданский контроль в военных вопросах, ибо это быстро приведет к ее превращению в закрытую корпоративную структуру. Напротив, самый широкий и открытый общественный контроль может стать залогом позитивных изменений в этой сфере.

Прежде чем разобраться в этой проблеме, надо дать определение понятию гражданский контроль. В самой простой формулировке это “контроль за деятельностью органов власти, осуществляемый гражданами и общественными объединениями” [2]. Но еще важнее определить цель, с которой такой контроль осуществляется. Цель гражданского контроля (в любой сфере) - совершенствование системы политического управления, в чем должны быть одинаково заинтересованы и власть, и гражданское общество. Исходя из этой цели, власть обязана предоставлять гражданскому обществу возможности и условия для осуществления такого контроля, прежде всего - через информирование его о своей военной политике и реформах в военных и силовых ведомствах. В свою очередь, гражданское общество должно не просто интересоваться такого рода информацией, но и проводить широкие обсуждения соответствующих проблем, вырабатывать консолидированную общественную позицию по тем или иным вопросам, помня о том, что гражданский контроль - это не удовлетворение праздного любопытства и не сведение личных счетов с кем бы то ни было, а забота о повышении эффективности работы контролируемых организаций и предотвращении возможных нарушений и злоупотреблений.

Обратимся непосредственно к проблеме гражданского контроля, который является одним из ключевых направлений деятельности институтов гражданского общества. Как уже было сказано, главная цель и социальная функция такого контроля - недопущение негативных проявлений и злоупотреблений в различных сферах жизнедеятельности государства, всемерное совершенствование этих сфер во благо индивида и всего общества. В полной мере это относится и к гражданскому контролю над Вооруженными Силами и другими военными структурами. Необходимо выстроить такую систему отношений между военными и гражданской частью общества, которая не позволяла бы одним главенствовать над другими, исключала бы возможность “доминирования военной машины над обществом”, навязывания ему односторонних ценностей и интересов.

В современных государствах можно наблюдать три типа гражданско-военных отношений: 1) основанные на согласии военных, политической элиты и гражданского населения; 2) основанные на четком разделении военных и гражданских институтов; 3) конфликтные, характерные для переходных политических режимов.

Наиболее развитые взаимосвязи государства и гражданского общества характерны для США и стран Западной Европы. Там они основаны на принципе разделения гражданских и военных институтов и установлении между ними четких правил взаимодействия.

Исследователи выделяют несколько моделей гражданского контроля над военной сферой. Так, американская модель гражданского контроля отличается большим числом общественных организаций, отстаивающих экономические и политические права военнослужащих. Вооруженные силы рассматриваются там как опора гражданской политической власти в правовом демократическом государстве. Важнейшим законодательным актом в этой сфере является в США “Закон об использовании вооруженных сил против гражданских беспорядков” (титул 18 Свода законов США) [9], который запрещает оказание любого содействия со стороны армии гражданским властям в их усилиях по восстановлению и поддержанию законности и правопорядка.

Британскую модель гражданского контроля отличает формальное признание статуса главнокомандующего за королевой. Фактически же за разработку военной политики и ее реализацию отвечает Комитет обороны во главе с премьер-министром. В военное время Комитет осуществляет общее руководство армией. Сумму военных бюджетов страны утверждает Палата лордов.

Ядром немецкой системы гражданского контроля является парламентский контроль над бундесвером. Парламент заслушивает доклады министра обороны, а парламентская комиссия контролирует военный бюджет страны на всех этапах, включая его реализацию. Кроме того, установлен специальный институт уполномоченного бундестага по делам вооруженных сил, который избирается парламентом сроком на 5 лет и подчиняется только бундестагу, обладая большими полномочиями.

Свою специфику имеет французская модель гражданского контроля, суть которой состоит в допустимости борьбы политических партий за влияние на армию, особенно на местном уровне. Каждая политическая партия имеет собственные органы, занимающиеся военными вопросами.

Соучастие граждан в решении такой важной общегосударственной задачи, в сущности, и есть проявление демократии в той ее форме, которая на Западе называется “демократия участия” (в отличие от традиционной представительной демократии).

Участие гражданского общества в системе обеспечения военной безопасности является одним из ключевых и для современной России.

В докладе Общественной палаты РФ “Гражданское общество в модернизирующейся России” [4] утверждается, что социальная база российского гражданского общества составляет не менее 90% взрослого населения страны. Однако фактическая вовлеченность населения в деятельность гражданских организаций различной направленности не превышает 34%.

Беспокоят же граждан России в основном социальные вопросы, связанные с деятельностью военных ведомств, такие как обеспечение военнослужащих жильем (до сих пор не решенная проблема), выплаты пострадавшим в “горячих точках”, а также по-прежнему все, что связано с призывом в армию (начиная с взяток в военкоматах и заканчивая дедовщиной).

В России действует несколько общественных организаций, занимающихся защитой прав военнослужащих, среди которых наибольшую известность приобрели: “Комитет солдатских матерей России”, “Союз комитетов солдатских матерей России”, “Солдатские матери Санкт-Петербурга”, “Национальный военный фонд”, Всероссийское общественное движение ветеранов локальных войн и военных конфликтов “Боевое братство” и другие.

