Центральное и местное управление в Российской империи: проблемы взаимодействия Государственной думы, Совета министров и кавказского наместничества (1905-1917 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЦЕНТРАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ, СОВЕТА МИНИСТРОВ И КАВКАЗСКОГО НАМЕСТНИЧЕСТВА (1905-1917 ГГ.)

Дарчиева Светлана Валерьевна

В конце XIX - XX в. для Российской империи весьма актуальной являлась проблема обеспечения согласованности всех звеньев е? бюрократического аппарата. Бурные события Первой российской революции показали, что вопрос о государственных преобразованиях из области абстрактных рассуждений должен превратиться для царских государственных деятелей в задачу первостепенной важности. Создание Государственной думы и преобразование Совета министров были составной частью осуществлявшихся в 1905-1906 гг. реформ государственного строя Российской империи. В исследовательской литературе круг вопросов, связанных с данной проблемой, рассматривается главным образом в плане анализа взаимоотношений Совета министров и руководителей ведомств.

Между тем понимание характера и особенностей функционирования бюрократического аппарата империи во время и после революции 1905-1907 гг. невозможно без изучения связей «кабинета», Думы и местной администрации. В этом смысле важным представляется рассмотрение взаимоотношений между Госдумой, Советом министров и кавказским наместником, занимавшим в силу своих широких полномочий особое положение среди местных властей. Также необходимо проанализировать причины, побудившие императора пересмотреть принципы и методы политики правительства в этом регионе.

Масштабы революционного движения заставили властную элиту России приступить к политикоэкономическим переменам. По меткому выражению М. Вебера, «страна буквально повисла в воздухе свободы» [17, с. 137]. Обветшавшая политическая система в ходе «половинчатых и противоречивых решений официальной власти, неуверенных ее шагов вперед и мгновенных отступлений назад» стала приобретать новые государственно-правовые формы [Там же]. Конституционные преобразования в России - это синтез реформ и революции, их историческая значимость неоспорима.

Восстановление наместничества на Кавказе было связано с теми сложными условиями, в которых оказалась в 1905 г. царская администрация, столкнувшаяся с мощным подъемом революционной борьбы народов против самодержавия. Обстановка на Северном Кавказе была тревожной: в Чечне продолжала существовать опасность восстания, Осетию и Кабарду разрывали внутренние социальные противоречия, связанные главным образом с неурегулированностью вопросов собственности на землю и социальными отношениями [16, д. 153, л. 3-57]. Общая неприязнь к кавказской администрации в полной мере сказалась на личности очередного главноначальствующего Г. С. Голицына, занимавшего эту должность с 1897-1904 гг. По воспоминаниям И. И. Тхоржевского, Г. С. Голицын управлял краем «в состоянии запальчивости и раздражения, без заранее обдуманного намерения; он затеял поскорее обрусить край, потеснив туземцев; внес в управление узость и самодурство» [9, с. 249], поэтому его отставка в 1904 г., прежде всего, преследовала цель смягчить остроту неприязни к российской властной элите. Наилучшее решение в создавшейся ситуации самодержавие видело в восстановлении наместничества с его чрезвычайными полномочиями.

В такой ситуации требовалось увеличить права наместника, что позволило бы ему, «сосредотачивая в себе до известной степени полномочия министров, согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями» и «удовлетворять последние быстро, по возможности в момент их возникновения» [1, с. 158]. Восстановление наместничества должно было явиться мерой, призванной продемонстрировать внимание правительства к местным нуждам. От наместника требовались одновременно твердость и такт, умение завоевать популярность и способность избегать втягивания в борьбу различных группировок внутри местных элит.

Кандидатура на должность наместника была подыскана подходящая - граф, генерал-адъютант, бывший министр императорского двора, занимавший кресло в Государственном совете, человек, имевший репутацию осторожного, но твердого сторонника реформ, - Илларион Иванович Воронцов-Дашков. На взгляды еще молодого И. И. Воронцова-Дашкова повлиял Р. А. Фадеев, когда они вместе составляли программу реформ для министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова. Авторы резко критиковали бюрократию, предлагая передать власть земству при руководящей роли дворянства. Программа, изложенная Р. А. Фадеевым и И. И. Воронцовым-Дашковым, не была реализована, т.к. после убийства Александра II произошла смена политического курса, и сторонники преобразований были удалены из правительства. Однако свой реформаторский потенциал И. И. Воронцов-Дашков попытался реализовать в самом сложном регионе Российской империи в разгар острого социально-политического кризиса на Кавказе. Назначенный на пост главы кавказской администрации И. И. Воронцов-Дашков действовал в соответствии с высказанной им однажды мыслью: «Кавказ - это величина совершенно особого рода» [14, с. 108].

