Механизмы и методы внедрения менеджмента публичных ценностей: российские и зарубежные практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механизмы и методы внедрения менеджмента публичных ценностей: российские и зарубежные практики

Системный кризис государственного управления, возникший в конце XX века, был связан с несовершенством традиционных технологий и методик в системе государственного управления, с возросшей социальной динамикой общества, с ускорением темпов социальных изменений, к которым не успевали адаптироваться бюрократические структуры. Пришедший на смену традиционному управлению новый государственный менеджмент стимулировал инновационные способности государства, способности планирования и оценки эффективности, по-новому поставил проблему ответственности государства. Сегодня он все еще сохраняет свои позиции как наиболее влиятельная идеология государственного управления, как основание современных административных реформ в большинстве стран мира.

По сравнению с англосаксонскими странами, менеджериальные реформы в континентальной Европе сегодня рассматриваются как «догоняющие», или «опоздавшие»: если сравнивать их результаты с теоретическими посылками нового государственного менеджмента, то оказывается, что реформы достигли лишь частичного успеха на национальном уровне в Италии и на уровне местного управления в Германии и Франции. Так, анализируя изменения в этих странах, С. Кухльман констатирует, что «у нас есть несколько неоднозначная смесь новых управленческих инструментов, ценностей и механизмов и традиционной практики» [11, p. 1128].

На неоднозначный результат менеджериальных реформ в Италии, Греции, Испании и Португалии указывает и В. Кикерт. Отмечая сохранение таких типичных корпоративных характеристик административных аппаратов южно-европейских стран как «законничество, политизация и кумовство», он указывает на увеличение числа коррупционных скандалов и недостаточную эффективность системы управления [10, p. 801]. При этом не может быть никаких сомнений, что доктрина New Public Management изменила административный ландшафт всей континентальной Европы.

Подобные оценки справедливы и в отношении результатов российской административной реформы 2003-2010 гг., чья идеология изначально носила мозаичный характер и которая привела к неоднозначным и фрагментарным изменениям системы государственного управления.

Вслед за расцветом экономического подхода к государственному управлению уже на рубеже веков наступил период критики и разочарований: менеджериальные реформы имели и серьезные негативные последствия в виде уменьшения значимости демократических ценностей, снижения уровня внутренних связей в государственных структурах, утраты преемственности и институциональных традиций. Кроме того, мировой экономический кризис 2008-2010 гг., волна протестов, прокатившихся по арабским странам, и локальные протесты в странах Евросоюза и США вновь актуализировали проблему оторванности власти от общества, ее неспособности решить современные социальные проблемы.

Спровоцированная книгой М. Мура [13] дискуссия о соотношении государственного, публичного и частного интересов сегодня во многом определяет тон межнациональных и междисциплинарных научных дискуссий, что особенно остро воспринимается в условиях неопределенности, в период сложных политических, экономических и социальных изменений. Развивающиеся сегодня теоретические подходы к государственному управлению стремятся преодолеть недостатки как традиционного государственного управления, так и NPM, и сформулировать новые принципы определения публичных ценностей и стратегии реализации публичного управления. Суммируя и обобщая современную дискуссию по поводу публичных ценностей, следует выделить рад наиболее значимых моментов.

Во-первых, публичная ценность как коллективный запрос соотносится с оценкой того, что создано правительством от имени общественности. Фактически у М. Мура речь шла об определении стоимости для государства публичных ценностей.

Во-вторых, публичные ценности обеспечивают консенсус по поводу прав, преимуществ и прерогатив, которые граждане должны (или не должны) иметь; это принципы, на которых должны основываться правительства и политика.

В-третьих, если ни рынок, ни государственный сектор не предоставляют гражданам возможностей, необходимых для достижения публичных ценностей, происходит ценностный кризис, определенный Б. Боземаном как «ценностный провал».

В-четвертых, публичные ценности конкурируют и конфликтуют, а консенсус, достигаемый в ходе публичной дискуссии, достаточно условен и неустойчив.

Таким образом, основными проблемами публичных ценностей являются, прежде всего, дефицит времени и средств обеспечения артикуляции и эффективной передачи основных ценностей, а также - искажения первоначального смысла ценности в процессе ее агрегирования [6]. Не идеализируя сам подход, тем не менее, нельзя не признать, что он содержит значительный потенциал, особенно в плане возвращения внимания к публичности и политическому, что прослеживается в настоящее время как в научной дискуссии западноевропейских и американских исследователей, так и в практической деятельности по совершенствованию государственного управления. «Уровень доверия и ценностей играет важнейшую роль на этапе индивидуального восприятия населением стратегии развития государства и реализации национальных конкурентных преимуществ» [1, с. 35].