Между тем в ряде министерств и ведомств, обеспечивающих военную безопасность, функционируют общественные советы [7], в том числе есть они в Министерстве обороны, Министерстве внутренних дел, Федеральной службе безопасности РФ и других ведомствах.

Общественные советы создаются в целях:

• консультации с экспертами по специальным вопросам;

• помощи в разработке законодательства;

• мониторинга за выполнением решений властей;

• осуществления некоторых государственных функций, которые были делегированы государственным органом общественным организациям.

Так, Общественный совет при Министерстве обороны России [8] призван привлекать граждан и общественные объединения к формированию и реализации государственной политики в области обороны, выдвижению и поддержке гражданских инициатив в этой сфере, проведению общественной экспертизы проектов федеральных законов, разрабатываемых Министерством, осуществлению общественного контроля деятельности министерства. Особое внимание уделяется вопросам правовой и социальной защиты военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Минобороны России придает большое значение совместной деятельности с Общественным советом как элементом гражданского общества. В настоящее время Общественный совет состоит из 52 общественных деятелей, в его составе восемь комиссий: по патриотическому воспитанию и сохранению исторического наследия; по культурно-шефской работе и межнациональным отношениям; по комплектованию войск военнослужащими по призыву и по контракту; по обеспечению правопорядка и воинской дисциплины; по военному строительству и научным исследованиям в сфере безопасности; по спортивно-массовой работе и сохранению здоровья военнослужащих; по информационному сопровождению деятельности вооруженных сил; по повышению общественного статуса и социальной защищенности военнослужащих и гражданского персонала.

Основными формами работы Общественного совета являются пленарные заседания совета, заседания комиссий. В целях реализации своих функций Общественный совет вправе проводить слушания по общественно важным проблемам в области обороны, приглашать руководителей Министерства на пленарные заседания Совета, направлять запросы Общественного совета органам военного управления. Предложения, принятые Советом, носят рекомендательный характер. Финансовое обеспечение деятельности Совета предусматривается в бюджете военного ведомства отдельной строкой.

Главное противоречие между государством и гражданским обществом по вопросу обеспечения военной безопасности заключается во все еще сохраняющемся между ними взаимном недоверии. Традиции политического администрирования, кулуарного принятия решений до сих пор сильны в нашей стране, а демократические традиции, напротив, еще слабы, недостаточно развиты. Интерес общества к наиболее актуальным, жизненно важным, но при этом наиболее закрытым вопросам зачастую воспринимается представителями власти как вмешательство “не в свои дела”. Постоянный диалог между властью и обществом не налажен, а в иных случаях носит формальный характер.

По результатам соцопросов, которые приведены в докладе Общественной палаты Российской Федерации [4], около 80% граждан считают, что их мнение практически ничего не значит в управлении жизнью страны, города, предприятия. Общественная деятельность граждан нередко носит “ситуативный характер”, выражаясь в реагировании на конкретные ситуации ЧП, стихийных бедствий, террористических угроз. В критических ситуациях наше гражданское общество оказывается способным на организованные и солидарные действия, которые вынуждают власть прислушаться к общественному мнению, учесть предложения, исходящие от неформальных организаций. Но участие гражданского общества в обеспечении военной безопасности страны еще не стало в России повседневной практикой. Повторим: гражданская активность чаще проявляется в решении социальных проблем, а вопросы военной безопасности большинству граждан представляются исключительной прерогативой государства. Видимо, поэтому большинство некоммерческих организаций даже не пытаются проявлять какие-либо инициативы в этой сфере, а если и проявляют, то инициативы эти носят, как правило, неоформленный и незавершенный характер.

Чтобы придать системность функционированию гражданского общества, необходимы несколько условий. Прежде всего, регулярное и как можно более полное информирование общества по всему спектру государственной политики, предстоящих реформ, их возможных последствий и т.д. Велика роль в этом средств массовой информации, которые в их сегодняшнем виде и с их сегодняшними приоритетами (развлекать читателя, слушателя, зрителя и зарабатывать деньги) плохо откликаются на эту общественную потребность.

По данным Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, сегодня в России зарегистрировано более 88 тыс. СМИ [10]. Однако, по докладу Общественной палаты Российской Федерации, реально выходит порядка 10 тыс. газет и около 7 тыс. журналов [4]. При этом доля независимых СМИ резко уменьшилась, а подавляющее большинство местных изданий принадлежит местным же органам власти. Одновременно произошла коммерциализация средств массовой информации. В силу этих причин сегодня отечественные СМИ нельзя считать рупором гражданского общества, как это было в 80-90-е годы прошлого века.

Эту роль взяли на себя Интернет, социальные сети, блогосфера, от которых не приходится ждать ни объективности, ни ответственности за информацию.

Отсутствие полноценной информации о государственных делах, в свою очередь, препятствует развертыванию в гражданском обществе широких дискуссий по наиболее острым и животрепещущим проблемам, а следовательно, и проявлениям гражданской активности и гражданских инициатив в решении этих проблем.

