Территориальное образование в концепции самоуправления: зарубежный опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

Территориальное образование в концепции самоуправления: зарубежный опыт

Решая проблемы совершенствования функционирования большинства национальных институтов, деятельность которых в той или иной степени может быть урегулирована правом, особое внимание следует уделить опыту зарубежных демократических государств в вопросах их организации и функционирования. В полной мере это относится и к вопросам, касающимся организации и функционирования территориальных образований.

Отдельным аспектам проблемы определения понятия территориального образования уделяли свое внимание такие украинские и зарубежные ученые как З. Грунт [3], Э. Деттон [4], Д. Заяц [5], Ю. Куц [13], Р. Приходько [24] и др. В то же время вопросы определения понятия территориальных образований недостаточно рассмотрены в научной литературе. В этой связи целью данной статьи является исследование подходов к определению понятия территориальных образований в зарубежных странах.

Территориальное образование является главным субъектом в системе местного самоуправления как в Украине, так и в зарубежных странах. Такие объединения людей существуют в большинстве стран мира, в частности, в странах Европы (независимо от того, является государство федеративным или унитарным по своему устройству) и играют чрезвычайно важную роль в решении вопросов местного значения.

В разных государствах сформировались свои, специфические подходы и термины для определения такого субъекта права как территориальное образование. Так, в англо-американской правовой семье понимание понятия территориального образования связано с республиканским идеалом прямой демократии и отражает социально-психологическую общность или стремление к ней [3, c. 147]. В немецкой научной литературе, посвященной исследованию местного самоуправления, понятие общины переводится как «Gemeinde», «Gemeinschaft», «Gesellschaft». Под этими терминами понимают семейные и соседские связи, которые формируются на основе эмоциональных, непосредственных и рациональных отношений [26]. Таким образом, наличие разнообразных терминов территориальных образований делает возможным более детальное ознакомление непосредственно с содержанием данного понятия в разных государствах.

В статьях 136, 140, 141 Конституции Болгарии (1991 г.) употребляется термин «община» [8]. Указанный термин применяется и в Положении об общинах в Баварии, где в ст. 1 община определяется как первичная территориальная публично-правовая корпорация с правом регулировать и управлять местными делами в рамках законов [23]. Похожий подход применен и в законодательстве Новой Зеландии [27]. Привлекает внимание Конституция Испанского Королевства, в статьях 140-141 которой предполагается существование муниципий, которые, в свою очередь, объединяются в провинции. При этом указывается, что муниципии и провинции пользуются правами юридического лица. Руководство ими осуществляется соответствующими органами местного самоуправления [9]. В статье 114 Конституции Италии говорится о коммунах [10].

Такой же термин используется во Франции, где коммуна рассматривается как административная единица, являющаяся одним из видов территориальных коллективов, которой присущи три главных признака коллектива: статус юридического лица, территориальная подведомственность, общее целевое назначение. По мнению французского исследователя Э. Деттона, коммуна может рассматриваться в двух аспектах: во-первых, как орган общей государственной администрации, во-вторых, как коллектив, которому поручено управление принадлежащим ему достоянием [4, c. 89].

Во Франции понятие общины (коммуны) в современном понимании было введено в декабре 1789 г. после Великой французской революции. Именно тогда было распространено мнение об общинах как о четвертой ветви власти - после законодательной, исполнительной и судебной. В 1821 г. Франция была разделена на общины как административные единицы. Но ключевую роль в формировании общин как базовых звеньев местного самоуправления сыграл закон от 5 апреля 1884 г., который сделал советы коммун выборными. 2 марта 1982 г. был принят закон о правах и свободах общин, департаментов и регионов. Тогда советы коммун были признаны главным органом местного самоуправления [15].