Публичные ценности влияют на формирование структуры общества, но есть случаи, когда наличие принципиальных разногласий об общественных ценностях само выступает в качестве ценности и генерирует нормативный консенсус. Это относится к такой публичной ценности, как «плюрализм», которая предполагает, что несколько ценностей и ценностных ориентаций могут одновременно существовать в обществе на равных условиях. Публичная ценность плюрализма является широко распространенной в публичной политике, где почти все споры сводятся к выбору между конкурирующими ценностями.

Политика экономического развития часто провоцирует конфликты между ценностями, связанными с экономическим ростом, сохранением исторического наследия, охраной окружающей среды и справедливым налогообложением. Это особенно актуально для современного публичного пространства России, и среди множества примеров можно выделить строительство Охта-центра в Санкт-Петербурге.

Политика в отношении охраны окружающей среды может вызвать конфликты между ценностями, связанными с социальной справедливостью, экономическим ростом и безопасностью. Как практически всегда бывает в случаях с деятельностью всемирной организацией Greenpeace.

Сегодня уже очевидно, что политика безопасности может породить конфликт между такими ценностями, как генерирование знаний, обмен информацией, конфиденциальность, неприкосновенность частной жизни, между гражданскими свободами, правами личности и безопасностью.

Зарубежными исследователями делаются выводы о том, что для обеспечения публичной ценности политики плюрализма специалисты в области государственного управления должны быть в состоянии идентифицировать соответствующие общественные ценности (т.е. объяснять ценности и интерпретировать их взаимосвязи). Они должны обладать способностями разрешать конфликты ценностей (выбирать между конкурирующими публичными ценностями) таким образом, чтобы помочь создать общую публичную ценность и предотвратить «ценностный провал». Так, Б. Боземан предполагает, что общественные ценности могут быть определены: (1) интуитивно; (2) в ходе выборов, опросов общественного мнения и аналогичных механизмов; (3) в научной литературе [6, p. 133-141]. Но эти источники позволяют определить лишь наиболее значимые (приоритетные) ценности, но не могут дать полную картину ценностного многообразия. Существуют и иные методологии и методики разрешения ценностных конфликтов, в том числе с помощью этических кодексов [8] или сетевого управления. Однако все эти механизмы работают в организационном контексте и мало учитывают саму общественность.

Главная проблема идентификации ценностей и механизмов разрешения ценностных конфликтов состоит в том, что правительства игнорируют роль граждан в разрешении общественных споров, поэтому, по мнению Т. Набаччи, они вряд ли способны определить общественную ценность и предотвратить ценностный кризис. Таким образом, среди исследователей стран континентальной Европы в качестве одного из направлений поиска прослеживается стремление актуализировать «публичное» в связи с исследованиями публичных ценностей, т.е. исследовать и развивать потенциал прямого участия граждан для оказания помощи в определении и понимании общественных ценностей. Фактически они провозглашают движение в сторону делиберативной демократии в условиях сложности и плюральности публичного пространства. Для них сегодня «не обращать внимание на публичное - проблематично, особенно когда речь идет об урегулировании конфликтов политик, которые почти всегда связаны с публичными спорами о ценностях» [14, p. 699]. Решение конфликтов по поводу публичных ценностей требует от современных руководителей в сфере государственного управления умения определять, понимать и выбирать среди конкурирующих публичных ценностей, и эта важная задача может быть выполнена только при активном участии общественности.

Но еще в 1927 г. Дж. Дьюи признал, что проблема участия общественности заключается в «совершенствовании методов и условий дискуссии, обсуждения и убеждения» [8, p. 265]. И несмотря на значительный теоретический и практический опыт организации общественных дискуссий и слушаний, эта проблема остается актуальной для европейских специалистов в области государственного управления.

Участие общественности, составляющее общепринятую основу демократии, сегодня сводится к косвенному участию через голосование, однако за последние несколько десятилетий требования прямого участия граждан возрастают как на местном, так и на государственном и национальном уровнях во всем мире.

В своем исследовании Т. Набатчи [14] рассматривает некоторые потенциальные направления будущих исследований с целью совершенствования методик работы с общественностью в процессе формирования публичных ценностей и разрешения ценностных конфликтов. Среди методических указаний по организации общественных слушаний в странах Евросоюза можно выделить следующие:

? Действуйте на основе ценностей.

? Используйте малые форматы обсуждений с подготовленными кураторами.

? Предоставляйте как можно больше информационных материалов.

? Используйте набор стратегий, которые минимизируют манипуляции и искажения.

? Обсуждайте проблему более одной сессии.