Существовавший ранее порядок управления Кавказом через главноуправляющего гражданской частью упразднялся. Права наместника на Кавказе были очень велики: «по званию своему наместнику быть членом Государственного Совета и Комитета Министров, главнокомандующим войсками, расположенными в пределах Наместничества, и восковым наказным атаманом кавказских казачьих войск» [8, с. 32]. Он подчинялся непосредственно царю и по своему положению приравнивался министрам.

Именной указ императора 19 октября 1905 г., провозгласивший создание в России «объединенного правительства» в лице Совета министров, в целом не изменил положения наместника, который не был включен в число членов кабинета [15, с. 25]. Неоднократно предпринимавшиеся в 1906-1911 гг. попытки наместника на Кавказе И. И. Воронцова-Дашкова войти в число постоянных членов Совета министров успехом не увенчались. Наместник юридически остался вне «сферы влияния» Совета министров, который, в свою очередь, не мог вмешиваться в управление Кавказом. Совету министров лишь предписывалось рассмотреть вопрос о своих взаимоотношениях с главой кавказской администрации. Они оказались вскоре довольно напряженными.

Неоднозначная политика и отношение наместника к национальным особенностям края вызывали недоумение у петербургской бюрократии. Наместнику же, непосредственно сталкивавшемуся с этими особенностями, приходилось с ними считаться.

Председатель Совета министров С. Ю. Витте в докладе императору сообщал о неудовлетворительной работе наместника, неспособности руководства справиться с революционным движением на Кавказе, считая их действия недостаточно энергичными, и предлагал «увеличение военной силы и упразднение наместничества» [5, д. 460, л. 1]. Однако суть дела была совершенно в другом. Петербургская администрация считала восстановление наместничества нецелесообразным, «захватывающим компетенцию и право центрального правления» [7, с. 498]. Дальнейшие попытки урегулировать отношения между Советом министров и главой Кавказской администрации делались в основном самим И. И. Воронцовым-Дашковым.

29 апреля 1906 г. Совет наместника рассмотрел составленный по распоряжению И. И. Воронцова-Дашкова проект документа, предусматривавшего включение наместника в число членов Совета министров. В «кабинете» предполагалось обсуждать все законопроекты, а также вносимые наместником в Думу рекомендации о назначениях на административные должности на Кавказе. Совет наместника одобрил данный проект, признав необходимым согласование действий всех правительственных учреждений в связи с открытием 1-й Государственной думы. Если бы эти планы были реализованы, то это несколько ограничило бы права наместника, в то же время упрочило его положение. Став членом «кабинета», наместник получил бы возможность оказывать влияние на политику правительства в общегосударственном масштабе [15, с. 26]. Однако планам И. И. Воронцова-Дашкова не суждено было осуществиться.

Правительство И. Л. Горемыкина, занятое определением своих отношений с Думой, не рассмотрело в должной мере предложения наместника. Новую попытку решения этого вопроса И. И. Воронцов-Дашков предпринял в 1907 г., представив на рассмотрение Совета министров «Всеподданнейшую записку по управлению Кавказским краем» [1]. В ней И. И. Воронцов-Дашков вновь рекомендовал ввести наместника в число членов министерства, отмечая, что «деятельность Наместника Кавказского не может быть поставлена особняком от деятельности центрального правительства… а должна, наоборот, быть приведена в тесную с общею деятельность центрального правительства и строго с нею согласована» [Там же, с. 159]. Совет министров отрицательно отнесся к планам наместника, сочтя целесообразным его участие в работе лишь «при рассмотрении им относящихся до Кавказа дел» [3, с. 35]. Столь категоричное нежелание Совета министров о вхождении И. И. Воронцова-Дашкова в их состав было связано, по-видимому, с теми расхождениями, которые существовали между ними в вопросе об определении политического курса на Кавказе. Наместник выступал против централизованной политики: «Я не допускаю, - писал он, - возможности управления Кавказом на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения. Эти местные особенности нельзя игнорировать, насильно подгоняя под общеимперские рамки, но необходимо их использовать в направлении, отвечающем целям единства государства» [1, с. 157]. Но при этом генеральной оставалась стратегическая задача - сохранение целостности Кавказа в составе Российской империи, а значит, должны были быть устранены причины, порождавшие сепаратистские стремления народов края.

Противодействие петербургской бюрократии местной власти на Кавказе хорошо видно на примере попытки открыть в Тифлисе университет. Совет наместника ходатайствовал перед Петербургом открыть высшее учебное заведение хотя бы в составе одного факультета. Только спустя два года ходатайство было рассмотрено в Совете министров. Наместник убеждал министров в том, что «сотни жителей Кавказа вынуждены учиться за границей, а между тем пребывание за границей вредно влияет в политическом отношении на молодежь, которая возвращается домой… и принимается за революционную, во многих случаях на националистической почве, пропаганду среди местного населения» [2, с. 3]. Совет министров отклонил данное ходатайство, и проект остался нереализованным.

