Долгий путь к сильным регионам: история территориально-административной децентрализации постсоциалистической Польши (1989-2001 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Долгий путь к сильным регионам: история территориально-административной децентрализации постсоциалистической Польши (1989-2001 гг.)

Коллапс коммунистического режима в 1989 году в Польше положил начало процессу постсоциалистической трансформации, одним из ключевых условий которой, наряду с либерализацией экономики и демократизацией политической жизни, была децентрализация административной системы. Существовавшая с 1975 года система территориально-административного деления страны содержала ряд существенных изъянов, не позволявших наладить эффективную систему самоуправления, которая могла бы стать основой для децентрализации управления. Прежде всего, все 49 воеводств были слишком слабы политически и экономически, чтобы защищать свои интересы на национальном уровне, муниципалитеты (гмины) не обладали реальной властью на местах, а промежуточный уровень округов (повятов) и вовсе был ликвидирован.

Уже первые правительства новой Польши осознавали необходимость внесения серьезных изменений в административную систему страны. И, хотя правительство Т. Мазовецкого (1989-1990 гг.), имевшее надежную опору в Сейме, основное внимание уделяло экономическим вопросам, тем не менее, в марте 1990 года был принят «Закон о местном самоуправлении», на основе которого уже в мае были проведены первые выборы в муниципалитеты, права которых были значительно расширены.

Постепенное изменение расстановки политических сил и сильное сопротивление реформам со стороны центральной администрации и остатков партийной номенклатуры привели к замедлению процесса реформирования и ослаблению позиции правоцентристских коалиций в Сейме. Правительство Я.К. Белецкого (1990-1991 гг.) было вынуждено ограничиться лишь обсуждением проектов нового территориальноадминистративного деления (на основе создания 10 крупных воеводств) в экспертных группах, а любые реальные попытки реформ блокировались. Новое правительство во главе с Я. Ольшевским (1991-1992 гг.) попыталось провести закон о восстановлении второго уровня самоуправления, но потерпело неудачу из-за мощной оппозиции в Сейме. Пришедший ему на смену кабинет под руководством Х. Сухоцкой (1992-1993 гг.) также не обладал устойчивыми позициями в Сейме, но в 1993 году сумел подготовить проект реставрации второго уровня самоуправления, включающий 338 повята, из которых 45 были городскими. Проект с незначительными поправками был принят в качестве закона уже в 1994 году.

В период с 1994 по 1996 гг. большинством в парламенте обладали левоцентристские партии, созданные на осколках коммунистической Польской объединенной рабочей партии (ПОРП) и Объединенной крестьянской партии. Ни правительство В. Павляка (1993-1995 гг.), ни кабинет Ю. Олексы (1995-1996 гг.) не предприняли никаких серьезных шагов по пути децентрализации. Среди немногочисленных достижений этого периода были расширение полномочий крупных городов и утверждение «Акта о местном самоуправлении Варшавы», подготовка которых шла еще при правительстве Сухоцкой, а также утверждение «Акта о гражданских службах», определявшего полномочия регионов в данном вопросе [5, p. 221].

В 1995 году на президентских выборах в упорной борьбе победу одержал Александр Квасьневский, политическая программа которого была ориентирована на дальнейшее развитие рыночной демократии и европейскую интеграцию через вступление Польши в НАТО и ЕС. Это, в свою очередь, означало необходимость приведения системы самоуправления в соответствие с европейскими стандартами, которые одну из ключевых ролей отводили именно сильному местному самоуправлению.

С приходом А. Квасьневского к власти ситуация с территориально-административной реформой постепенно начала меняться. В октябре 1996 года власти собрали новую команду экспертов для продолжения работы по формированию новой административной карты, в результате чего свет увидел отчет «Эффективное, дружелюбное, безопасное государство: программа децентрализации государственных функций и развития местного самоуправления», содержавший взвешенную и комплексную оценку возможных вариантов территориального деления [4, p. 82].

Поворотным моментом в решении проблемы административной реформы стала победа на парламентских выборах осенью 1997 года правоцентристской коалиции во главе с Е. Бузеком, в том числе, под лозунгами завершения реформ местного самоуправления. Первое чтение в Сейме проекта закона о трехуровневом делении страны состоялось уже 6 февраля 1998 года. При том, что всеми участниками дискуссии признавалась чрезвычайная важность вопроса, особенно в контексте возникших перспектив интеграции в ЕС, противоречия были весьма существенными. Наиболее острое противостояние развернулось вокруг числа воеводств в новой системе, сокращению которого противилось большинство местных элит, а каждая парламентская фракция предлагала свой вариант нового деления. В своем выступлении на заседании Сейма в феврале 1998 года депутат Союза левых демократов Рышард Хаын отмечал нарастание напряженности и неопределенности по данному вопросу: «атмосфера подогревается дополнительной информацией, поступающей с заседаний Совета Министров, там говорили то о 12, то о 14, а то о 17 воеводствах, госпожа спикер Сената расширила публичную концепцию до 25 воеводств, а один из министров страны, принадлежащий к Правительству солидарности, вместе с группой близких к нему парламентариев предложил нам создание 31 воеводства» [3].