К. Бартелз также предполагает, что публичные встречи и публичные слушанья как «продукт» взаимодействия профессионалов в области государственного управления и граждан может повысить качество предоставляемых государством услуг, принятия решений и разрешения ценностных конфликтов. И это должен быть постоянный, динамичный, развивающийся процесс в повседневной практике. Конкретно это означает, что современные исследования должны отвечать на следующие общие вопросы:

1. Как профессионалы в области публичного управления и граждане могут общаться друг с другом?

2. Как можно облегчить общение с различным контингентом граждан?

3. Какие вопросы могут решать специалисты в области публичного управления и граждане через прямое («тонкое») взаимодействие?

К. Бартелз считает такой подход эффективным способом публичной коммуникации, развивающим взаимные способности и чиновников, и граждан предъявлять претензии, влиять на решения и понимать друг друга. Он может показать ценность таких принципов как вовлеченность, эффективность и справедливость в контексте конкретных публичных дискуссий [4, p. 11-12].

Резюмируя эти исследования, можно отметить, что общественные (а не индивидуальные, «клиентские») ценности воспринимаются сегодня в качестве основы государственного управления, они определяют публичное пространство и содействуют достижению публичного блага. Как следствие - формирование общественных ценностей и предотвращение ценностных кризисов зависят от принятия трудных решений и сложных компромиссов среди разрозненных общественных ценностей. Общественность должна играть значимую роль в решении ценностных споров в публичной политике, но непосредственное участие общественности должно быть специально организовано, чтобы служить этим целям.

Современное восстановление значимости политического аспекта публичного управления как в западноевропейских странах, так и в США и Канаде наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризуется новыми составляющими:

- государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя выступает важным ресурсом выработки политико-управленческих решений;

- процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами (общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т.д.).

Так, П. Ларсон, исследовавший конфликты ценностей публичного и частного сектора и проблемы государственной службы Канады, пришел к выводу о том, что «ценности как государственного, так и частного сектора заслуживают внимания. Мы должны определить, какие из них должны применяться и где. Нам необходимо разработать особый подход к управлению общественным благом» [12, p. 139], а соответственно, все элементы управления и подотчетности должны соответствовать публичным ценностям. П. Ларсон фактически призывает граждан своей страны к уточнению своих собственных представлений о надлежащей роли правительства, о публичных ценностях и публичном благе, что должно помочь публичным менеджерам в реформировании государственных учреждений в интересах граждан.

К. Кернаган подробно анализирует возможности новых подходов к ценностям государственной службы и делает вывод о том, что определение ключевой ценности (часто описываемой как кодекс поведения) как для государственной службы в целом, так и для отдельных общественных организаций облегчает определение ценности результатов реформ [9, p. 91].

Современных западноевропейских и американских исследователей дискуссия о публичных ценностях и методах разрешения ценностных конфликтов, в конце концов, приводит к трем основным вопросам, принципиальным с точки зрения повышения эффективности современного публичного управления.

Прежде всего, стремиться ли к компромиссу, ранжированию публичных ценностей или разделить ответственность за реализацию равнозначных публичных ценностей между отдельными институтами государственной власти и управления?

Определяя возможные действия и затраты (в том числе и финансовые) для реализации тех или иных публичных ценностей, стремиться ли в этом смысле к максимуму, или же определить минимум затрат на реализацию каждой конкретной ценности (безопасности, справедливости и т.д.) в рамках публичного управления.

И, наконец, как соотносить скорость изменения баланса ценностей и скорость реакции государственных институтов, прежде всего, государственной службы. Это имеет огромное значение, поскольку среди общемировых тенденций развития профессиональной этики государственных служащих явно прослеживается их ориентация на публичные ценности и публичное благо.

В России привлечение внимания к ценностям государственной службы позволяет выделить ряд противоречий, связанных прежде всего с содержанием профессиональных кодексов. А череда финансовых коррупционных скандалов (таких, как дело Оборонсервиса), напротив, провоцирует скепсис в отношении профессиональных кодексов (и кодекса госслужбы, в частности). Для большинства западноевропейских стран публичная дискуссия - естественная норма, необходимость и повседневная практика. Для них сегодня актуальны узкие методические вопросы («Как повысить эффективность общественных слушаний?»), в то время как для России более актуальна проблема изначальной вовлеченности граждан в публичность [3, с. 133-134]. С другой стороны, потребности и запросы со стороны российского гражданского общества зачастую опережают готовность государства идти на контакт; результатом становится то, что граждане формируют свою параллельную Интернет-реальность. Количество акторов взаимодействия стремительно увеличивается, граждане все активнее стремятся формировать политическую повестку, диалог становится боле открытым и более конфликтным. На наш взгляд, особо отчетливо это проявилось в ходе электорального цикла 2011-2012 гг. В России современный процесс налаживания системы гражданских контактов с помощью средств электронной коммуникации, наряду с положительным эффектом, зачастую приводит к манипуляции общественным сознанием и имитации демократических процессов (организация «заказных» общественных слушаний).