Кроме того, в Государственной думе действия И. И. Воронцова-Дашкова постоянно подвергались резкой критике со стороны депутатов-монархистов, обвинявших наместника в «попустительстве армянским и грузинским сепаратистам» [10, с. 9]. Депутаты 3-й Государственной думы - В. М. Пуришкевич, Н. Е. Марков 2-й - обвиняли наместника в препятствовании широкому притоку русских переселенцев, в покровительстве местному национализму, в сочувствии революционерам и бездействии против разбоев и грабежей, жертвами которых стало будто бы русское население. Все это вылилось в запрос правых в 1908 г. в Думе и оскорбительные выпады против И. И. Воронцова-Дашкова и директора канцелярии Н. Л. Петерсона. В большей мере за этим стояло недовольство старого кавказского чиновничества, чистку которого от наиболее одиозных лиц правые называли изгнанием оттуда лучших русских людей. Правые, опираясь на поддержку Департамента полиции, составили в 1908 г. донос на наместника, который обвинялся в возмутительной податливости вредным влияниям и в подборе сотрудников, создавших удушливую и губительную для русского дела атмосферу. Суть разногласий с наместником правительство П. А. Столыпина видело в том, что руководством на Кавказе «все делалось и делается только для успокоения, но отнюдь не подавления» [6, с. 46]. Запрос правых о так называемых «террористических актах на Кавказе» знаменовал, кроме всех перечисленных выше явлений, обостренную борьбу внутри господствующих классов о формах и методах политического курса на Кавказе. При этом обращаем особое внимание на интересную характеристику для периода реформаторской деятельности П. А. Столыпина, которую дал Л. А. Тихомиров в своем «Дневнике»: «Собственно говоря, у Столыпина нет серьезной программы. Он начинает кучу реформ, но все они вырабатываются кое-как, скорее, в виде вывески, чем дела. И какое может быть дело, систематическое, глубоко проникающее, если наверху государства идет спор за верховную власть» [12, с. 170]. Наглядным примером был и кавказский запрос. Об этом свидетельствует, в частности, и та переписка, которая имела место в 1908 г. между П. А. Столыпиным и И. И. Воронцовым-Дашковым по вопросу о положении дел на Кавказе. П. А. Столыпин в своем письме писал: «Отступление местных властей от общей политики правительства, которое более двух лет назад вступило на национальный путь твердых мероприятий, в видах водворения и поддержания порядка и одновременно выполняет широкую программу основных условий жизни России, привело кавказскую окраину в ненормальное состояние и в политическом, и в экономическом отношении, причем некоторые опасные явления в этой области, по-видимому, успели настолько окрепнуть, что устранение их вызовет крайнее напряжение сил и крупные осложнения» [11, с. 200].

Наместник в своем ответном письме премьеру указывал, что его данные относительно политического положения на Кавказе «страдают в большинстве случаев отсутствием надлежащей осведомленности об истинном положении вещей в крае, результатом чего и является неправильная характеристика деятельности местных властей, неверное освещение отдельных событий и совершенно неосновательное обвинение администрации края в бездействии власти» [Там же, с. 202]. Эта переписка, ставшая известной правым и октябристам, и послужила определяющим началом их позиции в кавказском запросе. Обсуждение кавказского запроса в Думе продолжалось в течение пяти заседаний - с 10 декабря 1908 г. по 5 февраля 1909 г. Оно отражало реальную сложность положения на Кавказе и продемонстрировало глубокие расхождения в представлениях разных групп российских думцев и исполнительной власти о целях и методах национальной политики. Для авторов запроса весь ее смысл сводился к возвеличиванию «достоинства русского имени» и «престижа русской власти» в духе черносотенного самодержавия и шовинизма. В заключение прений по кавказскому запросу 3-й Государственной думой на заседании 5 февраля 1909 г. была принята предложенная депутатом Каменским формула перехода к очередным делам, в которой было указано, что факты, представленные комиссией, «устанавливают полную несостоятельность местной администрации Терской области в ее борьбе с преступными элементами вообще и, в частности, с разбойничьими шайками», явное попустительство ряда административных чинов, широкое применение репрессивных мер и мн. др. [4, стб. 1170]. Также в качестве одного из пожеланий фигурировало «подчинение управления Кавказом Совету министров» [Там же]. Пожелание это, по меньшей мере, выражено неправильно. Управление Кавказом столь же мало могло быть «подчинено» Совету, как всякое другое управление, так как Совет министров не представлял собой инстанции, обладавшей самостоятельной властью. Совет министров являлся учреждением административным, жившим в границах, «отмежеванных той властью, которую закон называл Ївластью управления?» [13, с. 180]. «Вне этих границ Совета министров не было. Воля этого учреждения не являлась фактором, наличность которого необходима для возникновения акта власти законодательной» [Там же].