В акте Великобритании о местном самоуправлении 1999 г. в пункте «а» в качестве первичного субъекта самоуправления указаны графства, которыми управляют советы графств [1]. В Великобритании система управления построена таким образом, что каждый муниципалитет в зависимости от вида административно-территориальной единицы и некоторых других факторов имеет свои предметы ведения, собственные полномочия и ресурсы [13, c. 115]. В частности, в ведении муниципалитетов находятся вопросы благоустройства территорий и поддержания порядка, но им не подчиняется полиция Лондона и общественный транспорт [14].

В Нидерландах общины называются «gemeenten» (гементен). Долгое время голландские общины получали «конституции» от короля, а после 1848 г. на основании закона о самоуправлении общин они получили автономию в сфере управления своим собственным хозяйством. Для того чтобы уравновесить автономные права общин, со стороны власти провинций, к которым они принадлежат, был внедрен надзор за ним [5].

Для Швеции характерна достаточно значительная децентрализация. Территориальные образования (kommuner) не имеют никаких местных учреждений или привилегий. Другой спецификой этой страны является параллельное существование как светских, так и церковных общин, которые могут создавать совместные органы. Согласно Конституции, любые изменения в разделении Королевства Швеции на общины, а также в принципах их организации и форм деятельности должны регулироваться законодательно [12].

В 1984 г. в процессе децентрализации в Королевстве был начат крупномасштабный эксперимент, направленный на модернизацию системы управления социальным развитием. В рамках этой реформы в большинстве населенных пунктов повысился интерес к делегированию им некоторых региональных задач, направленных на повышение эффективности управления социальным развитием [24, c. 96].

В Польше употребляется термин «гмина» (gmina), который означает «сообщество жителей, имеющих конституционное право на местное самоуправление, владение имуществом и управление местными публичными делами» [28, p. 237]. Иногда данное понятие применяется к другим самоуправляющимся общинам (религиозная община, школьная община) [2].

Таким образом, очевидно, что в современном мире существует значительное количество терминов, которыми определяют явление территориального образования. Во многом это зависит от исторических и культурных традиций, которые сложились на определенной территории. К тому же, демократические процессы, которые происходят в современном мире, обусловливают тот факт, что на сегодня все больше проявляется тенденция децентрализации и наделения территориальных образований максимальным объемом полномочий по решению задач местного значения.

Следует отметить, что в современном мире сложились разные модели организации и функционирования территориальных образований. Так, в Германии система управления такими образованиями делится на три уровня: федеральный, земельный и местный. Каждый уровень имеет свои особые полномочия и ответственность. Местные органы власти решают два вида задач: 1) обязательные задачи, предписанные сверху, центральным правительством; 2) свободно избранные задачи, когда на местах определяют, какие функции и как реализовывать [24, c. 94-95]. Согласно ст. 28 (п. 2) Конституции Германии 1949 г., за населением закреплено исключительное право на решение дел местного характера в пределах общегосударственного законодательства. Это положение присутствует также во всех конституциях федеральных земель Германии [22].

Положения об общинах в различных федеральных землях дают несколько отличные дефиниции территориальных общин. Так, согласно баварского положения, община определяется как базовая территориальная корпорация, которая составляет основу государства и демократической жизни. Положение земли Северный Рейн - Вестфалия трактует общину как основу государственной структуры и носителя «публичной администрации» (т.е. государственного управления) и т.д.

Для Германии характерны значительные различия в правилах функционирования общин в разных федеральных землях. Существуют также различные модели устройства общин: 1) магистратская; 2) бургомистерская (другие названия - рейнская или французская); 3) северогерманская (другое название - английская); 4) южная (другое название - баварская). Эти модели отражают соотношение между органами, которые принимают решения местного значения (советы), и исполнительными органами, которые также инкорпорированы в Германии в систему местного самоуправления. Так, в рейнской модели, кроме совета, представлен так называемый «монократичный орган» (т.е. единоличный, неколлегиальный) - бургомистр, который руководит администрацией. Локальные особенности этих моделей дополнительно регулируются уставами территориальных общин. Автономия немецких общин основывается на возможности осуществлять власть на определенной территории, заниматься организацией общества, принимать нормы местного права, в частности, уставы общин, принимать местные бюджеты и локальные налоги, планировать собственное хозяйственное развитие и т.п. [5].