Вместо поиска вариантов решения проблемы российское государство реализует приоритет корпоративных ценностей, стремится не к выстраиванию гражданско-ассоциативных связей (повышению политической культуры населения), а к культивированию идеи попечительства и неспособности граждан (профессиональных групп) действовать в соответствии с нормами морали. К примеру, принятию концепции реформы государственного управления, как и принятию Типового этического кодекса для госслужащих, не предшествовала широкая публичная дискуссия. Документы фактически вызревали в недрах госаппарата и были представлены гражданам практически в готовом виде.

Россия запаздывает в проведении административных реформ (в реализации принципов NPM), но в этом она не одинока. Наряду с другими западноевропейскими странами она уже включилась в дискуссию о роли публичных ценностей, и мы можем проследить отдельные элементы менеджмента публичных ценностей в публичном управлении России. Ориентация на вовлечение граждан и гуманитарные технологии [2, с. 41], развитие системы обратной связи с населением каждой государственно-политической структуры (горячие линии, многофункциональные центры), постепенное и постоянное развитие навыков межличностного общения граждан (системы горизонтальных связей) - свидетельство постепенного смещения акцентов в теории и практике государственного управления от «экономизма» к публичным ценностям.

Вклад концепции публичных ценностей в развитие публичного управления современной России, на наш взгляд, заключается в следующих значимых моментах:

- во-первых, в последовательном отстаивании ценностного подхода к политике и управлению;

- во-вторых, в продвижении идеи гражданских способностей и их роли в управлении;

- в-третьих, в ориентации публичного управления не на национальные, а на универсальные ценности (справедливость, соучастие, плюрализм).

Для России, как и для большинства современных стран, сегодня очевидна проблема исследований различных форм участия общественности, прежде всего в вопросах выявления и формирования публичных ценностей и в разрешении ценностных конфликтов [5]. Учитывая важность этих вопросов, само собой разумеется, что граждане должны участвовать в определении того, что представляет общественную ценность и как именно идет процесс формирования публичных ценностей. И именно гражданам принадлежит право определения, оценки и выбора между конкурирующими публичными ценностями.

Список литературы

государственный управление плюрализм гражданин

1. Ведмецкая Л.В. Динамические способности государства и формирование национальных конкурентных преимуществ в современном мире // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2013. №6. Ч. 1. С. 34-38.

2. Волкова А.В. Гуманитарные технологии в публичном взаимодействии в современной России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. №5 (19). Часть 2. С. 39-43.

3. Кулакова Т.А. Вовлечение в публичность как инновация государственного управления в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2011. №8. Ч. 2. С. 132-136.

4. Bartels K. Public Encounters: the History and Future of Face-to-Face Contact between Public Professionals and Citizens // Public Administration. 2013. 11 February. DOI: 10.1111/j. 1467-9299.2012.02101.x.

5. Benington J. Creating the Public in Order to Create Public Value? // International Journal of Public Administration. 2009. Vol. 32 (3-4). P. 232-249.

6. Bozeman B. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington, DC: Georgetown University Press, 2007.

7. Callaghan M., Wood G., Payan J.M., Singh J., Svensson G. Code of Ethics Quality: an International Comparison of Corporate Staff Support and Regulation in Australia, Canada and the United States // Business Ethics: a European Review. 2012. Vol. 21. №1. P. 15-30.

8. Dewey J. The Public and Its Problems // The Later Works of John Dewey, 1925-1952. Carbondale: Southern Illinois University Press, 1988. Vol. 2 / ed. by Jo Ann Boydston. P. 238-272.

9. Kernaghan K. The Post-Bureaucratic Organization and Public Service Values // International Review of Administrative Sciences. 2000. Vol. 66. №1.

10. Kickert W. Distinctiveness of Administrative Reforms in Greece, Italy, Portugal and Spain. Common Characteristics of Context, Administrations and Reforms // Public Administration. 2011. Vol. 89. №3. P. 801-818.

11. Kuhlmann S. New Public Management for the «Classical Continental European Administrations»: Modernization at the Local Level in Germany, France and Italy // Public Administration. 2010. Vol. 88. №4. P. 1116-1130.

12. Larson A. Network Dyads in Entrepreneurial Settings: a Study of Governance Exchange Relationships // Administrative Science Quarterly. 1992. №37. P. 76-104.

13. Moor M. Creating Public Value: Strategic Management In Government. Boston, MA: Harvard Business School Press, 1995.

14. Nabatchi T. Putting the «Public» Back in Public Values Research: Designing Participation to Identify and Respond to Values // Public Administration Review. 2012. Vol. 72. №5. P. 699-708.

Размещено на Allbest.ru