Любое официальное урегулирование отношений наместника и Совета министров становилось невозможным также из-за существования в правящих кругах колебаний в вопросе целесообразности сохранения наместничества.

В письме к дочери И. И. Воронцов-Дашков писал о думском скандале, вызванном запросом, следующее: «Что мне противно, это отношение к этому делу петербургских властей, как будто исподтишка поддерживающих крайне правых. Дураки, они наплачутся с Кавказом, ежели я уйду» [7, с. 498].

Свою обеспокоенность по этому поводу он высказал и императору: «Меня тревожит эта упорная борьба петербургского чиновничества против наместничества» [Там же]. И. И. Воронцов-Дашков сам отмечал, что наличие на Кавказе наместника есть, несомненно, признак некоторой обособленности края, но ничего опасного для целостности государства в этом нет [1, с. 162].

Наконец, сложившаяся ситуация вполне соответствовала взглядам императора, ибо благодаря ей единственным центром, координирующим действия кавказских и общеимперских властей, являлся лично монарх.

Оставаясь юридически вне «сферы влияния» Совета министров, наместник в своей деятельности не мог не считаться с правительством. Поддержка «кабинета» была необходима наместнику при обсуждении в Думе и Совете законопроектов по Кавказскому краю.

Начало Первой мировой войны отодвинуло многие текущие проблемы административного и социально-экономического характера на неопределенное время. Назначенный 23 августа 1915 г. великий князь Николай Николаевич сменил графа И. И. Воронцова-Дашкова на посту наместника Кавказа, одновременно став командующим Кавказским фронтом. В основу своего доклада Николаю II новый наместник взял основные положения программы И. И. Воронцова-Дашкова 1907 г. Осенью 1916 г. политическая обстановка вышла из-под контроля правительства, Кавказ вновь был в революционном движении. 11 марта 1917 г. наместник был уволен с должности. После Февральской революции вместо Кавказского наместничества Временное правительство учредило краевой орган - Особый Закавказский комитет (ОЗАКОМ). Круг прав ОЗАКОМа определялся законами о Кавказском наместничестве, но с той разницей, что ему подчинялась только территория Закавказья. Кавказское наместничество, представлявшее собой самостоятельную административную структуру в общей системе имперского управления, было окончательно ликвидировано вместе с монархией 1917 г.

Итак, сложившийся порядок взаимоотношений наместника с правительством и Думой не мог обеспечить эффективной координации действий центральной и местной администрации. Зависимость министров от императора мешала «кабинету» добиваться согласованности даже в работе ведомств. В то же время широкие полномочия, свобода действий и непосредственное подчинение монарху позволяли наместнику во многих случаях оставаться независимым от центрального правительства. Особенности государственного строя Российской империи, столкновения внутри правительственного лагеря не давали Государственной думе и Совету министров возможности для установления эффективной работы с кавказским наместником.

кавказский наместник политический реформа

Список литературы

1.Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1907. 164 с.

2.Всеподданнейший отчет за 5-е управление Кавказом генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1910. 35 с.

3.Всеподданнейший отчет за 8 лет по управлению Кавказом генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1913. 65 с.

4.Государственная дума. Третий созыв: стенографические отчеты. СПб., 1909. Сессия 2. Ч. 2.

5.Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 543. Оп. 1.

6.Дякин В. С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (начало XX в.) // Вопросы истории. 1996. № 11-12.

7.Дякин В. С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX - начало XX в.). СПб.: ЛИСС, 1998. 1004 с.

8.Законодательные акты переходного времени 1904-1906 гг. СПб., 1907.

9.Кавказ и Российская империя: проекты, идеи, иллюзии и реальность: начало XIX - начало XX в. СПб.: Звезда, 2005. 720 с.

10.Кавказский запрос в Государственной Думе: полные речи всех ораторов по официальным стенограммам. Тифлис, 1909. 101 с.

11.Красный архив. 1929. Т. 34. 12. Красный архив. 1935. Т. 73.

13.Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. 555 с.

14.Российская многонациональная цивилизация: единство и противоречия / отв. ред. В. В. Трепавлов. М.: Наука, 2003. 377 с.

15.Флоринский М. Ф. Совет Министров и Кавказское наместничество в 1905-1914 гг. // Вестник ЛГУ. 1984. № 2.

16.Центральный государственный архив Республики Северной Осетии-Алании (ЦГА РСО-А). Ф. 224. Оп. 1.

17.Шпакова Р. П. Макс Вебер о демократических реформах в России в начале XX в. // Макс Вебер, прочитанный сегодня. СПб.: С.-Петерб. государственный университет, 1997. 213 с.

Размещено на Allbest.ru