Сущность немецкого подхода заключается в том, что государственные задачи решают юридические лица публичного права, в том числе и органы самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления выступают при решении одних вопросов как органы самоуправления, а при решении других - от имени государства, по распоряжению государственного органа, в рамках делегированных им полномочий.

Современное состояние самоуправления в Австрии характеризуется структурной реформой, которая состоялась в 60-х гг. XX в., когда малые и средние муниципалитеты были слиты в более крупные единицы в надежде на то, что сформируется эффективная система с мощным экономическим ресурсом, направленным на социальное развитие. Тогда население большинства муниципалитетов Австрии не превышало 2500 человек. После реформ 60-х гг. получило распространение такое явление как кооперация между муниципалитетами, что создало больше возможностей для совершенствования управления социальным развитием территорий [24, c. 95].

На систему местного самоуправления Австрии решающее влияние оказывают конституционные нормы, касающиеся территориальных общин. Организация территориальных общин в Австрии прописана в конституциях земель или в специальных краевых законах. Деление на территориальные общины считается конституционным требованием в Австрии.

В Федеральной Конституции Австрии за всеми общинами закреплена собственная сфера деятельности. Последняя охватывает все дела, которые являются исключительным или преимущественным интересом локального сообщества, представленного в виде общины, и которые могут быть решены в рамках этого же сообщества [5]. Кроме Федеральной Конституции, функционирование территориальных общин регулируется в законодательстве федеральных земель [6].

Чрезвычайно велико значение общин (коммун) в Швейцарии. Каждый гражданин Швейцарии является, в первую очередь, гражданином своей общины, затем - гражданином своего кантона и только потом - гражданином Швейцарской Конфедерации. Соответствующим образом построена и система налогообложения Швейцарии - члены общины платят 3 разных вида подоходного налога: один - в бюджет Конфедерации, второй - в бюджет кантона, а третий - в свою коммуну. Из этого можно определить, что налоги двух граждан, проживающих в соседних домах и имеющих одинаковый доход, могут значительно отличаться в силу их проживания в разных общинах.

В крупных коммунах существует коммунальный парламент и коммунальное правительство (их названия меняются в зависимости от региона). В свою очередь, парламентом в меньших коммунах может быть собрание всех граждан, имеющих право голоса, а правительством - специально нанятый управленец [21].

В США местное самоуправление законодательно регулируется на уровне штата. Многоуровневая, разветвленная, запутанная система местного самоуправления имеет ряд недостатков, мешающих эффективному управлению. Поэтому в обеих странах наметилась общая линия в реформе местного самоуправления, направленная на укрупнение муниципальных подразделений [13, c. 115]. Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она соответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнение местных бюджетов, вопросы общественного порядка, предоставления социальных услуг (муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся), хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль над местными управленческими органами, информирование населения об актах федерации и штатов и исполнение этих актов [25]. В статье 105 Конституции Аргентины указывается, что провинции избирают органы власти, которые ими и управляют [7].

Если обратиться к опыту постсоветских стран в решении вопроса правового обеспечения существования территориального образования, очевидным становится расхождение взглядов в решении этого вопроса. Так, достаточно интересным является подход законодателя в Республике Молдова, где в специальном законе применяется термин «местное сообщество». В частности, в ст. 1 Закона Республики Молдова «О местном публичном управлении» от 28 декабря 2006 г. № 436-XVI указывается, что местным сообществом следует считать совокупность жителей административно-территориальной единицы [17].