В случае с проблемами обеспечения военной безопасности и функционирования военных структур и ведомств дело усугубляется наличием Закона о государственной тайне, который, по сути, устанавливает прямой запрет на распространение каких-либо сведений в сфере обеспечения военной безопасности. При этом ст. 30.1 Закона РФ о государственной тайне [6] устанавливает порядок федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны; ст. 31 - порядок межведомственного и ведомственного контроля; ст. 32 - порядок прокурорского надзора, тогда как о возможности гражданского контроля в данном законодательном акте не говорится вовсе.

Мы отнюдь не ратуем за отмену такого Закона, он необходим и оправдан интересами той же военной, государственной безопасности страны. Но отсутствие гражданского контроля, как мы хорошо знаем из истории нашей страны (в том числе и новейшей), нередко приводило к перекосам и злоупотреблениям, мешало построению действительно демократического, открытого государства и общества.

Противодействие со стороны власти общественным инициативам, нежелание передавать им часть своих полномочий объясняется не только российской традицией, но и целым рядом субъективных причин, начиная со страха перед так называемыми “цветными” революциями и кончая недоверием к профессиональной компетентности и гражданской ответственности лидеров и отдельных представителей общественных организаций.

В свою очередь, граждане априори не доверяют власти, видя во всех ее действиях заведомые ошибки (зачастую все по той же причине недостатка информации), а их личная заинтересованность (как в случае солдатских матерей) порой не позволяет им быть объективными и учитывать государственные, общественные интересы. Помимо всего этого, активность гражданских организаций и объединений сдерживают нехватка средств, неустойчивое финансирование, а также отсутствие опыта, разрозненность, слабая поддержка населения.

Но нельзя не признать, что сегодня процесс институционализации гражданского контроля над обеспечением военной безопасности постепенно развивается в России, предпринимаются попытки формирования нормативно-правовой базы, закрепляющей механизмы этого контроля. В обществе обсуждается проект федерального закона “О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации”, но до его принятия, по-видимому, еще далеко.

Систему гражданского контроля предлагается строить на принципах всеохватности, всеобщности, гласности, обязательности, многообразия форм и признания органов гражданского контроля законными представителями определенного круга лиц, выступающих в защиту общественных интересов. Однако если безоговорочно принять перечисленные принципы, то реализация гражданского контроля в России окажется недостижимой задачей, поскольку институты гражданского общества еще недостаточно развиты, а взаимоуважение между властью и обществом - явление скорее желаемое, чем действительное.

Подведем итог. Процесс становления гражданского общества в России происходит крайне медленно, а уровень гражданской активности остается низким. Требования секретности объективно ограничивают возможности гражданского общества по демократическому контролю за органами обеспечения военной безопасности. Сфера его деятельности касается преимущественно вопросов социальной и правовой защиты военнослужащих, формирования бюджета в части материально-технического обеспечения и оплаты труда личного состава.

Считаем, что в России требуется скорейшее принятие специального федерального закона “О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации”, а также внесение изменений в действующий Закон РФ “О государственной тайне” в части обеспечения независимого экспертного контроля над военными расходами. Необходимо создание института парламентского уполномоченного по делам Вооруженных Сил РФ, в функции которого будут входить, прежде всего, контроль над состоянием Вооруженных Сил и защита прав военнослужащих в целях обеспечения законности и порядка в структурах военных ведомств.

Все эти и другие меры помогут не только совершенствованию деятельности в военной сфере, но и укреплению доверия между государством и гражданским обществом.

Список литературы

Баранов С. В. Гражданский контроль силовых структур // Обозреватель - Observer: научно-аналитический журнал. 2007. № 8. С. 51-55.

Гацко М. Ф. Гражданский контроль над Вооруженными силами РФ // Обозреватель - Observer: научноаналитический журнал. 2007. № 1. С. 14-21.

Давтян Д. В. Гражданский контроль как механизм обратной связи в процессе взаимодействия власти и общества // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. № 7. Ч. 2. С. 52-54.

Доклад “Гражданское общество в модернизирующейся России” [Электронный ресурс]. URL: http://www.gosbook.ru/ node/26519 (дата обращения: 02.02.2014).

Нисневич Ю. А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России // Полис (Политические исследования). 2011. № 1. С. 165-176.

О государственной тайне [Электронный ресурс]: Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 21.12.2013). URL: http://base.

consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=156018 (дата обращения: 02.02.2014).

О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 (ред. от 23.05.2013). URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=146636 (дата обращения: 02.02.2014).

Об образовании Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации [Электронный ресурс]: Приказ Министра обороны РФ от 16.11.2006 № 490 (ред. от 21.03.2013). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.

cgi?req=doc;base=EXP;n=542614 (дата обращения: 02.02.2014).

Преступления. Свод законов США [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/archives/4490 (дата обращения:

02.02.2014).

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций [Электронный ресурс]. URL: http://rkn.gov.ru/mass-communications/reestr/media/ (дата обращения: 02.02.2014).

Размещено на Allbest.ru