По итогам дискуссии правительство внесло в законопроект 127 поправок, и 2 апреля 1998 года министр внутренних дел Януш Томашевский выступил с отчетом перед парламентом. В ответ депутаты Польской крестьянской партии и примкнувшие к ним члены малых правых партий, основу электората которых составляли жители маленьких городов и которые справедливо опасались ухудшения своих позиций в случае значительного укрупнения воеводств, выступили 22 апреля 1998 года с запросом на проведение всенародного референдума. Они, вероятно, надеялись, что в перспективе мощную поддержку им обеспечат активные действия местных элит, которые часто довольно болезненно реагировали на грядущее понижение статуса подведомственной им территории. Так, массовые выступления против реформы к моменту подачи запроса уже шли в Бельском воеводстве, которое должно было войти в состав более крупного региона с административным центром в Катовице [2]. Тем не менее, Сейм отклонил запрос большинством голосов.

В мае и июне продолжалась работа по внесению поправок и согласованию их с Сенатом, а 24 июля 1998 года закон о трехуровневом территориальном делении страны был принят во втором чтении. Итоговый вариант предполагал создание 16 воеводств, что было воспринято частью политических деятелей как победа левой оппозиции во главе с Союзом демократических левых сил [5, p. 222], изначально выступавших за реставрацию территориальной системы, существовавшей с 1955 по 1975 гг. и предполагавшей наличие 17 крупных воеводств.

Новое территориально-административное деление вступило в силу с 1 января 1999 года и включало 16 воеводств, 373 повята, из которых 65 были городскими, и 2489 гмин. Помимо территориального деления одним из ключевых достижений нового закона была оптимизация системы местного самоуправления через разграничение полномочий представителей национальной администрации (воевод) и глав местных выборных органов (маршалов воеводства) в регионах. Главами местной исполнительной власти становились маршалы воеводств, а регионы, таким образом, получали реальный инструмент управления своим административным субъектом.

В дополнение к основному закону в 1999-2000 гг. были приняты несколько важных актов, определяющих полномочия и возможности местных властей. В конце 1999 года был принят закон «Об общественном финансировании», который определил порядок формирования местных бюджетов, контроля расходов и субсидирования. В мае 2000 года был утвержден закон «О региональном развитии», который установил основные принципы развития польских воеводств и его мониторинга.

Реформа получила положительную оценку со стороны Европейской комиссии, а новое территориальное устройство в 2000 году было признано Советом министров ЕС соответствующим системе номенклатурных единиц территориальной статистики (Nomenclature of Territorial Units for Statistics - NUTS) [1, s. 67]. В сентябре 2001 года Сенат подготовил доклад, в котором дал свою комплексную оценку новому трехуровневому административному делению страны, и отметил, что «новое территориальное деление позволяет повысить эффективность государственного управления и способствует формированию гражданского общества в Польше» [6, s. 78]. В целом, реформа была признана удачной многими авторитетными исследователями и политиками, хотя общественные деятели бывших воеводских столиц и оспаривали данные выводы. Дальнейшее развитие событий показало, что территориально-административная реформа 1999 года была верным и своевременным шагом на пути к интеграции в Европейский Союз, членом которого Польша стала в 2004 году.

Список литературы

политический административный децентрализация

1. Dwanaњcie plus furteczka // Gazeta Rzeczpospolitа. 1998. 3 lutego.

2. Kowalczyk A. Local Government in Poland // Horvбth T.M. Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Createch, Ltd., 2000. Р. 217-255.

3. Posiedzenja Sejmu RP 3 kadencji, 11 posiedzenie, 2 dzieс (06.02.1998) [Электронный ресурс]. URL: http://orka2.sejm.gov.pl/ Debata3.nsf/main/2305164F (дата обращения: 04.04.2011).

4. Regular Report from the Commission on Poland's Progress toward Accession. Brussels: European Commission, 2000. 104 p.

5. Regulski J. Local Government Reform in Poland: an Insider's Story. Budapest: OSI/LGI, 2003. 263 p.

6. Uchwaіa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2001 r. W sprawie ocenz nowego zasadniczego podziaіu terytorialnego paсstwa // Monitor Polski. 2001. №2. S. 78-79.

Размещено на Allbest.ru