Статья 3 Закона Литвы «О местном самоуправлении» предусматривает термин «община самоуправления», под которой понимаются постоянные жители территории, связанные едиными общественными потребностями, интересами и правоотношениями самоуправления с советом самоуправления и другими субъектами самоуправления, которые выполняют функции публичного администрирования. Упоминается там также понятие общины населенного пункта и общинной организации. Под последней, в свою очередь, понимается ассоциация, учредителями и членами которой являются жители общины населенного пункта (его части или нескольких населенных пунктов) (их представители), и назначение которой - осуществление путем инициатив публичных интересов, связанных с проживанием по соседству [18].

В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует понятие территориального образования. Зато там используется категория поселения, которое, в свою очередь, включает сельское и городское поселение, поселение муниципального района, городского округа [20].

Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении» от 23 января 2001 г. № 148 вообще не содержит определения понятия территориального образования, зато в отдельных статьях закона говорится о «населении административно-территориальных единиц» (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 20) [16]. Такая же ситуация имеет место и в Законе Республики Таджикистан «О местном самоуправлении» от 23 февраля 1991 г. № 267, в статье 4 которого говорится о «населении», «гражданах, проживающих на соответствующей территории», однако не используется термин «территориальная община» [19]. В статье 104 Конституции Армении идет речь о муниципалитетах, за которыми закрепляется право местного самоуправления [11].

Таким образом, рассмотрев подходы к определению территориальных образований в разных странах, такого рода образование представляется возможным определить как первичный субъект права в системе местного самоуправления, состоящий из сообщества жителей определенной административно-территориальной единицы, которым гарантируются конституционные права на решение вопросов местного значения: реализация права собственности на соответствующее имущество, принятие и исполнение местных бюджетов, вопросы общественного порядка, предоставления социальных услуг, хозяйственной деятельности. В современном мире существует значительно количество терминов, которыми определяют явление территориального образования. Во многом это зависит от исторических и культурных традиций, которые сложились на определенной территории.

Статус территориальных образований во многом определяется территориальным устройством государства. Например, в федерациях статусы территориальных образований неодинаковы и регулируются на 2-х уровнях. Тем не менее, к общим отличительным чертам территориальных образований в большинстве стран современного мира можно отнести следующие: это постоянные жители определенной территории; они пользуются правами юридического лица; имеют права относительно решения вопросов местного значения; владеют соответствующим имуществом.

Как показывает зарубежный опыт, определение статуса территориальных образований - это продолжительный и сложный процесс. Сегодня основательное закрепление статуса территориальных образований в Украине требует дальнейшего совершенствования законодательства. Исходя из исторической и цивилизационной принадлежности Украины к Европе, крайне важно при развитии форм местного самоуправления учитывать опыт развитых европейских стран. Вместе с тем при этом необходимо также взирать и на местные социально-экономические особенности и использовать устоявшуюся практику последних десятилетий с целью эффективного функционирования института территориальных образований в Украине.

Список литературы

территориальный правовой самоуправление

1. Акт Великобритании о местном самоуправлении от 27 июля 1999 года [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/ archives/6042 (дата обращения: 25.06.2013).

2. Гміна [Электронный ресурс]. URL: http://uk.wikipedia.org/wiki/Гміна (дата обращения: 25.06.2013).

3. Грунт З.А. Коммунитаризм и изменения в системе ценностей американского общества // Рабочий класс и современный мир. 1989. № 5. С. 146-158.

4. Деттон Э. Местная администрация Франции / пер. с фр. Л.Б. Алексеева; под ред. М.А. Крутоголова. М.: Госюриздат, 1957. 123 с.

5. Заяць Д. Локальні особливості територіальних громад у системі місцевого самоврядування Європейських країн [Электронный ресурс] // Ефективність державного управління: збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. проф. В.С. Загорського, доц. А.В. Ліпенцева. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2008. Вип. 14/15. С. 461-467. URL: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Edu/2008_14_15/fail/Zayats_D.pdf (дата обращения: 25.06.2013).

6. Конституция Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/ archives/236 (дата обращения: 25.06.2013).

7. Конституция Аргентинской Республики от 1 мая 1853 г. [Электронный ресурс]. URL: https://sites.google.com/site/ ustavniky/home/konstitucia/konstitucii-kvalificirovannyh-gosudarstv/argentina-konstitucia-rus (дата обращения: 25.06.2013).

8. Конституция Болгарии от 12 июля 1991 г. [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/archives/8829 (дата обращения: 25.06.2013).

9. Конституция Испании от 6 декабря 1978 г. [Электронный ресурс]. URL: http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/SPAIN.HTM (дата обращения: 25.06.2013).

10. Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. [Электронный ресурс]. URL: http://italia-ru.com/page/ konstitutsiya-italyanskoi-respubliki (дата обращения: 25.06.2013).

11. Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.parliament.am/ parliament.php?id=constitution&lang=rus (дата обращения: 25.06.2013).

12. Конституция Швеции (Королевства Швеция) от 27 февраля 1974 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.sweden 4rus.nu/rus/info/juridisk/konstitucija_shvecii.asp (дата обращения: 25.06.2013).

13. Куц Ю.О., Сінченко В.М., Мамонова B. B., Газарян C.B. Територіальна громада: знаннєвість, дієвість / за заг. ред. Ю.О. Куца. Xарків, 2011. 340 с.

14. Местное самоуправление. Все о Великобритании [Электронный ресурс]. URL: http://www.uk.ru/politics/local_govern.html (дата обращения: 25.06.2013).

15. Мяловицька Н. Проблеми децентралізації державної влади у Франції [Электронный ресурс]. URL: http://vuzlib.com/ content/view/1186/54/ (дата обращения: 25.06.2013).

16. О местном государственном управлении в Республике Казахстан [Электронный ресурс]: Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148. URL: http://ru.government.kz/docs/z010148_20081224~1.htm (дата обращения: 25.06.2013).

17. О местном публичном управлении [Электронный ресурс]: Закон Республики Молдова от 28 декабря 2006 г. № 436-XVI. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=18597 (дата обращения: 25.06.2013).

18. О местном самоуправлении [Электронный ресурс]: Закон Литовской Республики от 7 июля 1994 г. № 1-533. URL: http://constitutions.ru/archives/5314 (дата обращения: 25.06.2013).

19. О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Таджикской ССР [Электронный ресурс]: Закон Республики Таджикистан от 23 февраля 1991 г. № 267. URL: http://www.tabiat.narod.ru/LAWDB/ZAKON75.htm (дата обращения: 25.06.2013).

20. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=133514;fld=134;dst=100921;rnd=0.5181338789407164 (дата обращения: 25.06.2013).

21. Общины Швейцарии [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ (дата обращения: 25.06.2013).

22. Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rfhwb.de/Pravo/Pravo_ru/pravo_ru1.htm (дата обращения: 25.06.2013).

23. Положение об общинах Баварии (земля ФРГ) [Электронный ресурс]. URL: http://constitutions.ru/archives/4616 (дата обращения: 25.06.2013).

24. Приходько Р. В. Управління соціальним розвитком територіальної громади: досвід та шляхи модернізації. Київ: Алерта, 2011. 248 с.

25. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран [Электронный ресурс]. М.: Юрист, 1997. 568 с. URL: http://www.studylaw.narod.ru/chirkin/chirkin_15_9.htm (дата обращения: 25.06.2013).

26. Gemeinschaft and Gesellschaft [Электронный ресурс]. URL: http://www.britannica.com/EBchecked/topic/228066/ Gemeinschaft-and-Gesellschaft (дата обращения: 25.06.2013).

27. Local Government of New Zealand. About Us [Электронный ресурс]. URL: http://www.lgnz.co.nz/about-us/ (дата обращения: 25.06.2013).

28. Regulski J. Local Government Reform in Poland: an Insider`s Story. Budapest: Open Society Institute, 2003. 263 p.

Размещено на Allbest.ru